「 作 者」《加入WTO的財政政策研究》協作課題組

　　「摘 要 題」改革探索

　　「 正 文」加入WTO，按國際慣例辦事，我們的一些財政政策、理財思路等都要作相應的調整。同時，我國又是作為發展中國家的身份加入WTO，又有其特殊性。因此，當前，應加快財政改革，調整財政支出結構，開創理財新機制，以適應加入WTO的需要。

　　（一）調整財源結構，改變財政支持經濟發展方式加入WTO，給我國的經濟發展帶來了新機遇。我國應抓住這難得的機遇，加快財源結構的調整，積極發展效益農業，努力改造傳統產業，發展新興產業，大力發展第三產業，把我國經濟的發展推向新臺階。

　　1.推進農業產業化和效益農業發展，提高我國農業的國際競爭力加入WTO后，我國的農產品市場將向歐美等發達國家開放，國外低成本、高質量的農產品將進入我國市場。面對開放的市場，我國高投入、低產出、低效益的農業生產是難以與之相抗衡的，但我們可以利用WTO《農業協議》中的保護條款，即“綠箱”政策來支持和保護我國的農業，優化農產品結構，加快農業產業化和效益農業建設，提高我國農業的國際競爭力。

　　一是加大農業綜合開發力度。實施以加強農業基礎設施建設，保護和改善生態環境，發展優質、高產、高效農業為主要內容的農業綜合開發，符合世貿組織的“綠箱”政策要求，是在中國農業走向國際化環境下，政府支持和保護農業的重要途徑。新階段農業綜合開發要繼續加強基礎設施建設，支持和促進農業結構調整，積極推動農業科技進步，保護和改善生態環境。同時要調整農業綜合開發資金的投入政策，優化投資結構，實行地區差別。具體包括提高財政資金中無償投入的比例，降低有償投入的比例；根據不同地區之間的財力差別，適當調整各地配套資金比例；在土地治理項目和多種經營項目投入比例保持基本不變的前提下，針對不同地區適當調整。

　　二是加大力度支持農業科技推廣及農業社會化服務體系建設。可考慮設立農業科技基金，加大農業科技的研究開發和應用推廣。建立農業社會化服務體系，加快農產品市場體系建設。充分利用政府掌握的市場信息，指導農民的生產經營決策，并逐步引導農民與農業龍頭企業之間建立穩固的產銷關系；牢固樹立市場意識，立足國內市場，放眼國際市場，實現內外貿結合，不斷拓寬銷售渠道，探索新的銷售方式，健全營銷網絡；并針對現實的市場需求，指導當前適銷對路產品的生產，滿足市場多層次、多樣化、優質化的要求，充分發揮市場主體的主導作用。農業龍頭企業機制靈活、渠道眾多，與農戶聯系較為緊密，應加大對農業龍頭企業的扶持。同時建立和發展農民合作組織，增強農戶作為市場主體的競爭能力。

　　三是建立科學的農業保障機制。WTO《農產品協議》附件中允許財政在一定程度上參與農業收入保險和凈收入保障及自然災害救濟付款。根據這一內容，我們可以建立科學的農業保障機制。農業保障機制的形成可以增強農民發展效益農業的信心和決心。首先，發展效益農業必然要增加對農業的投入，但在目前農產品價格出現下滑、大量農產品銷售困難的背景下，農業企業和農戶對增加農業投資都有所顧慮或無力投資，發展效益農業需要政府、金融機構增加對農業的資金扶持，建立和健全農業信貸體制。其次，針對當前農業保險承保難、收費難、定損難、理賠難的實際情況，政府必須健全和發展農業保障機制。第三，積極引導農業龍頭企業與農戶之間建立風險共擔、利益均沾的分配體系，保證農民的根本利益。

　　2.以提高國際競爭力為導向，進一步支持和促進經濟結構的戰略性調整一是順應財政職能的改變，調整地方國有工業經濟的戰略布局。加入WTO，地方財政應盡快向公共財政轉換，還要求國有經濟逐步從一般性競爭行業退出。目前國有經濟分布過寬、整體素質不高、資源配置不盡合理，國有企業包袱重、競爭力弱，加入WTO后，國有企業面臨國際市場競爭的壓力會更大，如果國有企業不能盡快有效實施自身的重組，就很有可能被跨國公司兼并。為此，國有經濟要主動調整，推進國有資本的流動和重組，把國有資本集中到最重要的行業、領域和重點企業及企業集團，發揮國有經濟在國民經濟中的主導作用。

　　二是加大財政政策力度，把傳統產業改造提高和高技術產業、新興產業發展結合起來，加快結構升級，培植優勢產業群。紡織業是我國的傳統行業，是加入WTO后受益最大的行業。但國際紡織業競爭也十分激烈，如由于在原料價格和工資成本方面的比較優勢逐漸喪失，中國與巴基斯坦、印度在傳統的大宗產品如棉紗、棉坯布的競爭中已不占優勢，在化纖及制品的競爭中也未占優勢。在市場分割上，發達國家依靠資金、技術等方面的優勢；牢牢把握著世界紡織品高檔市場的控制權。我國正在培育成長過程中的電子、化工、醫藥等新興產業，在加入WTO后由于國外的高、中附加值科技產品將會以更低的價格進入國內市場，將受到很大的沖擊。面對這一嚴峻的形勢，必須把傳統產業改造提高和高技術產業、新興產業發展結合起來，加快結構升級，增值優勢產業群。要充分利用“入世”后的產業保護期，加速新興產業發展。對高新技術產業、旅游業、地方中小金融業、證券業、商貿業等產業，要重點研究制定利用保護期加快發展、提高市場競爭力的規劃及具體措施，有效化解加入WTO帶來的各種挑戰與沖擊。另一方面，要做好政策調整，由財政直接支持變為間接支持。如WTO協議規定，國家可以對基礎性研究給予資助，資助額可以達到成本的75%.對于競爭性開發的研究資助可以達到成本的50%.我們可以根據這項規則建立和完善對基礎研究的資助政策，支持建立技術開發研究中心；補貼基礎研究和科研開發，推動我國高新支持產業的快速發展。

　　三是以專業化、規模化、協作化進行企業和產業改組，大力扶持大企業大集團，切實提高組織化程度。要結合我國實際，積極培育一批戰略性的大企業集團，爭取有更多的企業進入世界500強，要繼續重點培育“小型巨人”企業，大力支持中小企業發展，努力形成以大集團為主導，“小型巨人”企業為骨干，廣大中小企業為基礎的大中小企業有機結合、分工有序的產業組織結構。要結合國有企業戰略性改組，在電子信息、生物醫藥、石化、機械、食品等重要產業和關鍵領域，選擇一批具有一定基礎和優勢的企業，集中力量培育成為大企業、大集團，發揮“火車頭”作用，提升產業層次、組織規模和技術水平，加快實現經濟增長由量的擴張向質的提高轉變。

　　3.大力發展第三產業，提高第三產業在國民經濟中的地位一是加快對內開放步伐，鼓勵第三產業發展。逐步取消或降低非國有資金進入第三產業領域的準入壁壘，對于“入世”談判中承諾給外商的國民待遇和開放領域，應對內資、特別是對民營企業開放。對房地產業、旅游業、中介服務業等大部分放開的產業，要加大準入的范圍，允許更多的經營者進入。對教育、文化、體育、衛生等開始放開的產業，要區分義務教育和非義務教育、公共衛生與非公共衛生、基礎研究和非基礎研究，對非義務教育、非公共衛生、非基礎研究，應盡快實行市場準入，放開經營，鼓勵社會辦教育、辦醫院、辦研究所、辦體育，培養以民間投資為主體的經營主體。對國民經濟發展具有全局性、先導性影響的基礎行業，也要引入競爭機制，允許城鄉集體經濟和個體私營經濟進入。

　　二是大力培育和發展優勢服務業和特色服務業。旅游業作為新興的無煙產業，要大力發展。要充分發揮我國旅游資源豐富的優勢，加大旅游促銷力度，努力拓展國內外旅游市場，提高旅游資源綜合開發水平，促進旅游業發展。同時要加快發展地方金融業。在積極鼓勵外資金融機構來我國發展的同時，加快金融、保險對民間資本開放的步伐，加快地方性金融機構的發展。

　　三是大力發展和完善中介組織，市場經濟的基本特征是“小政府，大社會”，政府的許多職能完全可以由社會中介組織來承擔。因此，根據市場經濟發展的要求，大力發展為經濟運行服務的中介組織、協調和約束市場主體行為的自律性組織、保證公平交易和公平競爭的公證機構、促進市場發育和降低交易成本的服務機構、監督市場活動和維護市場秩序的檢查認證機構等。

　　4.實行走出去戰略，努力開辟國外市場在買方市場條件下，我國經濟發展面臨最大的問題是市場問題。加入WTO后，企業應主動出擊，努力開辟國際市場，迎接經濟全球化的挑戰。

　　一是積極開展對外貿易活動，進一步發揮外貿對經濟的拉動作用。近年來，我國企業自營出口增長迅速，但出口的產品60%以上集中在日本、北美、歐盟等傳統市場，面對拉美、非洲、東歐、南亞、中東等新興市場的出口額較少，這為今后我國企業開辟國際市場提供了廣闊的空間。新興市場，主要集中在發展中國家，在這些國家和地區，我國生產的勞動密集型和技術含量較低的產品，適應性強，有較大的競爭優勢。因此，我國企業應在鞏固傳統市場的前提下，重點開發新興市場。利用這些地區關稅低、非關稅壁壘低，市場準入門檻低的特點，贏得商機，獲得更大收益。

　　二是積極鼓勵和引導企業到國外投資發展，參與國際競爭。我國應在引進外資，鼓勵外商在我國興辦中外合資、中外合作和外商獨資企業的同時，鼓勵我國更多的企業到世界各地投資發展，為我國經濟發展尋找更大的市場。對外直接投資，到國外興辦中外合資、中外合作和獨資企業，不僅可以把我國更多的產品輸向國外，而且可以帶動我國剩余生產要素和剩余生產能力向國外轉移。對企業的境外投資，政府應更多地給予引導，給予支持，使更多的企業走向跨國經營，發展成為跨國公司。

　　三是境外興辦商品專業市場，以市場推動產品輸出。

　　（二）調整財政支出結構，建立公共財政新框架1.財政要退出競爭性領域。財政收入主要來自于稅收，不與民爭利是財政資金的基本要求。在資源配置過程中，對于市場發揮調節作用的領域，財政都要退出。只有那些市場作用不到，而政府又非辦不可的事情，才是財政資金支持的重點。當前，財政要抓緊退出對國有企業的虧損補貼和價格補貼，退出對國有企業的挖潛改造資金和科技三項資金的支持，為市場創造公平的競爭環境。

　　2.財政的公共支出要保證。滿足公共需要是衡量公共財政的基本要求。一是要保證行政運轉需要。滿足政府運轉是公共財政的首要任務。因為國家政府政權運轉，諸如公安、司法、行政、國防、外交等國家政權建設方面的公共需要靠市場無法滿足，只能通過財政支出加以解決。二是要保證科教文衛等公共事業發展的資金需要。科研、教育、衛生等公益事業一般具有投資大、見效慢的特點，企業通常不愿意投資，政府有責任增加這些領域的投資。

　　3.財政要加大對公共設施的投資。一是財政要積極推進城市化進程。“工業化—城市化—現代化”是經濟發展的必然。目前，我國的城市化水平仍比較低，與經濟發展水平不相適應。各級財政要從預算上安排一定的資金，用于城市建設，用于緩解因城市化而帶來的交通擁擠等一系列問題。二是增加環保方面的支出。加入WTO后，對環保的要求更高了，各級財政要把環保支出作為一項重要內容，優先安排資金，實現人與自然的協調發展。

　　（三）適應“入世”需要，加快社會保障制度建設1.多渠道籌措社會保障資金。社會保障資金作為財政性資金，為了防止入不敷出，必須多方面籌集社會保障基金。一是擴大覆蓋面。目前，我國的社會保障制度主要局限在城鎮國有、集體企業職工，為了在更大范圍籌集社會保障基金，應該逐步擴大社會保障的覆蓋面，把外商投資企業、私營企業等非國有企業和個體工商戶也納入社會保障范圍。二是制定一些特殊政策，確保企業社會保障基金的繳納。在企業轉制過程中，對企業兼并、轉讓、破產，應在企業凈資產或轉讓收益中分出一部分，專項用于繳納職工的社會保障基金；對企業欠交的各項社會保障基金，可從企業凈資產扣除，或采取由企業自籌和財政按比例代繳方式解決；對特困企業，可考慮在政府用于企業的解困基金中提留一部分資金，用于繳納企業的社會保障基金。三是開辟新的籌集渠道。社會保障基金的籌資渠道還應該是多元化的，除了正常的企業和個人繳費外，還可通過發行福利獎券、社會捐獻等渠道，籌集社會保障基金。四是從預算外資金中籌集一部分補充社會保障基金。政府可考慮從預算外資金中適當籌集一部分，用于補充社會保障基金。

　　2.調整財政支出結構，增加社會保障支出。社會保障作為政府的職能范圍，社會保障資金要以財政為后盾，兜底的是財政資金。各級財政要按照公共財政的要求，加大調整財政支出結構的力度，提高社會保障支出在財政支出中的比例。

　　3.開征社會保障稅。開征社會保障稅，能使社會保障基金有固定可靠的來源。我國應在適當的時候開征社會保障稅。在社會保障稅沒有出臺之前，可以先將社會保障基金委托稅務部門征收。由稅務部門征收社會保障基金，一方面可以積累經驗。為將來社會保障稅的開征創造條件。另一方面可以降低征收成本，強化基金征繳手段，提高征收率。此外，還可以提高社會化管理水平，減輕企業負擔，增強企業的競爭力。

　　4.建立社會保障預算。將社會保障基金納入社會保障預算管理是保證資金專款專用的需要，也是世界各國通行的做法。在具體預算編制上，社會保障基金預算不同于公共預算，應單獨編制預算。《中華人民共和國預算法實施條例》第二十條規定：“各級政府預算按照復式預算編制，分為公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算”。公共預算發生赤字時，不能動用社會保障基金彌補，社會保障基金出現收不抵支時，應通過調整基金收繳比率和支出水平來解決。考慮到目前各地社會保障改革進展不一，社會保障預算建立尚需一個過程。在社會保障預算沒有建立之前，應將社會保障基金納入預算管理。

　　（四）政府采購制度要透明，逐步開放政府采購市場我國政府在入世法律文件中已經承諾，我國有意加入WTO的《政府采購協議》。目前的關鍵是要按WTO的《政府采購協議》的要求，統一我國的政府采購制度，規范政府采購行為，為加入WTO的《政府采購協議》創造必要的條件。

　　1.健全我國的政府采購制度。要開放我國的政府采購市場，必須健全我國的政府采購制度。一是盡快制定與《政府采購協議》相銜接的《政府采購法》。我國應借鑒《政府采購協議》的有關規定，制定我國的《政府采購法》，用來規范和指導政府采購行為。二是加強對政府采購的管理。財政部門作為政府采購的主管機構，要負責對政府采購預算的編制，對政府采購事務進行協調和管理，進行采購統計和評估。三是要綜合運用各種采購方式。《政府采購協議》規定的政府采購方式有公開招標采購、邀請招標、邀請協商招標、詢價采購等。因此，應根據采購對象的不同，采取不同的采購方式，但招標采購是重點。四是建立政府采購審查與仲裁機構，加強政府采購的監督管理和政府采購過程中爭議的解決，確保政府采購市場的公平競爭。

　　2.進一步擴大政府采購的范圍。我國的政府采購不僅規模少，而且范圍也窄。據2000年統計，我國政府采購項目主要為各種貨物類采購，其次為工程類采購和服務類采購。這三大類采購在政府采購中所占的比重分別為67%、23%和10%.從采購品目錄看，多數集中在汽車、計算機、復印機等一些大宗通用產品。而在西方發達國家，政府采購的范圍非常廣。我國應在政府采購規模不斷增加的同時，擴大政府采購的范圍，尤其是在工程和服務上的政府采購范圍。

　　3.政府采購必須公開、透明。為了使我國的政府采購更加適應WTO的《政府采購協議》的要求，充分體現透明度原則，履行我國政府的承諾，必須提高我國政府采購的透明度。一是信息披露要透明。二是適用的法律法規要透明。三是采購過程要透明。

　　4.逐步開放我國的政府采購市場，增強我國企業的國際競爭力。加入WTO后，開放政府采購市場是大勢所趨。其實，政府采購市場的開放是相互的，我國在對外開放的同時也取得了進入國際政府采購市場的機會。我國企業應充分利用我國尚未加入WTO《政府采購協議》的時間差，利用加入WTO帶來的機遇，發展跨國經營，發展有競爭力的行業和產品，不斷提高國際競爭力。同時，應積極參與各類政府采購活動，熟悉并掌握國際招標規則、技能、方法，為全面參與國際政府采購市場的競爭積累經驗和培養人才。

　　5.借鑒發達國家的經驗，制定保護國內產業的措施。今后即使加入WTO的《政府采購協議》，也要借鑒發達國家的經驗，同時，考慮到我國作為發展中國家的具體國情，制定保護國內產業的措施。一是規定政府采購的本地含量。在政府采購中規定國內產品和勞務的含量。二是給予本國企業的價格優惠。對于本國的供應商，招標價格可以比國外供應商適當高一些。三是優先購買本國產品。如美國制定了《購買美國產品法》，規定政府采購要優先購買國內的商品，除非這些商品的價格是不合理的。四是在一些領域限制或禁止外國企業進入。如美國加入《政府采購協議》后，電信領域仍不對歐盟開放。

　　（五）完善分稅制財政體制，理順政府間的財政分配關系加入WTO后，要進一步轉變政府職能，對政府的事權進行重新界定，明確哪些是市場干的，哪些是政府干的；哪些是中央政府干的，哪些是地方政府干的。而入世對經濟所造成的沖擊，客觀上要求增強中央財政的調控能力。

　　1.進一步完善中央與地方的分稅制財政體制。一方面，要根據加入WTO后，中央與地方收入的變化情況，適當調整中央與地方收入范圍，提高中央財政收入占財政收入的比重，提高到分稅制財政體制所要求的60%左右的水平。一是把所得稅變為共享稅。取消按企業隸屬關系劃分所得稅收入的分配辦法，除鐵路、郵政、四大國有商業銀行和三家政策性銀行以及海洋石油天然氣和少數特殊行業和企業繳納的所得稅繼續作為中央收入外，絕大部分企業所得稅和全部個人所得稅實行中央與地方按比例分享。為了確保地方合理既得利益，改革以2001年為基數，基數內收入全部歸地方。2002年所得稅增量收入中央與地方按五五比例分成，2003年按六四比例分享，以后年度分享比例，可以根據中央財政收入占全部財政收入的比例再確定。二是擴大增值稅的征收范圍。將交通運輸、建筑業、無形資產轉讓、不動產銷售、廣告業、租賃業等行業納入增值稅課稅范圍，把增值稅的課稅范圍延伸到服務業，這不僅有利于保證增值稅鏈條的完整性，規范增值稅征管，而且也有利于增加中央財政收入。另一方面，建立規范的政府間轉移支付制度。在重新劃分收入的基礎上，建立以因素法為基礎、規范的政府間轉移支付制度。一是中央與地方之間的轉移支付必須規范。除了救災補助等一些突發性的支出外，中央與地方之間的稅收返還、體制補助、專項補助等都要納入轉移支付范圍，減少人為因素。同時，中央與地方收入重新調整后，中央從所得稅增量中多分享的收入，要全部用于增加對地方，重點是對中西部地區的轉移支付，加快西部大開發，調整地區間發展的不平衡，促進地區間的協調發展。二是建立省際之間的轉移支付制度。轉移支付既有縱向的，也有橫向的。根據我國的國情，地區發展不平衡的現狀，除了建立中央與地方之間的縱向轉移支付制度外，也應建立地方與地方之間的轉移支付，以縱向為主，橫向為輔。

　　2.健全省以下的分稅制財政體制。分稅制推行以后，省以下的財政體制也進行了改革，實行了分稅制，但還不完善。要完善省以下的分稅制改革，關鍵是要把利益機制和約束機制很好的結合起來，既要給壓力，也要給動力。各地要進一步完善省以下的分稅制財政體制。一方面要提高省級財政的收入水平，增強省級財政的調控能力。另一方面要結合機構改革，調整省以下的財政體制。充分發揮省級財政的調控能力，減少政府運行成本。

　　3.鄉鎮財政體制要調整。根據鄉鎮財政的實際，要解決鄉鎮財政問題，關鍵是要重新界定鄉鎮政府的職能。對那些應由縣（市）政府解決的重大開支，如鄉鎮教師的工資，應收到縣（市）一級財政。鄉鎮財政要堅持“量力而行，量入為出”的理財原則，有多少錢辦多少事，不得搞赤字財政。

　　（六）積極調整稅收政策，以適應加入WTO的需要我國目前的稅收制度還不能完全適應社會主義市場經濟的要求，也不完全符合WTO的規則，所以要加快我國稅收制度的改革，以促進國內產業的發展。

　　1.加入WTO后，對一些并未規范的領域，或雖為WTO規則所禁止但給予了過渡期安排的稅收政策，可以根據需要進行調整或應WTO成員國的要求被動修改。目前，我國實行的是內外有別的所得稅政策，外資企業所得稅優惠明顯高于內資企業，據有關調查統計，目前，企業所得稅的平均實行稅負，內資企業為25%左右，外資企業為11%，相差1倍以上，這嚴重影響了內資企業的競爭能力。因此，加入WTO后，應統一內外資企業的所得稅，包括統一內外資企業的稅率、統一內外資企業的稅收優惠政策、統一內外資企業的稅前扣除標準。

　　2.為促進國內經濟結構和資本結構的調整，提高國內產業的國際競爭能力，在靈活運用WTO規則的前提下，根據國家新的產業政策的要求，制定或調整稅收政策。如可將增值稅由“生產型”轉為“消費型”，擴大增值稅的征收范圍，提高出口退稅率，從而使國內企業可以獲得更多的抵扣，降低生產成本，提高競爭力。也可實行有差別的消費稅稅率。對國內供應能力不足并且不具有國際競爭力的非生活必需品和國內有開發能力但沒有形成實際生產能力的產品，如大排氣量轎車、數字化產品、部分應用軟件、影碟等等，實行較高的消費稅稅率，以利用國家統一的稅收政策對國內產品實行隱蔽的差別保護。同時，為避免加入WTO后可能帶來的失業、農民收入降低等負面影響，要規范農村稅費征收，減輕農民負擔，從而減輕農產品市場放開后給農民可能造成的損失。