一、我國開始推行穩健財政政策的合宜性與合理性

　　自1997年底，為加速解決國內有效需求不足與失業嚴重問題，我國政府實施積極財政至今已有7年。政府在較長時期內推行基本性質不變的財政政策，在世界各國財政活動實踐中并不多見。根據各年《中國統計年鑒》和其他有關數據計算，中央政府1994年國債發行量便超過了1000億元，累積國債余額為2477億元，1997年國債發行量突破了2000億元，累積國債余額為5066億元。自1998年下半年起開始實施積極財政政策，當年的國債發行量即為3000億元，累積國債余額為7838億元，2000年上升到4000億元，累積國債余額為13011億元，2003年達到6283.4億元，累積國債余額為18810億元。通過這些國債，各級政府安排了近萬個投資項目，再加上各種來源的配套資金，估計可以使社會投資總規模超過30000億元。大規模的國債投資不僅有效遏制了經濟增速下滑的局面，而且抑制了通貨緊縮。

　　不過，1993年中央政府債務依存度為23.1％，1994年以后急劇上升，在1993年至2000年間國債依存度平均增長速度為20.42％，造成最近10年來債務依存度一直超過15-20％的國際安全警戒線標準。

　　過高的債務依存度不僅嚴重削弱了中央政府宏觀調控能力，而且在國內經濟持續增長基礎仍不穩固，通貨緊縮陰影仍未完全消除情況下，國債投資已出現邊際效益遞減現象。①一般經濟理論認為，即使僅僅出于扭轉經濟政策之邊際效用遞減趨勢的考慮，政府便應對現行財政政策進行必要的調整。因此，2004年底召開的中央經濟會議，決定于2005年開始推行穩健財政政策，漸次替代積極財政政策。

　　推行積極財政政策的初衷，就是為了在當時周邊國家相繼發生金融危機，進而爆發經濟危機導致國家對外貿易出現逆差情況下，及時提高內需以增加國內就業機會。就戰后許多國家的財政經驗看，在反危機、穩定內需、刺激社會投資以及增加勞動就業方面，這種財政政策的短期效果是明顯的。雖然僅僅靠擴張性財政政策不能從根本上解決國民經濟長期增長問題，何況擴張性財政政策本身還可能會給社會經濟帶來某種長期的負面影響，如居高不下的預算赤字和日益增加的通貨膨脹壓力，但是只要政府承諾對國內實現充分就業目標負有責任，它也只好采取這種帶有明顯權宜之計色彩的經濟政策。

　　就是也僅僅是在這個意義上，審慎財政政策是各國政府用于宏觀經濟調控的不可或缺的重要工具。

　　不過，我國在運用這種政策時，必須注意研究和借鑒發達國家政府在其長期財政活動實踐中得出的以下經驗、教訓：第一，如公共選擇理論所指出的，現代政府推行的赤字財政政策僅在“凱恩斯經濟”時期，即“大蕭條經濟”時期才能起到擴大總需求，增加就業的作用。而二戰后的各國經濟在本質上則屬于“非凱恩斯經濟”，具有產出迅速增長，就業不斷增加且隨時可能發生嚴重通貨膨脹的特征。在這種情況下運用凱恩斯主義的審慎財政政策會給“非凱恩斯經濟”帶來極大的不穩定性，甚至破壞性后果。②這是因為擴張性政策總是把高就業列為優先考慮的目標，而相應忽視通貨膨脹的危險。

　　第二，不能對審慎財政政策，尤其是對具有明顯擴張性的財政政策，產生長期的依賴。這要求政府必須端正自己在社會經濟生活中所要扮演的角色和科學界定自己所要履行的經濟職能。正如美國聯邦政府在其“2003財年總統預算報告”中指出的那樣：盡管聯邦政府財政開支在2003年將達到21000億美元，但是這筆支出并不直接作用于投資、商業、勞動就業。聯邦政府不必幻想自己扮演“驅動經濟”的角色。然而，它卻應該為排除經濟增長過程中的各種障礙，創造可使國民實現并享受最大繁榮的社會環境承擔責任。③

　　效果，政府也不能據此認為，在穩定宏觀經濟過程中，為實現充分就業、物價穩定和經濟增長等社會經濟目標，通常使用財政政策具有切實的可靠性。

　　2001年7月，格林斯潘在國會組織的一次聽政會上談道：最好的財政、貨幣政策能否消除商業周期？以我的判斷能力而言，回答是否定的，因為我們無法找到改變人性的工具。人們經常本能地在樂觀預期和悲觀預期之間進行調整，過度投機的發生或驟然停止一次一次地證明了這種情況。

　　第四，不能企望擴張性財政政策造成的巨額公債，能在該政策提升社會經濟活動規模，進而擴大經濟稅基情況下，自動得以補償。有關國家的經驗反映，理論上周期性預算平衡在各國實踐中均很難自發形成。美國20世紀80年代供給學派的失敗就是對這一結論的最好注釋。該國最終是在90年代通過民主黨政府在財政政策方面改弦易轍后——采取增加稅收，壓縮聯邦政府支出等一系列強制性做法——實現了預算盈余。如果在考慮到（包括我國在內的）發展中國家實際上普遍存在的“普利斯效應”，這些國家政府不借助人為手段（如增稅、削減政府開支等），根本無法降低財政赤字和償還巨額公債。

　　第五，現代政府利用審慎財政政策對市場經濟實施干預活動也許沒有根本性錯誤，但正如某些經濟學家擔心的那樣，從事市場干預的政府官員卻可能無力承擔起這些任務。例如，公共選擇理論代表人物布坎南認為，通常有兩個原因造成政府的高額財政赤字：一是為實現其充分就業目標所采取的特殊行動；二是這一過程中發生的某些不負責任行為，如機構膨脹、資源浪費、迎合利益集團要求、官員們謀取政治收入等。他認為，由于政府被賦予了較大權力，后一種情況往往是造成巨額預算赤字，引發通貨膨脹危險，以及政府部門的低效率的主要原因。③

　　客觀地講，我國經長期財政擴張，宏觀經濟正向基本平衡狀態發展并使國民經濟保持了一種合適的經濟增長率，這大體說明積極財政政策對付經濟蕭條有方。但是，為了不使這種財政政策對未來社會經濟發展產生任何嚴重的后遺癥，也考慮到在推行積極財政政策過程里實際存在的上述風險，及時按照經濟發展大勢改變財政政策的性質，調整財政收支規模與結構就是必要的。按照未來我國經濟形勢呈現“過熱增長”的預期，今后政府財政政策的基本取向應該有所調整，即逐漸終止或淡出積極財政政策，轉而實施穩健財政政策。④穩健財政政策要求政府在使公共財政所有不同要素（稅收、支出、公債等）完成其基本任務的情況下，共同地用于實現特定的經濟政策目標。至于如何實現從積極財政政策向穩健財政政策的轉化，即推行財政政策應該達到什么目標？按照財政部部長金人慶的觀點，就是“控制赤字，調整結構，推進改革，增收節支”。具體來說，實現穩健財政政策上述目標，至少應該做好兩件事：一是通過稅制改革以刺激市場活力的同時持續削減財政赤字，二是通過加強政府治理改善預算績效以提高財政資源的使用效率并最終實現增收節支目標。

　　在這兩方面，我國均可以借鑒美國的經驗。

　　二、通過個稅改革刺激經濟和削減赤字

　　美國政府20世紀80年代在不斷加大國防開支的同時，實行了大規模減稅計劃，造成聯邦政府財政赤字激增。在里根第一屆任期的4年內，財政赤字累積達到5988億美元，超過1933～1980年歷屆總統任期赤字之和。繼里根之后1988年上臺的布什總統，在其任期內財政赤字繼續擴大，1990-1992年分別為2214億、2695億、2904億美元。自1993年起克林頓政府開始致力于削減政府財政赤字工作，制定了一項穩健財政經濟政策，基本目標為旨在周期性削減財政赤字而又不損害短期內十分脆弱的經濟復蘇。該政策調整的重要內容包括：（1）切實壓縮國家債務，以根本扭轉私人消費、私人投資不足的局面，帶動美國經濟全面增長。為此簽署了“綜合預算調整法令”，規定在未來5年內削減聯邦政府預算赤字5050億美元。（2）對聯邦所得稅制度進行了必要調整，將個人所得稅最高邊際稅率由31％提高到36％，對年收入在25萬美元以上的富人再加征10％，的附加稅，把工薪階層的“勞務所得抵扣”提高一倍；對收人在1000萬美元以上的公司，其所得稅稅率也從34％上升到36％；以及廢除一切不合理的稅收補貼，如此等等。⑤（3）改革政府機構，在精簡機構的基礎上，爭取完成裁減30萬名聯邦雇員的目標。（4）改革聯邦政府的社會保障制度，因為過度膨脹的社會保障開支已經成為美國聯邦政府財政赤字規模不斷擴大的一個重要原因。（5）實行有利于增強美國經濟競爭能力的投資鼓勵政策，通過制訂稅收優惠刺激私人增加對科學研究和人力資源開發的投資，同時政府也適當增加了對公共教育、職業培訓和與科學技術發展密切相關的基礎設施建設的投資。

　　克林頓政策調整效果顯著：美國聯邦政府財政赤字連續幾年出現了較大幅度下降，到1997年底，聯邦政府的財政赤字下降到不足300億美元。到1998年9月底，美國聯邦政府該財政年度的財政盈余已經達到了500億美元，成為該國自1969年以來第一個沒有財政赤字的年份。這樣，聯邦政府提前3年完成了預計在2002年實現聯邦政府財政赤字為零的目標。與此同時，在各種有利因素作用下，美國經濟出現了全面好轉：1994年GDP比上年實際上增加了2.4％，1997年的GDP增長率進一步上升到3.8％；國內失業率自1992年逐步下降，到1994年12月底下降到5.4％，1997年進一步下降到低于5％的水平；高就業率、低通貨膨脹率不僅提高了美國經濟的增長速度，而且使經濟增長質量得到改善，這突出表現在該國國際經濟競爭力持續加強，國際貿易增長規模與速度明顯加快。

　　上述財政政策調整經驗及其某些手段的具體運用、對目前我國財政政策轉換具有積極的參考價值。

　　近年來，我國在沒有大的稅制調整情況下實現了稅收收入的持續增長，某些年份稅收增長率超過20％或接近30％，使得宏觀稅率（財政收入占國民生產總值的比重）保持在20％左右，達到了發展中國家的中等平均水平。為了增加市場活力，提高國民的消費、投資水平以保持較好的勞動就業態勢，稅收不宜過高，但是為了削減政府的財政赤字就要本著增收節支原則適當提高稅收。為此，在當前稅收形勢依然向好的情況下，應該對現行稅收政策，特別是個人所得稅政策進行必要的調整。

　　為了適應發展社會主義市場經濟的需要，我國于1994年實行了個人所得稅制度的全面改革，將原來按納稅人的類型分別設立的個人所得稅、個人收入調節稅和個體工商業戶所得稅合并為統一的個人所得稅。近10年來，我國個人所得稅的征管不斷加強，收入逐年增長，對調節個人收入分配、組織財政收入起到了一定的作用。但與此同時也逐步暴露出不少矛盾和問題：個人所得稅的征稅范圍狹窄，不利于稅收的公平與效率原則的體現；在分類稅制模式下，對各個應稅項目分別規定費用扣除標準和稅率，不能就納稅人的全部所得綜合計算征稅，難以體現公平稅負、合理負擔的原則和加大對高收入者的調節力度；各項費用扣除標準缺乏彈性，未能考慮納稅人的實際負擔能力；對大部分應稅所得項目采用定額扣除、按次計征的辦法，容易造成納稅人分解收入，多次扣除費用，存在較多逃稅漏洞；稅收優惠措施的設置很不嚴格，容易產生逃稅行為；在個人稅征管方面，沒有明確規定納稅人和支付所得單位向稅務機關申報的義務，既不利于監控個人收入，也不利于增強納稅義務人、扣繳義務人的法律責任。另外，在稅務稽查方面，也未建立起有效的手段和措施。

　　由于存在上述缺陷，現行個人所得稅制度實際上背離了“公平”原則。郇麗在《個稅改革：期待羅賓漢精神的回歸》一文中報道：……國內，據測算，在居民銀行存款中，“富人”階層的存款占總量80％，而國家80％的個稅收入是來自工薪階層。另據透露，我國高收入人群每年流失個人所得稅近千億元。

　　……中國的個人所得稅稅制有“劫貧幫富”的嫌疑。⑥周一凡也在其撰寫的文章《“均貧富”，個稅不能承擔之重》指出，“我國占社會總收入80％的高收入階層只占個人所得稅總收人中的20％。”這也是造成我國20世紀90年代基尼系數高達0.47，高于同期大多數世界銀行成員國基尼系數的重要原因。⑦

　　針對以上問題，我國個人所得稅改革應以提高公平化程度為出發點，以加大對高收入者的調節力度，改革社會收入分配格局為目標。為此，個稅改革內容應該包括：（1）改變目前分類稅所得制，代之以綜合所得稅制，真正做到以納稅人的實際支付能力為依據進行公平課稅。（2）改變以個人作為計量納稅能力的方式，代之以按家庭為納稅單位并根據家庭的綜合能力征稅，進一步提高稅收的公平化程度。

　　此外，以家庭作為納稅單位還能夠根據特殊情況采用因素扣除，更有助于實現特定的社會政策目標。

　　（3）在適當提高起征點、降低低稅階邊際稅率、相應提高高稅階邊際稅率的情況下，通過排除項目、合理費用扣除項目、減除項目、個人寬免項目等制度性規定，增加窮人的稅后收入，提高富人的應繳稅款。

　　（4）在個人所得稅稅制中增設一些稅收抵免項目，即在納稅人依照稅法規定計算出了本納稅年度應納稅額后，允許符合一定條件的納稅人，如低收入者、殘疾人、孤老人員等從其應納稅額中扣除一定的稅收抵免額。這有利于降低低收入者的納稅負擔，并有助于實現收入從高收入者向低收入者的轉移，促進社會公平。（5）在推行綜合所得稅制基礎上，借鑒美國政府的稅務管理方式，對個人所得稅征管取雙向申報制、預扣稅制和稅務機關隨機稽查制。這有助于杜絕征收漏洞，從而最大限度地避免稅源流失。

　　（6）利用稅式支出方式體現政府對個人的稅收優惠政策——發揮個稅對經濟的調控作用并提高社會經濟效益。例如，把國債利息、個人對慈善機構的捐款、一定數額以內的養老保險和醫療保險繳款等列人免于課稅的收入項目。

　　雖然改革后個稅可能仍無法“抹平”社會收入差距，但是它有助于政府在相對較短時期實現下述各種重要目標：第一，在全面推行穩健財政政策過程中，明顯提高社會低收入階層的稅后可支配收入，增加他們的消費支出，總體上有利于促進社會經濟質量的整體改善。

　　第二，對富人課征較重的稅收可能有抑制他們增加儲蓄的效應，但更多情況下還是起到“鼓勵”他們增加消費開支的作用，以此帶動窮人致富。如古代政治家管子所云：“富者靡之，貧者為之”。用現代經濟學語匯解釋，就是高收入者的收入是一種經濟資源，政府可以通過一些政策手段把這類資源動員起來用于刺激民間經濟，促進經濟繁榮，給國民更多的就業機會。

　　第三，美林集團與凱捷資訊聯合發表的《2004世界財富報告》中提到，中內地的富裕人士比2002年增長了12％，達到23.6萬人，總財富飆升至9690億美元，折合人民幣約為75132.96億元。理論上，通過適當提高邊際稅率對這些富人收入課稅，不僅可以糾正前面提到的社會收人分配嚴重不公平問題，而且還可以補償旨在增加低收入者稅后可支配收入的個稅改革帶來的稅收減少。

　　第四，對高收入者征收較高的個稅，或者盡量減少高收入者稅款流失，必然給政府帶來額外的財政收入，這筆收人被用于支付公債本息，或是減少政府公債發行規模，或是直接削減現有的債務余額。這里，不妨再研究一下美國的經驗，建立一個旨在降低政府公債的信托基金，以確保個稅改革后的新增稅款專項用于公債償還。

　　三、通過政府治理改善財政支出效率

　　世界銀行行長詹姆斯。D.沃爾芬森在《1997年世界發展報告》的前言中寫道“歷史反復地表明：良好的政府不是一個奢侈品，而是非常必要的。沒有一個有效的政府，經濟和社會的可持續發展都是不可能的。”⑧如前所述，“最重要的公共產品之一就是政府管理，……。”那么，在公共財政框架下，建立并維護一個有效率、負責任的政府就是持續提高財政資源使用有效性的關鍵。歷史經驗證明，高效率的政府往往不是政府官員美德的產物，而是特定觀念的產物和制度安排的結果。要提高政府管理效率，有效約束政府官員行為，就要把政府主持的各類財政活動納入某種公共過程，通過公共參與確定政府財政活動的基本取向、具體目標、實施方式并使之經常性地被置于國民的有效監督之下。除此外，就是強化政府治理工作，即建立一整套用于指導政府官員決策的制衡與控制制度，該類制度具有規范政府活動方式，加強財政資金管理以及提高政府活動績效的作用。政府治理有助于提高政府運行的可觀察性或透明度，創造不斷提高其管理水平的刺激，進而大大提高政府的運用財政資源的效率。長期、有效的政府治理通常還可以更容易地與公眾進行交流，促進公眾更準確地進行偏好顯示和積極參與公共選擇活動，最終實現持續改善政府活動績效和減低納稅人稅收負擔的目標。

　　20世紀90年代，克林頓政府面對公眾要求精簡政府機構，強化對政府的監督以及提高政府工作效率的要求，開始了一場“新政府運動”，即具有美國特色的政府治理運動。1993年國會通過了《政府績效與結果法》（GPRA）。而后不久，克林頓又宣布成立了國家績效評審委員會（NPR），任命副總統戈爾主持該委員會的工作，負責統籌推動聯邦政府的再造工作。該委員會于1993年完成了《戈爾報告》，在這份報告中，NPR聯合其他行政機構共同提出了與改善政府財政活動績效密切相關的384項改革建議。在NPR推動下，政府治理工作取得了積極成效：到1996年，聯邦政府各行政機構已經建立了200多個再造實驗室，嘗試有關試驗，如簡化行政程序，減少和消除對聯邦管理人員不必要的控制等。與此同時，聯邦政府的各行政機構還建立了大約2000多個顧客服務標準。通過總統與部長、各獨立機構負責人之間簽訂的績效協議，將這些機構內的人事評價系統、薪酬激勵系統與預算執行績效掛鉤。聯邦政府與各州政府或地方政府簽署“績效伙伴關系協議”，通過這些協議，聯邦政府為州或地方政府提供管理項目的更大靈活性，來換取州或地方政府對項目績效和結果的更大責任性。這些政府治理活動，使得克林頓政府在90年代取消了數百項計劃，廢除了16000頁的各類規定，削減了30萬聯邦工作人員（超過原計劃20萬），使聯邦政府成為20世紀60年代以來規模最小的政府。這樣做不僅節約了政府開支，而且降低了赤字的壓力，有助于政府按照保守估計編制未來的聯邦預算。與此同時，聯邦政府還通過調整開支結構，盡量誘導社會資本流人教育、兒童保護、交通以及地方執法等能夠“使（美國人）更強大、更聰明、更富有、更安全”的領域。

　　相比之下，與財政管理體制的改革一道，推行政府治理工作則更有利于及時解決我國政府部門長期存在的低效率問題。這些問題主要包括：（1）尚未建立能夠照章辦事的財政體制，在行政過程中非正規化行為極其普遍，預算不顧現實并在執行中隨意變更。（2）政府官員沒有判斷政策失誤代價及其后果能力，預算設計幾乎僅僅考慮預算資金的分配，而極少考慮這些資金未來可能取得的收益。（3）機構龐雜，結構臃腫，各部門職責混淆、重疊，不僅政出多門，決策拖拉，很難協調，而且發生問題后既無集體負責也無個人負責制度。（4）公共服務不到位，質量差，成本高，浪費嚴重，腐敗成風。

　　事實上，上述問題導致國家財政資源普遍處于巨大浪費、流失、低效率使用狀態。例如，國家審計署審計長在向十屆全國人大常委會第十次會議提交的，關于2003年中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告中指出，原國家計委2001—2003年出租公房收取租金3285萬元，被私自用于機關離退休干部醫療費用超支。國家林業局調查規劃設計院等4個單位編造、變造7份“林業治沙項目”貸款合同，套取財政貼息資金415萬元。1999年以來國家體育總局動用中國奧委會專項資金1.31億元，用于建設職工住宅小區等。如此等：等審計清單，觸目驚心。至于地方政府，問題更多。例如，2003年深圳某政府部門提出2004年部門預算為7500萬元，但經市財政局審核后發現，該部門預算僅應為1900萬元，擠出水分5600萬元。⑩類似這種高估預算以期達到多占公共資金為己所用的情況在各級政府部門并不罕見。

　　對上述問題的解決不能掉以輕心，否則無法實現穩健財政政策的任何目標。當然，也正因為問題的嚴重性，說明積極開展具有中國特色的政府治理活動同樣具有難以低估的社會意義和經濟意義。這不僅是因為我國財政活動中實際上存在著績效改善的巨大空間，而且各級地方政府對中央政府政策具有較高程度的遵從性，比較容易推行按照績效標準調節各級政府部門預算權限支出結構的各種方案。

　　就是說，如果政府通過稅制改革增加財政收入，通過強化稅務征管堵住各種稅收漏洞，再通過加強政府治理工作提高預算績效，如果政府財政預算決策者能夠認真地按照預算活動的基本原則——節儉、效率和平等——辦事，那么在未來連續幾年內，統一地按特定比例（如5％或更高一些）削減政府各開支項目，即在目前支出水平上壓縮近1000億元開支，不僅不會削弱政府財政活動的正常職能，反而能夠在財政赤字不斷下降（估計每年減少500億元）情況下，加強穩健財政政策對社會發展、經濟增長的積極影響作用。

　　注：

　　①布坎南瓦格納：《赤字中的民主》，北京經濟學院出版社1989年版，第104頁。

　　②OMB：Budget of the United States Government，Fiscal Year.

　　③布坎南、瓦格納講道：“的確，凱恩斯的主要目的，是增大赤字財政從而增加公共支出來保證私人消費的增長。凱恩斯處方中的不足之處是缺少某種反擊力，即把公共消費保持在限度以內的控制機制或控制者。”《赤字中的民主》，北京經濟學院出版社1989年版，第142～145頁。

　　④穩健財政政策一般要求政府的財政活動對經濟社會總需求變動既不發生擴張效應，也不發生緊縮效應。但是，它不等同于傳統理論中的“中性財政政策”，后者通常具有年度預算平衡特點，難以發揮“逆商業周期而動”的作用。

　　⑤按照克林頓自我評價，當年簽署的稅制改革計劃，只使1.2％的美國人個人所得稅稅負增加，但在其第一屆任期內卻有400萬美國人擺脫了貧困進入中產階級行列。參見《我的生活——克林頓回憶錄》，譯林出版社2004年版。

　　⑥參見（2004.年8月30日）《三聯生活周刊》2004年第35期。

　　⑦參見（2004年9月13日）《三聯生活周刊》2‘，004年第37期。

　　⑧世界銀行：《1997年發展報告——變革世界中的政府》，中國財政經濟出版社1997年版。

　　⑩參見《新民周刊》2003年第44期。

　　參考文獻：

　　①A.B.阿特金森J.E.斯蒂格里茨：《公共經濟學》（中譯本），上海三聯書店，上海人民出版社1994年版。

　　②布坎南 瓦格納：《赤字中的民主》（中譯本），北京經濟學院出版社1978年版。

　　③劉溶滄 趙志耘：《中國財政理論前沿》，社會科學文獻出版社2001年版。

　　④OMB：Budget of the United States Government，Fiscal Year 1992、　1993、　1995、　2000、　2003、　2004.http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy1992、/fy1993、/fy1995、/fy2000、/fy2003、/fy2004

　　⑤OMB：President‘s Management Agenda，2002.http://www.whitehouse.gov/omb/budget

　　⑥理查德。威廉姆斯：《業績管理》，東北財經大學出版社1999年版。