摘　要：文章指出山西省財政支出結構在逐漸的調整中慢慢趨向合理，但仍不理想，在此基礎上作者試圖為政府的財政支出結構的優化提出一些比較合理的建議。

　　關鍵詞：財政支出　財政支出結構　行政支出彈性

　　一、山西省財政支出結構特征

　　（一）行政管理費支出不合理

　　山西省行政管理費支出占財政支出的比例最高的時候為17.10%（1994年），最低的時候為6.93%（1978年）。由于行政管理費的多少要與經濟發展相適應，因而其絕對數是持續增長的，但是其占財政支出的比重從1994年開始整體上來說呈緩慢下降趨勢，平均每年下降0.82個百分點，從1994年的17.10%降為2002年的11.39%.這主要是由于1992年鄧小平同志南巡，中共十四大召開后，為了進一步深化經濟體制改革，政治體制改革也提到日程上來，政府職能范圍逐漸調整，政府機構的工作效率也日益提高的結果。廣東省行政管理費占財政支出最高比例為34.43%（1983年），最低的為20.98%（1978年）。從其占財政支出的比例以及其變化趨勢來說，看似相對合理。

　　若結合行政支出彈性=（行政支出增長率÷財政支出增長率）這一指標來衡量行政支出增長率與財政支出增長率之間的相對變動，就會發現山西省行政支出管理費的變化呈現異常狀況。廣東省1992年行政支出彈性在負1.20到5.34之間，其行政支出增長率與財政支出增長率相比呈相對穩定狀況，而且1997年到1999年不到1，1999年只有0.50.而山西省行政支出彈性的變動幅度則是由負809.6（1979年）到424.6（1992年），前后相差1234.2，可見這種行政支出增長率是極不合理。1982年以后，除1985年和1988年行政支出彈性小于零以外，其余年份都大于20，也就是說行政支出的增長率大大超過了財政支出的增長率，這說明財政支出增長的相當部分都用于支付行政開支。

　　總的來說，山西省行政管理費支出占財政支出的比例保持在比較低的水平上，低于社會文教費、經濟建設費和其他支出。一方面，行政管理支出絕對數從1994年以來呈現下降趨勢；另一方面，行政支出彈性的持續偏高以及搖擺不定。二者綜合起來不能說山西省行政管理水平有改善的趨勢，政府職能機構的工作效率仍需大力改進。

　　（二）經濟建設支出比例持續下降

　　我國在進行市場經濟體制的建設，市場經濟的要求就是政府干預減少，嚴格意義上說，市場經濟中的政府職能中不包含經濟建設，因而其財政支出中也就不需要有用于經濟建設方面的投資這一項，但是實際上需要政府干預經濟的原因仍然存在。

　　一方面，由于市場“失靈”以及政府對宏觀經濟調控的職能決定了，即使是在市場經濟高度發達的國家，政府也要對經濟進行干預（1999年美國地方政府經濟建設支出占財政支出的比重為0.01%）。

　　首先，由于市場自身內部的缺陷，總會存在一定程度的“失靈”，在那些外部性明顯、投資周期長、回收慢、無盈利、低盈利、所需投資資金巨大而私人無力承擔以及由于風險太大而不愿投資的領域，政府投資就成為克服這種“失靈”的必要手段。其次，政府投資還是進行宏觀經濟調控、優化資源配置、促進國民經濟持續協調發展的重要手段，政府可以通過投資方向的選擇來加強國民經濟中的薄弱環節，及時克服經濟中的某些“瓶頸”，達到促進資源優化配置和經濟協調發展的目的，也可以通過參股、持股、控股等形式，引導社會的投資流量與流向，以達到國家的宏觀調控目標。①

　　另一方面，是由于是有中國特色的社會主義市場經濟體制決定的。

　　首先，我國目前仍處于由高度集中的計劃經濟體制逐步向社會主義市場經濟體制過渡的轉型階段，與市場經濟體制相適應的經濟管理制度和措施尚有待進一步完善，這個過渡階段還需相當長一段時間才能完成。其次，我國仍然處在發展中階段，經濟發展水平決定了需要政府干預經濟。雖然廣東在全國市場化建設過程中處于領先地位，但其經濟發展階段仍不能脫離這個大環境，經濟體制改革還沒有完成，社會主義市場經濟體制制度仍有待進一步完善。

　　自改革開放以來經濟建設投資比重呈明顯下降趨勢，說明隨著改革開放的進一步深化和市場機制的建立和逐漸完善，山西省政府對經濟干預也在逐漸減少了。目前山西省政府的計劃化程度較改革開放初期已經大大降低了，自1978至1998年山西經濟建設占財政支出比重平均為37.10%，1998年為17.75%.然而，同期，廣東省平均為8.57%，1998年為3.33%.因此我省的經濟建設支出仍然是過多了，這一方面是由于山西省作為一個能源大省，其國有大型企業較廣東省來說數量較多；另一方面也反映了山西的經濟發展相對于廣東省來說仍然處于較低水平，計劃經濟向市場經濟的過渡仍需進一步深化，其民營經濟的力量還不強。因此，隨著經濟體制改革的深化，政府職能的轉變，這個比重還需進一步降低。

　　（三）社會文教費方面的投入較合理

　　社會文教費中包括文化、教育、衛生、科學、出版、通訊、廣播、文物、體育、地震、海洋、計劃生育等方面的經費、研究費和補助費等投入，其中最重要的是教育投入。山西省政府財政支出中社會文教費自1978年至2002年占財政總支出的比重平均為28.64%，而同期行政管理支出平均為12.65%，1980年到1999年社會文教費與行政管理費占財政支出比重的平均增長率分別為0.53%和0.19%，社會文教費的比重在1979年到2002年的23年間（2001年數據缺乏）社會文教費增長的年份為10年，而下降的年份為13年，其變動幅度在負4.50%到6.51%間，相對于廣東省從負25.54%（1985年）到35.75%（1979年）變動來講較穩定。我們再來看看美國的情況，在1999年美國地方政府的文化教育支出占財政總支出的比重為41.72%，為行政管理支出比重（5.24%）的將近八倍，差距之大一望而知（山西省不到2倍）。

　　社會文教事業的發展將不斷提高勞動者、勞動工具和勞動對象的素質并改善三者的結合方式，它們對物質財富生產的貢獻越來越大。也有的學者提出將教育產業化，這就要求實現市場化，而市場化也就意味著這一部分產品要由私人部門來提供。②然而，雖然教育不屬于標準的公共產品，但是同時又與一般的私人產品有很大的區別，其中最重要的一點是，教育具有極大的外部性，教育可以通過提高人的素質來促進科技進步和社會和經濟發展。一個接受了較高層次教育的人，不僅可以改善自己的生活質量，在獲取就業機會及提高社會地位方面更具優勢，而且能夠在客觀上為整個國民素質的提高貢獻一份力，為社會的發展作出更大的貢獻。假使教育市場也出現“失靈”，則對社會、對國家造成的損失將是難以估量的，這也就是為什么幾乎所有的國家和政府都在教育的提供中起著主導作用的原因。

　　我國“科技興國戰略”的實施對于大量高素質人才的需求更是迫切，這就必然要求政府加大教育的投入，這可以為社會的發展打下堅實的基礎，提高經濟發展的后勁。所以，加大對教育的投入、培養更多適合社會需要的高素質的人才，作為一項利在千秋的工程應當引起政府足夠的重視，不可等閑視之。

　　總之，山西省財政支出結構仍有待進一步改善。經濟建設費的投入下降的趨勢較合理，但其比重仍然偏高，需進一步降低，這就有賴于政府進一步轉變職能，給民營經濟更多的引導和幫助，以促進其發展；在行政管理費支出方面，雖表面看來比重較合理，但深究則發現其資金運用缺乏規律性，政府部門對于行政管理費的開支缺乏應有的規劃和協調，甚至可以說任意性極強，致使其變化幅度呈現嚴重的異常狀態；社會文教費的支出較廣東省來講相對合理，相對于發達國家仍有巨大差距。

　　二、優化財政支出結構

　　（一）轉換政府職能，提高政府機構工作效率

　　一方面，政府投資的適度規模和結構，可以刺激總需求，刺激經濟的發展，因而大多數國家的政府都會在經濟不景氣的時候加大政府投資的力度以刺激經濟復蘇。然而，另一方面由于政府投資又會產生擠出效應，結果導致政府投資對經濟增長的拉動能力不強。所以，投資理論認為政府應將有限的財政資源投在“低風險低效益”和“高風險高效益”的兩極。這兩極一般來講是由于低收益私人不愿投資或者由于投資所需資金過于龐大而使私人投資能力不足，但這些領域或行業的發展又與國民經濟的整體發展有著密切的聯系。所以轉變政府職能的關鍵就是確定政府投資的方向，糾正政府的“越位”或“缺位”。同時可將節約的資金投入科技、文化、教育，加大對其扶持力度。

　　近年來，隨著改革的深化，政府介入私人產品領域的程度較之以前有所降低，但是由于國有企業經營機制轉換和住房、醫療體制等改革推進的艱巨性的復雜性，以及政府與企業的利益相關，政府不愿從中退出等原因，導致政府從私人領域退出的步伐緩慢。而那些應由政府給予充分保障的義務教育等領域財力又不足。

　　由于政府職能轉變的不到位，使得行政機構改革滯后，傳統體制下的行政機構設置有所保留，而為適應經濟體制改革新的需要，又要增加機構，結果致使行政機構人員越來越多，行政管理支出占財政支出比重偏高。所以加快轉變政府職能、提高政府工作效率是一項緊迫的任務，是優化財政支出結構的一個關鍵方面。

　　（二）強化財政支出管理，加強財政監督

　　我國自1995年1月1日起實施的《中華人民共和國預算法》對包括預算管理權、預算收支范圍、預算編制、預算審查與批準、預算執行、預算調整、預算監督以及預算違法行為的法律責任等問題均作出了原則規定。同年據預算法規定的原則于11月22日頒布了《中華人民共和國預算法實施條例》。地方政府在實施的時候要特別注意以下幾點：

　　1.改革預算編制方法，提高預算效率。可以借鑒“零基預算”中有益的做法以改革傳統的“增量預算”的編制方法。零基預算指財政收支計劃指標的確定只以新的預算年度的社會經濟發展為依據，而不考慮以前的財政收支狀況，即“以零為基礎”。這種預算辦法的優點就是有利于克服增量預算下政府財政支出指標的剛性增長。一旦預算決定后，要嚴格執行，推行“鐵預算”。在這里可以借鑒美國地方政府編制預算和決定預算的經驗。美國各州憲法都規定，財政預算由行政機關編制，立法機關決定。立法機關以法案形式決定預算，行政機關只能執行，無權更改，如果更改了，則被視為違法。

　　由于我國的政治體制與美國不同，所以我們不可能照搬它們的控制預算的具體辦法。但是，其思想是值得借鑒的，那就是想方設法使預算約束硬化。

　　2.強化財政支出監督。預算制度的基本原則是：政府所有收支都要納入預算，先有預算，后有支出，嚴格按批準的預算支出。雖然法律對此已有非常明確、嚴格的規定，但長期以來，這些規定一直沒有得到嚴格執行，有預算而不執行，沒有預算就支出的情況相當普遍。

　　以此為準則，省人大要經常監督財政預算執行情況，審計部門也要將財政審計作為一項重要工作，財政部門對各單位支出情況要進行定期檢查，隨時跟蹤監督支出執行情況，發現問題及時解決，確保嚴格按預算支出，加強對財政違法的懲處力度。

　　注釋：

　　①某些基礎產業是處于“上游”的生產部門，其提供的產品是本部門和其他生產部門所必須的投入品，如農業、能源和一些重要的基礎原材料工業等，它們的生產波動和價格變動具有較強的連鎖效應，從而往往成為政府投資的選擇內容之一。

　　②從本質上說教育也不是標準的公共產品，它的邊際成本遠遠大于零，且其不具有自然壟斷的特性，而且對教育收取費用并不難。

　　參考文獻：

　　1.孫開。地方財政學（第1版）[M].北京：經濟科學出版社，2002

　　2.曹榮慶。地方財政支出結構的實例分析[J].財政與稅務，2002（5）

　　3.樊麗明，王東妮。我國地方財政支出結構實證分析[J].財政與稅務，2001（9）