摘要：對西部的財政投資政策應遵循市場導向、對內對外同時開放、可持續發展、“物質”資源與人力資源并重、政策性與有償相結合等原則；要提高中央財政在西部地區投資的比重，對西部地區企業實行適度的投資補貼，加大國家財政貼息和信貸支持的力度，充分發揮國家財政投資的誘導作用，引導民間資本參與西部開發。

　　關鍵詞：西部大開發財政投資投資政策

　　實施西部大開發戰略，加快西部地區發展，是“十五”時期的重大戰略部署。財政投資政策作為國家宏觀經濟政策的重要組成部分，與區域經濟發展密切相關，是政府調控經濟運行、縮小東西差距的一種行之有效的手段。總結西部發展中財政投資政策的經驗教訓，抓住此次西部大開發的機遇，制定科學、合理的財政投資政策，不失為加快西部發展的一種可行和現實選擇。

　　一、我國在西部財政投資的現狀及問題

　　改革開放以來，國家投資布局的重點逐步由內地向沿海地區轉移。無論基本建設投資，還是全社會固定資產投資；無論是人均投資還是東部所占投資比重都是向東部傾斜的。如：1978－1998年，沿海地區國有單位基建投資占全國的比重由40.1％此迅速提高到53.3％，而中部地區由30.6％下降到23.6％，西部地區則由20.4％下降到15.7％。從全社會固定資產投資看，沿海地區固定資產投資占全國的比重從1982年的50.6％上升到1997年的61.0％，而西部地區則從14.6％下降到13.5％。這期間，雖然西部地區也因體制改革的因素獲得了相對較快的經濟增長，但由于資金總量的投入不足，加上自身投資效益不高，東西部發展差距進一步拉大。

　　經濟發展的理論和實踐表明：投資是技術進步的源泉，是經濟增長的決定性因素。近幾年來，為加快中西部地區的開發，促進地區經濟協調發展，國家加大了對中西部重點建設投資的力度，逐步增加了中西部基礎設施投資的比重。1999年，西部12個省市區共使用國家預算內資金367.81億元用于固定資產投資，其中基建投資347.01億元，技改投資20.79億元，分別占全國的23.2％，23.5％和19.3％。從地區分布看，國家對西部投資主要在陜西、重慶、新疆、四川、廣西、內蒙古等地區，六省區合計占全國的15.03％，占西部地區的64.8％。從人均占用國家投資來看，西藏團特殊情況占用國家投資高達990.4元，然后依次是新疆251.4元、寧夏250.6、青海223.8元、重慶146.2元、陜西140.2元。

　　西部地區由于國有經濟所占的比重較大，加上融資渠道比較單一，固定資產投資中國有財政投資占的比重往往較高，經濟發展對國家財政投資的依賴程度較大。1999年，西部地區國家預算內投資占國有經濟固定資產投資的比重高達10.84％，占全社會固定資產投資的比重達6.80％，不僅高于全國平均水平，更遠高于東部的平均水平。從省市區看，1999年國家預算內投資占全社會固定資產投資的比重，西藏為47.34％，寧夏為10.62％，青海為9.4％，陜西為8.6％，重慶為8.56％，新疆為8.47％，貴州為7.51％，甘肅為7.42％，而云南和四川則分別只有4.39％和2.92％。

　　回歸分析表明：GDP增長速度與固定資產投資增長速度呈高度的正相關，其簡單相關系數1983－1997年間為0.786.因此，加快西部地區經濟發展的一個重要方面應該是加大財政用于西部地區投資的力度。但必須看到，當前西部地區財政投資仍存在一些問題。如不引起重視并采取措施加以解決，勢必影響西部開發的實際效果。主要是：

　　第一，財政對西部的投資資金來源單一，資金量有限，在近期內亦不會有較大幅度的提高。雖然我國允許政策性銀行通過發行金融債、政府擔保債以及通過吸收業務范圍內的開戶企事業單位的存款等方式籌措資金，但受金融市場發育尚不完善等多方面原因的限制，這部分非財政資金數額較小，比重較低。在當前財政困難的情況下，不僅使財政對西部投資數額較小，而且增長速度較慢，對加快財政投融資發展、發揮投融資的作用都有一定的消極影響。同時，由于中央財政投資一般都需要地方給予一定的配套資金，而西部因地方財力有限，大多屬于‘吃飯“財政，在籌措地方配套資金方面往往存在一定困難，地方政府往往沒有能力進行大規模的基礎設施和生態環境建設，由此影響了西部投資環境的改善。

　　第二，對西部地區的財政投資的投資結構不盡合理，投資效益低下，浪費較大。這主要表現在兩個方面，一是財政投資過多地體現了政府的意愿，出現一定的政府項目，造成本金回收困難，偏離了投資的有償性原則；二是財政投資過于信用化，偏離了投資的政策性原則。一些地方政府為追求較高的經濟發展速度，將投資集中于投資回收期短、效益高的產業，使財政資金過干信用化，嚴重偏離了投資的政策性，而且由于投資的重復性和盲目性，造成投資效益低下。

　　第三，財政投資法制不健全，政策性銀行的業務活動不規范。在財政投資體系中，尤其在政策性銀行的業務活動中存在著不少不規范的做法。較為突出的是：缺乏相應的法律法規，難以限定、約束和規范財政投融資體系的投資范圍和投資方向。由于管理不善以及制度上的缺陷，致使一些國家投資項目的效率不高，有的甚至把資金挪作他用；沒有以法律形式保障財政投融資機構在不超過規定范圍和方向的前提下為實現保本微利經營原則而應擁有的項目自主選擇權；沒有規定政府應多渠道、多方式地從財力上給予支持，造成目前政策性銀行財源單一、財力不足的局面。

　　二、制定西部財政投資政策應遵循的原則

　　實施西部大開發是一項跨世紀的工程，無疑需要巨大的投資。但是，這次西部開發的主體主要是民間投資而不是各級政府，國家主要依靠財政投資政策誘導民間資本參與西部開發。同時，隨著新一輪產業結構的調整，加入WTO在即以及國家直接配置資源范圍的縮小，設想單純通過對西部地區進行大規模的財政投資來加快發展已經不現實。因此，在西部地區的開發中，需要有新思路、新方法和機制，在制度、管理和政策上要大膽創新。今后國家財政投資支持西部開發的總體取向應是；通過加大財政資金的投入，逐步改善西部地區的投資環境，吸引和誘導民間資本尤其是企業、私人和外商參與西部開發。在西部大開發過程中，制定與實施財政投資政策應遵循以下原則：

　　（一）堅持市場導向原則。西部大開發是政府搭臺，最終要由市場來唱戲。在政府宏觀調控的指引下，一定要充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，把西部發展的目標和實現途徑統一起來考慮，把西部發展問題和體制問題統一起來考慮。東部經濟的快速發展已經給了我們重要的啟示。改革開放以來，雖然國家對沿海地區給予了很大支持，但這種支持更多的是市場經濟的政策，通過市場機制實現生產要素的大跨度組合。沿海地區工業化需要初始資本積累，這些資本不僅來自全國各地，而且還有外商的投入，因為沿海地區市場經濟政策活，各地的資本、人才和資源流向那里，在那里結合會產生較大的效益。其結果有力地促進了東部沿海地區經濟的繁榮。因此，制定加快西部大開發、刺激西部經濟增長的財政投資政策，必須堅持市場導向原則。

　�。ǘ�）堅持對內對外同時開放的原則。西部財政投資應堅持對內開放與對外開放雙結合的原則，把增強自身開發能力與全方位開放結合起來。我國加人WTO后，隨著市場準入的放寬，將會有更多的外資進入中國市場。在投資結構上，加大中央財政投資力度的同時，可以采取、控股、參股等多種形式，廣泛吸引部資金入股，形成地區經濟利益共同體。過去，國家在西部地區的財政投資，主要是采取中央投資、地方配套的辦法。為充分發揮財政投資的誘導作用，今后應更多地采取合資、控股、參股等多種形式，建立產權多元化的股份制企業。

　�。ㄈ�）堅持突出重點、分步實施的可持續發展原則。西部開發是一項龐大的系統工程，需要相當長的時間，必須按步驟、分階段實施。因此，我們在制定西部財政投資政策時，應把中長期開發與解決當前重大問題結合起來，抓住影響經濟發展各個階段的主要矛盾，選準能夠帶動西部經濟增長和產業升級的支柱產業和重大項目，進行投資改革的重點突破，支持高新技術企業發展，實現經濟效益和發展后勁相統一。要利用投資杠桿，大力進行基礎設施和生態環境建設，綜合治理江河污染、水土流失和荒漠化，保護好生態環境，做到經濟效益和生態效益的統一，人與自然的和諧統一，實現經濟社會的可持續發展。

　�。ㄋ模﹫猿帧拔镔|”資源與人力資源并重的原則。在知識經濟時代，國家之間、地區之間綜合實力的競爭說到底是科技的競爭、人才的競爭，人力資本對經濟發展的重要性已被實踐所證實。一個國家或地區經濟發展水平同其自然資源的豐裕程度的相關性已不明顯。例如，自然資源豐富的非洲卻是經濟上落后的地區；相反，日本、以色列等經濟發達國家和地區的自然資源卻非常貧乏。這就是人們通常所說的“富饒的貧困”和“貧乏的富裕”。二者的區別在于前者擁有的是物資生產要素，而后者擁有的是人力生產要素。因此，在西部開發中我們既要制定出有利于自然資源開發的財政投資政策，也要制定出有利于人力資源開發的財政投資政策。為了大力發展科學教育事業，必須制定出吸引和留住人才的優惠政策，以鼓勵優秀人才到西部地區建功立業。

　�。ㄎ澹﹫猿终�策性與有償性相結合的原則。投資方向的政策性要求資金主要投向投資風險高、數額大、微觀收益率低但又為國民經濟發展所必不可少的產業領域，促進產業結構的合理化，要體現政府的意圖。經營方式的有償性要求財政投資不以盈利為目的，實行保本微利經營，貸款利率綜合水平要低于市場利率，但不排除某些項目高于市場利率。

　　為提高國家財政投資的經濟效益，今后國家財政投資對西部地區的支持，應把產業政策和區域政策有機地結合起來。在安排國家財政投資時，一定要講求效益、突出重點。既要有產業支持的重點，又要突出地區重點。千萬不能采取撒胡椒面的方式。

　　三、促進西部發展的財政投資政策取向

　　“十五”期間，國家實施西部大開發的重點是抓好基礎設施和生態環境建設，發展科技、教育。這需要國家財政政策的大力支持，其中，政府投資政策將起到十分重要的作用。試提出幾點建議：

　　1. 提高中央財政在西部地區投資的比重。西部地區的基本特征是；地域遼闊，發展水平較低，對外交通不便，基礎設施落后，投資硬環境較差。加強生態環境和基礎設施建設，無疑將需要大量的資金投入，尤其是國家財政資金的投入。

　　為加快西部地區大開發的步伐，今后中央應進一步加大對西部投資的力度，逐步提高國家財政在西部地區的投資比重，力爭在“十五”前期將國家財政投資的重點轉移到西部地區，使西部人均占有國家財政投資額超過東部沿海地區。而且，目前沿海地區已經初步具備了獨立發展經濟的條件，國家把投資重點轉移到條件較差的西部地區，對沿海地區的經濟增長并不會產生太大的影響。當然，在這種戰略重點轉移的過程中，必須正確處理好國家投資在三大地帶之間分配的比例關系。從人均占有量來看，應大體呈現出西高、中中、樂低的格局。

　　2. 對西部地區企業實行適度的投資補貼。目前中央直接配置資源的能力已大為下降，今后國家已不可能再像過去那樣通過重點項目的投資布局來調節各地區的產業發展方向。為鼓勵外商、國內企業以及私人資本到西部欠發達地區投資設廠，當前我們很有必要借鑒一些發達市場經濟國家的經驗，實行以企業投資補貼為主的投資誘導政策。也就是說，中央政府可以從現有的預算內資金中拿出一部分，或者通過其他渠道籌集一部分資金，對在國家劃定的特定開發地區新擴建且符合一定條件的企業提供一定比例的投資補貼。當然接受補貼的企業必須符合該地區的長遠發展方向，能夠為當地創造較多的就業機會，并帶動一大批相關產業的發展。

　　實行投資補貼的主要目的，就是通過政府補貼將西部欠發達地區的資本利潤率提高到接近發達地區或者全國的平均水平。在市場經濟條件下，如果沒有這種補貼，追求利潤最大化的社會民間資本一般不會到欠發達地區投資的。很明顯，實行企業投資補貼政策，可以充分發揮市場機制的作用，用很少一部分資金引導大量的社會閑散資金來加快西部欠發達地區的開發，使之逐步成為投資家、企業家的樂園。當前，可以考慮對西部一些地區的高科技企業、特色產業和國有企業改造，實行一定的財政投資補貼，以刺激民間資本投資。

　　3. 加大國家財政貼息和信貸支持的力度。為促進西部地區的發展，支持西部地區調整產業結構，中央應加大對西部財政貼息的力度，并逐步擴大產業范圍。當前，可以考慮對西部地區重大基礎設施和基礎產業基建項目、資源綜合利用項目、“三線”軍工企業和大型國有企業技改項目貸款，給予一定的財政貼息。這種財政貼息的目的：一是引導民間資本到西部發展基礎設施、基礎產業和高新技術產業；二是發揮現有資產存量的優勢，加快資源性城市產業結構調整和軍轉民的步伐。很明顯，如果采取財政貼息的辦法，中央只要使用少量的資金，就可以吸引大量的社會民間資本來參與西部的開發，從而起到“四兩撥千斤”的作用。

　　在信貸支持方面，國家信貸管理政策也應適度向西部地區傾斜，以引導國內外資金向西部地區流動。國家開發銀行、農業發展銀行等政策性銀行，應明確其貸款的地區投向主要是中西部地區，以支持中西部地區的基礎設施建設、農業開發、基礎產業發展和生態環境保護。此外，還要進一步提高國際金融組織和外國政府優惠貸款用于西部地區項目的比重，并在貸款擔保和歸還方面給予相應的支持。世界銀行等國際金融機構對西部普及教育、醫療、衛生等社會發展項目的軟貸款，要由中央政府提供擔保，并從中央財政預算中撥�？顑斶�，以減輕其對西部地方財政的壓力。對一些資金利稅率低、銀行貸差較大的西部地區，可設置有一定浮動的貸款差別利率，或者通過財政貼息，支持西部企業的間接融資。

　　4. 充分發揮國家財政投資的誘導作用，引導民間資本參與西部開發。今后國家在安排財政投資時，在財政投資結構上，應按照“有所為、有所不為”的原則，適當減少直接投資的比重，逐步增加間接投資的比重，并采取合資、控股、參股等多種形式，支持西部地區大開發。國家對西部的財政投資應重點投向全國性的重大基礎設施和生態環境建設。尤其是，西部地區公路和鐵路網的建設，地區間和國際大通道的建設，全國重要的郵電、通信、機場和石油天然氣管道建設，以及一些重大的城市基礎設施建設等，都需要國家直接參與投資。

　　對于符合中長期投資計劃的項目，應吸引民間資本參與投資、健設和經營活動，盡可能讓市場機制充分發揮作用。在當前西部基本設施建設存在缺口的情況下，提高投資效益很重要，而市場機制可以提高基礎設施投資的經濟效益。通過運用國際通行的BOT模式，經濟效益好的基礎設施項目固然可以吸引民間資本參與，經濟效益不好的項目也可以通過良好的制度設計，提高投資預期收益。對一些必須財政出資的基礎設施項目，也可以吸引民營企業參與。