我國現行的財政國庫支付制度是在傳統體制下形成的，基本特征是預算單位多重設置賬戶、財政資金分散支付，這種運作方式已經不適應社會主義市場經濟和公共財政的發展要求。建立以國庫單一賬戶體系為基礎的財政國庫集中支付制度，是當前和今后一個時期財政改革工作的重點。所謂國庫集中支付，就是改變現行的財政資金層層撥付的程序，建立國庫單一賬戶體系，將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，由財政國庫支付中心通過國庫單一賬戶體系將財政資金直接撥付到收款人。在總結近幾年實施的工資統發、政府采購資金等財政專項資金直接支付成功經驗的基礎上，我市于 2004年4月1日在財政局、科技局、農業局等3個部門21個預算單位正式啟動國庫集中支付改革試點。此后，又分三批逐步擴大了試點單位。截至2005年底，已擴大到 52個部門140家預算單位。2006年計劃在全市行政事業單位全面推開。一年多來，我市國庫集中支付改革取得了可喜的進展。至2005年7月底，通過國庫集中支付系統已支付財政資金 4億多元。

　　一   我市國庫集中支付改革的主要做法

　　第一、建立了國庫單一賬戶體系。按照黨中央和國務院深入開展反腐敗工作的總體部署和要求，結合財政國庫管理制度改革，市財政局首先全面清理歸并各預算單位的銀行賬戶，除了住房基金專戶等特定用途的專用存款戶外，原則上僅保留預算單位的一個基本支出帳戶，取消其余帳戶，嚴格規范預算單位的銀行開戶管理。舊帳戶作為改革的一個過渡措施，資金只出不進，直至余額為零，注消帳戶。在清理帳戶的基礎上，市

　　財政局在中國人民銀行廈門市中心支行開設了國庫單一賬戶（簡稱國庫單一賬戶）；在中國人民銀行廈門市中心支行開設了預算外資金財政專戶（簡稱預算外資金專戶）；在商業銀行開設了直接支付零余額賬戶（簡稱財政零余額賬戶）；為預算單位在商業銀行開設了零余額賬戶（簡稱預算單位零余額賬戶）。通過上述四類銀行賬戶初步建立了國庫單一賬戶體系。

　　第二、規范財政支出撥付

　　（一）進行支出分類。根據支付管理的需要，將支出分為四類：

　　1、工資支出。即預算單位的工資性支出。

　　2、購買支出。即預算單位除工資支出、零星支出外，購買服務、貨物和工程項目的支出。

　　3、零星支出。即預算單位購買支出中的日常小額部分，未列入《政府采購品目分類表》或列入該表但未達到規定額度的支出。

　　4、轉移支出。即撥給預算單位或下級財政部門未指明具體用途的支出，如撥付企業的補貼等。

　　（二）進行支出方式分類。針對不同類型的支出，分別實行財政直接支付和財政授權支付。

　　財政直接支付指由財政部門開具支付令，將支出直接支付到收款人或用款單位，目前主要包括30萬元以上的大額購買支出和工資支出。轉移支出仍按老方式辦理，待條件成熟再實行直接支付。財政授權支付指預算單位根據財政授權，自行開具支付令，將支出直接支付到收款人，包括小額購買支出、零星支出。

　　（三）規范支出撥付程序

　　1、規范預算單位零余額賬戶的開設 .一級預算單位向市財政局提出設立預算單位零余額賬戶的申請，經審核同意后，通知代理銀行為預算單位開設分賬戶。一個基層預算單位只能開設一個零余額賬戶。

　　2、規范分月用款計劃的編制、申報 .分月用款計劃是辦理財政資金支付的依據，包含財政直接支付用款計劃和財政授權支付用款計劃兩部分。預算單位依據批復的年度財政預算編制本單位的分月用款計劃，通過網絡逐級上報主管單位審核匯總，最終由一級預算單位審核匯總后于每月25日之前報財政部門審核批復。財政部門審核并于月初下達分月用款計劃。

　　3、規范用款的申請和撥付

　　（1）財政直接支付。基層預算單位依據批復的分月用款計劃，通過網絡提出直接支付用款申請，由一級預算單位審核后，向財政業務處報送《財政直接支付申請書》，再由國庫支付中心向代理銀行開具《財政直接支付憑證》；代理銀行依據《財政直接支付憑證》向收款人付款（工資統發、車輛共保仍按現行辦法處理）。

　　（2）財政授權支付。財政支付中心于每月25日前根據批準的預算單位用款計劃中月度授權支付額度，向代理銀行下達《財政授權支付通知單》；代理銀行依此控制預算單位授權支付金額，并向預算單位發送《財政授權支付到賬通知單書》；預算單位支用授權支付額度時，通過國庫集中支付網上申報系統，申報、打印《財政授權支付憑證》；代理銀行根據有效的《財政授權支付憑證》和現行的銀行結算憑證辦理資金支付。

　　（四）、規范結算方式

　　財政直接支付和財政授權支付的結算，主要實行轉帳方式 ； 也可以采取現金或現金支票方式結算。財政直接支付采用財政直接支付憑證結算。

　　財政授權支付采用財政授權支付憑證及支票結算。為確保資金安全，在目前條件下，憑據需紙質憑證和電腦數據并行。

　　第三、建立了國庫集中支付信息系統。根據財政部統一部署，采用財政部統一推廣的信息系統。建立了聯接人行、代理銀行、財政局、試點預算單位的國庫集中支付管理系統。預算單位通過撥號連接信息系統。結合本地實際情況，對軟件進行二次開發及初始化設置，初步建立了包括財政內部支付審核系統、代理銀行接口系統、試點單位聯網系統和預算指標接口系統等四個子系統的市級國庫管理信息系統，實現了財政內部審核流程網上進行、代理銀行對有關信息實時處理、預算單位用款計劃和財政支付網上申請、審核及信息實時查詢。

　　二  國庫集中支付模式與分散支付模式的比較

　　我市實行國庫集中支付試點改革后，從實踐結果看，國庫集中支付模式與分散支付模式主要有以下一些異同點：

　　第一、國庫集中支付模式與分散支付模式的相同點

　　（一）資金所有權不變。改革前后預算資金的所有權未產生變化。

　　（二）資金使用權不變。資金的使用權仍為預算單位。

　　（三）會計核算權限不變。會計核算主體仍為預算單位。

　　（四）財務管理權不變。財務的審批和管理仍為預算單位。

　　由于以上“四個不變”，實行國庫集中支付改革后，對預算單位安排、使用財政資金未造成實質性的影響，雖然出納環節的工作量增加了一些，但會計環節的工作量減輕了。總體上沒有增加單位和財務人員的負擔。

　　第二、國庫集中支付與分散支付的不同點

　　1、賬戶設置由多頭開戶變為單一賬戶。賬戶管理是整個財政支出管理的重中之重。管住了賬戶，就捏住了“錢袋子”，才能從根本上管好資金，管好支出。改革前，預算單位在代理銀行重復和分散設置賬戶，財政部門無法掌握單位資金的全貌，財政資金體外循環的問題還在一定程度上存在。改革后，財政部門建立國庫單一賬戶體系，各單位自行開設的賬戶統統取消，單位不能擅自在代理銀行開設新的賬戶。

　　2、支付方式由單位自行支付變為財政直接支付和授權預算單位支付。改革前，各部門和單位的撥款申請只要符合年度預算安排，財政國庫即將資金撥付給部門，部門層層下撥到基層預算單位，再由基層預算單位支付給供應商，使得財政資金在預算單位支付行為發生前就流出國庫。這種模式的弊端是財政資金一旦離開國庫，到了各部門和單位的“口袋”里，即由部門和單位控制，如何分配使用，什么時間使用，是否符合預算管理規定，有沒有專款專用，財政部門難以實施有效的監控，容易固化財政資金從國庫到單位就是單位所有的觀念，預算約束軟化，財政支出的執行結果也容易出現偏差。

　　改革后，財政支付方式改為直接支付和授權支付。財政部門掌握了財政資金支付的最終環節，對不符合預算管理規定的單位支出申請可以拒絕支付，減少單位支出的隨意性。做到“管錢的不用錢，用錢的不見錢”。將資金直接支付到商品和勞務供應者或用款單位，有利于強化預算約束，有利于財政部門及時、全面地了解整個財政資金的流向和流量情況，以便為預算執行分析提供準確的數據。

　　3、資金存放方式由分散存放在預算單位改為統一存放在財政部門。改革前，大量財政資金沉淀在預算單位，并在銀行低息存儲，而政府推動經濟建設和社會事業發展缺少資金，卻反過來還要向銀行高息借貸，加大了政府的運行成本。改革后，只有在預算單位發生實際支付行為時，才引起國庫資金的實際支付，即財政資金在實際支付行為發生前，預算單位應支未支的財政資金都保存在國庫單一賬戶和財政預算外資金專戶。有利于政府加強資金的統一調度和管理，充分發揮財政資金的最大效益，集中資金辦大事。

　　4、資金結算方式由先存款后支付改為先支付后清算。改革前，預算單位必須先在代理銀行存有一定數量的資金，代理銀行依據預算單位賬戶實有資金額度控制單位支出。改革后，財政性資金在支付行為發生前均存放在國庫單一賬戶和財政預算外資金專戶，財政零余額賬戶和預算單位零余額賬戶，每日的銀行存款都為零。財政部門或預算單位開具支付憑證辦理支付業務時，暫不動用財政資金，由代理銀行先行墊付，并依據財政部門下達的授權支付額度控制單位支出，每日終了，代理銀行再與人民銀行或財政預算外資金專戶開戶行進行資金清算。這種做法，改變了目前資金層層下撥的支付方式，基層預算單位無論何時用款，均可在一天之內撥給收款人，減少了資金流轉環節，方便了單位用款。

　　5、預算執行信息反饋方式由事后反饋變為實時反饋。改革前，財政資金層層轉撥，支付過程不透明，支出信息只能事后層層匯總后才反映出來，難以及時為預算編制和執行分析提供準確依據。改革后，財政部門、預算單位、人民銀行、代理銀行等部門通過不同的網絡系統進行連接，預算執行信息實時反饋，可及時向有關部門乃至社會公眾提供預算執行情況，增加預算執行公開性和透明度，提高了財政管理的信息化程度。

　　6、監督方式由事后監督變為全過程實時監督。改革前，預算單位重復和分散設置賬戶，財政資金流經環節過多，對財政資金的支出使用缺乏全過程有效監督。單位自行管理銀行賬戶的使用，并擁有資金實際支配的決定權，導致支出行為隨意性較大，資金使用中被截留、擠占和挪用等問題時有發生，特別是一些專項資金，往往落實到具體項目上“短斤少兩”。財政部門只能在事后進行檢查監督，發現問題往往是“事過境遷”。

　　改革后，單位所有資金統統進入財政國庫單一賬戶體系，財政部門依托現代化的網絡技術手段，通過代理銀行每天反饋的支付信息，實現對每筆財政資金流向和流量的全過程監控，將傳統的事后監督，轉變為對預算單位支出全過程進行實時監督。

　　三  進一步推進國庫集中支付改革的措施

　　（一）進一步加強宣傳發動。改革推行，宣傳先行。財政國庫管理制度改革是社會經濟發展到目前水平對政府財政管理體制的要求，是一項重大的財政管理制度創新，作為公共財政體制的重要內容，被市場經濟國家稱為“財政革命”。黨的十六屆三中全會《決定》明確將國庫集中支付制度作為完善社會主義市場經濟體制的一項重要內容。因此，國庫集中支付改革是大勢所趨，勢在必行。我國2000年開始實行這項改革，至2004年底已有140個中央部門、30個省（區、市）的省級預算單位，150多個地（市）和部分縣級實施了國庫集中支付改革。2005年起中央和地方全面推行財政國庫管理制度改革。實踐證明，國庫集中支付改革有利于規范財政支出行為；有利于加強財政支出管理監督；有利于提高財政資金的使用效率；有利于從制度上防范腐敗現象的發生，是建設服務型政府的要求。因此，財政部門應大張旗鼓宣傳國庫集中支付改革，使國庫集中支付改革廣為人知，深入人心，為國庫集中支付改革的全面鋪開創造良好的輿論條件。

　　（二）進一步做好預算單位的工作。我市國庫集中支付改革試點開展以來，絕大部分試點單位和單位的財務管理人員能夠積極參加培訓，認真學習掌握國庫集中支付改革的做法、制度，熟練應用國庫信息系統，使改革順利推進。由于分散支付模式實行時間長，影響根深蒂固，操作習慣已經形成，而國庫集中支付模式是新生事務，現代技術要求比較高，信息系統操作上還有一些不盡完善的地方，再加上一些財務人員的素質不太適應改革的要求，因此，一些單位和財務人員有抱怨情緒，這是可以理解的。但是，仍有一部分單位和財務人員有畏難情緒，還有一部分單位和財務人員在等待和觀望，不利于改革的全面推進。因此，財政部門和預算單位要以與時俱進的態度，認清形勢，統一思想，牢固樹立現代國庫管理的意識，高度重視，主動學習、掌握國庫集中支付的知識、做法和制度，積極推進國庫集中支付改革，克服和防止抵觸、消極、畏難情緒。

　　（三）進一步加強服務。國庫集中支付改革牽涉千家萬戶，搞好服務是全面推進改革的保證。針對目前國庫集中支付存在的審批環節多、時間較長、系統不夠穩定、數據傳輸速度慢等問題，財政部門要牢固樹立服務觀念，采取積極措施，加以改進。要進一步完善系統，適時進行系統版本升級，加強系統維護，落實網絡安全措施，確保安全。要增加通訊線路，對重點預算部門和二級單位較多的預算部門，可考慮改撥號上網為光纖專線，全面提升上網速度。要加強人員培訓，提高財務人員電腦操作水平。要簡化國庫集中支付審核業務流程，縮短用款審核時間。要設立熱線值班電話，實行專人每日值班制度，通過強化國庫集中支付入口和出口雙向服務，為預算單位排憂解難，提供優質服務。

　　（四）進一步深化改革。一是提高直接支付的比例。目前，為方便單位用款，單筆超過30萬元才需直接支付。隨著改革的推進，要規范直接支付和授權支付的范圍，提高直接支付的比例。二是逐步將預算外、土地基金、基本建設資金納入國庫集中支付的范疇，使國庫集中支付覆蓋到所有財政資金。三是研究制定國庫資金管理和運用的辦法。市場經濟國家對于國庫資金的管理歷史很長，作法比較完善和成熟。如，英國將國庫資金進行隔夜拆借，賺取利息。因此，國庫資金的管理是擺在財政部門面前的一道新課題。管理得好，能夠產生巨大的效益，成為生財之道，使改革成效立竿見影。當前，在財政部尚未制定相應的管理辦法之前，地方財政部門應在政策允許的范圍內，在確保資金安全的前提下，采取一些靈活措施，讓“錢生錢”。如，可調度閑置的國庫資金，墊付政府的債務，節省利息支出。也可投資國債。四是適時啟動區級國庫集中支付改革試點，最終使國庫集中支付改革覆蓋到市區兩級。

　　（作者單位：廈門市財政局）