一、促進中部崛起相關稅收政策面臨的主要挑戰

　　在我國西部地區、中部地區、東部地區和東北地區的四大區域戰略劃分中，“中部崛起”戰略是中國區域經濟布局板塊輪動中的重大決策。作為我國區域板塊輪動中最后啟動的一個經濟區域，促進中部崛起稅收政策的運用，既具有后發地區的優勢，也面臨著諸多挑戰。

　　（一）改革開放已經走過了以減稅讓利支持區域發展的歷史時期

　　改革開放30年來，以深圳等經濟特區為基礎、浦東開發為引導，珠三角、長三角已迅速躍升為中國經濟最活躍的地區。這兩個地區在20世紀90年代中期以前的跨越式發展，相當程度上受益于稅收優惠等政府減稅讓利的扶持政策。但這一特殊歷史時期已基本結束。

　　例如，在《國務院關于推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》（國發[2006]20號）中，給予天津濱海新區的稅收扶持政策主要包括兩條：一是，對天津濱海新區所轄規定范圍內、符合條件的高新技術企業，減按15%的稅率征收企業所得稅；二是，比照東北等老工業基地的所得稅優惠政策，對天津濱海新區的內資企業予以提高計稅工資標準的優惠，對企業固定資產和無形資產予以加速折舊的優惠。在“兩法合并”前，中國的稅收優惠政策向地區傾斜，沿海開放地區和經濟特區受惠最多，而“兩法合并”后濱海新區在未來吸引投資方面卻沒有特別的優勢。這從一個側面表明，在21世紀初期謀劃區域經濟戰略布局的調整中，區域性稅收政策的地位已日益淡化。

　　中部地區作為我國區域經濟板塊輪動中最后啟動的區域，對其給予類似于珠三角和長三角地區改革開放初期，大規模特定區域稅收優惠和財政體制傾斜的可能性，已大大降低。中部地區的崛起將難以單純（或主要）依靠減稅讓利的歷史發展模式，而需要從稅收政策促進區域產業空間布局優化、承接國內產業梯度轉移等經濟發展的視角，嘗試探求包括治稅理念創新在內的公共管理制度創新。

　　中部地區經濟發展水平相對薄弱，在全國經濟區域板塊橫向比較中，整體競爭力偏低。即便是相對有限的稅收優惠扶持政策，對于中部地區企業而言，其刺激作用仍較東部地區顯著。

　　（二）中國區域經濟板塊發展的高速輪動，制約了后發地區稅收調控的政策空間

　　從世界范圍看，區域發展不均衡是一個普遍性問題，各國縮小地區差距大都需要相對漫長的過程。即使如美國這樣的發達國家，其南部崛起也經歷了從二戰后到20世紀70年代中后期大約30年的時間才總體完成。

　　我國自20世紀90年代末期提出西部開發戰略，到2002年黨的十六大提出支持東北地區等老工業基地加快調整和改造，再到2004年政府工作報告中首次明確提出促進中部地區崛起。在不到10年的時間跨度里，三大區域經濟板塊的重點發展輪番啟動，板塊輪動的間隔周期較短，政策著力點的變遷速度相對較快。這種制度變遷的頻率，自然是基于我國幅員廣闊且區域發展不均衡問題較為嚴重的理性選擇。但是，對于作為最后一個啟動板塊的中部地區而言，其可供選擇的稅收政策，大多是其他經濟區域已采行激勵措施的普適性推廣，而較少具有獨特的先導性激勵政策，使稅收政策調控工具的選擇空間較為有限。

　　例如，2007年7月1日起中部地區26個城市參與的增值稅轉型試點，就是在此前東北地區普遍試點基礎上試點范圍的轉移。盡管可以對于中部地區經濟發展形成一定的“政策洼地”效應，但與東北地區相比，中部六省納入試點范圍的市縣，比東北地區少了10個市和62個區縣，試點政策對中部地區的惠及面相對狹小。

　　（三）總部經濟的發展以及大型企業集團匯總合并納稅，導致中部地區稅源凈流出問題日趨嚴重

　　總部經濟是近年興起的一個區域經濟發展理念，體現了未來一定時期內企業區域集群布局的發展趨勢。總部對于所在區域的稅收貢獻主要包括：一是，由于結算中心通常設在總部，企業的部分稅收會在總部所在地納稅：二是總部員工的個人所得稅貢獻。2005年底發布的第一部《中國總部經濟藍皮書》中，對全國35個主要城市總部經濟發展能力的評價結果顯示，中部地區只有湖北省武漢市進入總部經濟發展能力前十名……并且，在總部經濟的發展過程中，出現了中小城市的企業總部向大城市遷移，大城市的企業生產基地向欠發達地區轉移的流動趨勢……

　　在中部崛起的過程中，中部地區面臨著承接國內經濟發達地區產業梯度轉移的歷史機遇。這些生產基地引入中部地區，并呈現進一步擴張的趨勢。但是，在總部經濟實行匯總納稅的情況下，這難免會加劇中部地區稅源的轉出。以中部地區的河南省為例，據測算，在2002～2005年間，該省企業所得稅凈轉出呈現日趨遞增的態勢，分別凈移出稅收收入12.12億元、19.48億元、29.62億元和41.53億元。

　　需要進一步指出的是，2008年起實行的《中華人民共和國企業所得稅法》，判定所得稅納稅人的標準由原來的“獨立核算”改為“法人”標準。在法人所得稅制下，原來“獨立核算”的分支機構因不具有法人資格而由總機構匯總納稅的情況，將會有所增加。而中部地區總部經濟發展相對滯后，這種匯總或合并納稅將進一步加劇稅收收入與稅源區域間的背離，影響中部地區政府可支配財力水平。

　　二、促進中部崛起稅收政策的近中期建議

　　（一）突出稅收政策的中長期導向，探索在中部地區率先推行稅制改革試點

　　稅收制度安排作為一個國家（或地區）整體經濟環境的重要組成部分，其調整和變動，不僅涉及企業等微觀經濟主體短期盈利能力的變化，更體現為企業對于未來中長期經營環境的預期。在制定促進中部崛起相關稅收政策的過程中，需要從中長期制度安排的層面入手，突出促進中部崛起稅收政策體系的整體性色彩，盡可能減少政策運行中的非規范調整，穩定納稅人對于未來相當時期內經營環境的理性預期。

　　同時，在新一輪稅制改革的啟動過程中，可以充分發揮中部地區在區域板塊輪動中的后發啟動優勢，結合在中部地區實行增值稅轉型的試點經驗，嘗試把中部地區構建成全國性稅制改革“試驗窗口”的政策洼地，將未來稅制改革的可能舉措（如增值稅的擴圍、物業稅改革等），在中部地區擇機率先推行。

　　（二）鼓勵中部地區結合自身產業結構特點，因地制宜地制定相應稅收激勵措施

　　在統一稅政的前提下，明確界定稅權，賦予地方政府和立法監督機構必要的稅收管理權，既是我國新一輪稅制改革的重要目標之一，也體現了世界性稅制改革的發展趨勢。在制定促進中部崛起的稅收政策過程中，可適當考慮賦予中部地區適當的稅收自主權，鼓勵中部地區結合自身產業結構的特點，因地制宜地制定相應的稅收激勵措施。具體的稅收制度安排如下：

　　第一，農產品加工方面。中部地區是我國重要的農副產品生產基地，為全國提供了37.9%的稻谷和小麥，農副產品深加工既是中部地區實現增產增收、做強農副產品產業的必由之路，也是完善國家糧食安全保障體系的現實要求。可以結合中部地區自身產業區位優勢的特點，對中部地區農產品深加工行業給予必要的優惠扶持政策，對新辦從事農副產品加工、畜牧業產品加工和深加工的企業，給予一定年限的減免稅照顧。

　　第二，賦予中部地區必要的資源優勢產業獨立稅收管理權。中部六省大多是資源大省，該地區擁有全國30%左右的礦產資源，其中貴重金屬、有色金屬、稀有金屬、能源礦產等占全國礦產資源總量的1／3以上。就產業結構而言，中部多數省份的主導行業分布在原料工業、燃料動力工業和農產品加工等領域，只有少數省份形成了一些附加值高、技術含量高的主導產業。可考慮賦予中部地區在資源開采行業稅負水平的確定上以較大的自主權，使得中部地區可以更多地分享相應的資源級差地租收益，為中部崛起籌集更多財力支持。

　　第三，允許中部地區在現行個人所得稅、企業所得稅等主要稅種的基準稅率上，擁有在一定區間浮動的權力（如30%）。同時，對符合國家產業政策導向的新辦企業，比照執行西部地區優惠稅收政策（如新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視企業，給予一定的稅收優惠政策）。

　　（三）通過財政轉移支付制度，合理補償中部地區的稅源轉移損失，探索鼓勵中小企業發展的稅收管理模式

　　總部經濟和大型企業匯總合并納稅，作為企業集團化經營的發展趨勢，對中部等經濟欠發達地區稅源轉出的影響，在短期內難以完全消除，并且這種趨勢隨著東部發達地區鼓勵企業集中納稅舉措的不斷出臺，可能呈現進一步強化的態勢。由于我國政體結構和稅權配置結構的特征，我們不具備采用類似美國那樣組建跨州稅收委員會、實行橫向稅收分配的客觀基礎。因此，需要結合推進中的財政轉移支付立法，在科學測算的基礎上，以中央財政轉移支付的方式，適當補償中部地區的稅源轉移損失。

　　現代經濟史的發展和演進表明，中小企業是一國經濟體中最具有活力的因素，也是經濟可持續發展的根本動力所在。單純依靠組建大企業集團和支柱產業，而忽視扶持中小企業的發展戰略，不僅蘊含著經濟主體結構單一化的風險，也容易誘發壟斷與尋租等非效率行為。中部地區的崛起，也需要從促進中小企業蓬勃發展入手來加以謀劃。

　　在制定促進中部地區中小企業發展稅收政策的過程中，作為稅權配置適當下放的試點，可以給予中部地區對中小企業實行稅收靈活管理的權力。在具體操作中，可以結合當前我國稅收征管實踐中，對于小型企業和個體工商戶根據純收益率確定綜合征收率的做法，并參考20世紀90年代以來，東歐和俄羅斯成功實行的單一稅改革，對于中部地區的中小企業實行具有單一稅色彩的稅制調整。既可以發揮單一稅便于操作，征收便利，甚至“納稅申報表只有一張明信片大小”的優點，簡化稅收征管程序，又可以較大幅度降低中小企業的稅收負擔。通過這種稅收洼地效應，將極大地促進中部地區中小企業的發展，帶來更多的稅源增長。

　　（四）探索實行國內稅收饒讓原則，確保區域稅收優惠政策的真正落實

　　稅收饒讓原本是指國際稅收實踐中，協調發達國家與發展中國家稅收關系的重要原則。但當一國國內不同經濟區域之間也存在著較為明顯的稅收差異問題時，“國內稅收饒讓”原則也同樣需要引起足夠的重視。

　　所謂“國內稅收饒讓”原則，是指在一國國內存在低稅地區和高稅地區的情況下，由于低稅地區的稅收優惠政策是稅務部門統一制定的，對于從低稅地區分回高稅地區的利潤，就不應再實行稅率差額補稅（主要就企業所得稅而言）。為加快中部崛起戰略的實施，有必要實行國內稅收饒讓原則，對于經濟發達地區企業從中部地區分回的稅后利潤不再補稅，從而使中部崛起的稅收優惠政策真正落到實處。