[關(guān)鍵詞]財(cái)政政策；政策設(shè)計(jì)；政策力度；政策目標(biāo)；政策效應(yīng)

　　[摘　要]我國的財(cái)政政策設(shè)計(jì)中存在的問題主要是，未將滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的政府支出分開而造成財(cái)政政策力度難以衡量；政策目標(biāo)定為經(jīng)濟(jì)增長造成政策未能有效地通過經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而推動社會總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；政策目標(biāo)設(shè)定不合理造成政策效應(yīng)持續(xù)性差，經(jīng)濟(jì)增長對政策產(chǎn)生強(qiáng)烈的依賴性。

　　財(cái)政政策在支撐我國經(jīng)濟(jì)增長方面起了很大的作用，但是如果我們對其進(jìn)行一番全面審視的話，還是會發(fā)現(xiàn)一些問題，而對這些問題卻鮮有人研究。我國是一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國家，這種國情決定了我們在設(shè)計(jì)財(cái)政政策時(shí)，政策的力度、目標(biāo)、效應(yīng)這三個(gè)問題特別值得注意。令人遺憾的是，自改革開放以來，我國財(cái)政政策設(shè)計(jì)一直未能與國情很好結(jié)合，致使財(cái)政政策存在一些先天不足。

　　一、財(cái)政政策力度難衡量

　　財(cái)政政策是通過調(diào)整稅收和支出兩個(gè)手段來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的，由于這兩個(gè)手段都可量化，財(cái)政政策的實(shí)施也就存在一個(gè)力度大小的問題。政策力度衡量是一個(gè)非常重要的問題，因?yàn)檎�策力度大小只有同�?jīng)濟(jì)不穩(wěn)定程度相適應(yīng)，才能取得較好的政策效應(yīng)。目前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與西方國家不同，財(cái)政政策力度的衡量也與發(fā)達(dá)國家不同。在發(fā)達(dá)國家，政策力度衡量很簡單，政府支出越多一般就可理解為政策力度越大，然而在一個(gè)發(fā)展中國家情況則不然。實(shí)行積極財(cái)政政策當(dāng)然要增加支出，但不能說政府增加支出就是實(shí)行積極財(cái)政政策。按羅斯托的觀點(diǎn)，一個(gè)國家在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中社會對公共品的需求非常大。由此決定了政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮，需要提供大量公共品，如道路、教育、環(huán)境衛(wèi)生、法律秩序等。社會對公共品的巨大需求會導(dǎo)致政府支出逐年增加，而這些與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定無關(guān)的財(cái)政支出的增加，不能視為財(cái)政政策的實(shí)施。

　　我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，社會對公共品的需要非常大，由此決定了政府的投資支出也非常大。可以這樣說，即使政府未實(shí)行積極財(cái)政政策，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展引起的對社會公共品需求的增加，也會導(dǎo)致政府支出逐年增加，但我們不能簡單地將政府支出的增加全部視作穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的需要，理解為財(cái)政政策的實(shí)施，否則就會影響對財(cái)政政策力度的衡量。為了準(zhǔn)確衡量政策力度，一定要將政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而計(jì)劃增加的支出和為了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定而相機(jī)抉擇增加的支出區(qū)分開來，不能單純根據(jù)政府支出的多少來衡量政策力度的大小。同樣，也不能單純根據(jù)國債發(fā)行規(guī)模的大小來衡量政策力度大小。

　　經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定或出現(xiàn)衰退時(shí)政府收入就會下降，運(yùn)用財(cái)政政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)就只能采用債務(wù)融資，所以自1997以來我國國債發(fā)行數(shù)量年年增加，但是我們也不能簡單地根據(jù)發(fā)債規(guī)模來判斷政策力度的大小。實(shí)行穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策當(dāng)然要增加國債發(fā)行，但發(fā)債增加并非完全為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，政府為了滿足社會對公共品的需要也會增加國債發(fā)行。另外，為了滿足央行公開市場業(yè)務(wù)的需要以及非金融企業(yè)和居民對無風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的需要，也要大量發(fā)行國債。在滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國債和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的國債未分開的情況下，我們不能單純根據(jù)發(fā)債規(guī)模大小來衡量財(cái)政政策力度的大小。

　　那么如何準(zhǔn)確衡量我國財(cái)政政策的力度呢？一個(gè)簡單可行的方法就是在財(cái)政政策設(shè)計(jì)時(shí)，對政府預(yù)算賬戶采取分類核算，以便將穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的支出、發(fā)債與其他的支出、發(fā)債區(qū)別開來。具體做法就是將政府賬戶分為三類———經(jīng)常賬戶、投資賬戶和穩(wěn)定賬戶。經(jīng)常賬戶包括經(jīng)常性支出（包括國債利息支出）和除政府借債之外的經(jīng)常性收入，它表明了政府在日常業(yè)務(wù)方面的責(zé)任，遵循個(gè)人和企業(yè)的理財(cái)原則即收支相等。投資賬戶顯示政府的非經(jīng)常性支出，主要是為滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共品投資支出，這種支出可通過發(fā)債來滿足，其債務(wù)償還和公共品運(yùn)營及維護(hù)成本歸屬于經(jīng)常性成本。穩(wěn)定賬戶是政府純粹為履行穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能而設(shè)立的，在穩(wěn)定賬戶中政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定狀態(tài)，分別機(jī)動地選擇預(yù)算平衡、盈余或赤字。當(dāng)經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定時(shí)，人們很容易根據(jù)穩(wěn)定賬戶中支出的變化，清楚地看出財(cái)政政策力度的大小，因?yàn)檫@些支出完全是為了對抗經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定，支出的多少自然也就反映了政策力度的大小。政府預(yù)算分為三大賬戶還可明確政府的三種不同責(zé)任，更為重要的是，還可看出穩(wěn)定賬戶中任何預(yù)算狀態(tài)， 無論是平衡還是不平衡都無所謂好壞，不必因采取財(cái)政政策出現(xiàn)赤字而擔(dān)心，實(shí)際上經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和預(yù)算平衡兩者不可能同時(shí)實(shí)現(xiàn)。

　　二、財(cái)政政策目標(biāo)欠合理

　　財(cái)政政策的直接目的是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，即充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、持續(xù)增長、國際收支平衡。然而財(cái)政政策的最終目的還是促進(jìn)社會進(jìn)步和發(fā)展，這可用社會總目標(biāo)———自由、公正、安定和富裕的實(shí)現(xiàn)來說明。由于社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)相當(dāng)程度上要依賴于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在一種政策工具只能實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo)的情況下，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的選擇就非常重要。政府在設(shè)計(jì)政策目標(biāo)時(shí)，需要認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的從屬性和工具性，需要考慮政策的不同經(jīng)濟(jì)目標(biāo)對社會目標(biāo)的不同影響。例如財(cái)政政策目標(biāo)設(shè)計(jì)為充分就業(yè)，則有利于社會安定、公正和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，而政策目標(biāo)如果設(shè)計(jì)為經(jīng)濟(jì)增長，則僅在短期可較快促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。

　　在我國，政府的積極財(cái)政政策目標(biāo)設(shè)計(jì)為經(jīng)濟(jì)增長，據(jù)此單純從經(jīng)濟(jì)增長這個(gè)目標(biāo)考慮，可以說財(cái)政政策的直接目的是達(dá)到了。自1997年以來，政府通過實(shí)施積極財(cái)政政策，在1998—2004年有效地將GDP增長保持在7%以上。然而我們也應(yīng)該看到，隨著經(jīng)濟(jì)增長、社會財(cái)富的增加，社會并未向安定、公正的目標(biāo)前進(jìn)，社會治安形勢嚴(yán)峻、收入分配懸殊。如此看來就社會總目標(biāo)來說，財(cái)政政策的最終目的并未達(dá)到。為了更好地實(shí)現(xiàn)社會總目標(biāo)，財(cái)政政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)應(yīng)作出調(diào)整。

　　政府在設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)時(shí)，一定要選擇一個(gè)更能促進(jìn)社會總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。就目前我國情況而言，政府在設(shè)計(jì)財(cái)政政策目標(biāo)時(shí)一定要考慮人口眾多、社會失業(yè)率高和收入分配懸殊的現(xiàn)實(shí)狀況，選擇一個(gè)最能實(shí)現(xiàn)社會總目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。根據(jù)當(dāng)前我國實(shí)際情況，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)中最重要的且對社會總目標(biāo)影響最大的應(yīng)是充分就業(yè)。

　　從經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定目標(biāo)來說，雖說經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定是用四個(gè)目標(biāo)來描述的，但真正決定經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的只有充分就業(yè)和物價(jià)穩(wěn)定兩個(gè)目標(biāo)，也就是說只有這兩個(gè)目標(biāo)才是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的可調(diào)整目標(biāo)。在一個(gè)政策工具只能實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo)的條件下，具體是用財(cái)政政策刺激就業(yè)，用貨幣政策保持物價(jià)穩(wěn)定。而經(jīng)濟(jì)增長和國際收支平衡并非穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的可調(diào)整目標(biāo)，前者是一個(gè)獨(dú)立的目標(biāo)，后者是一個(gè)中間目標(biāo)，政策不能通過調(diào)整獨(dú)立目標(biāo)和中間目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。即使就增長和就業(yè)這兩個(gè)目標(biāo)而言，就業(yè)也比經(jīng)濟(jì)增長重要，就業(yè)率提高會使經(jīng)濟(jì)向潛在產(chǎn)出（也就是充分就業(yè)產(chǎn)出）靠攏，相反，產(chǎn)出增加不一定帶來就業(yè)相應(yīng)增加，在產(chǎn)出增加所引起的就業(yè)增加這個(gè)過程中存在著嚴(yán)重的損耗，效果并非“奧肯定理”所言，這也可從我國產(chǎn)出和就業(yè)的關(guān)系變化的實(shí)例中得到證明。20世紀(jì)80年代，我國的就業(yè)彈性為0.308，而到2000年該指標(biāo)卻下降到0.139，產(chǎn)出增加所引起的就業(yè)增加越來越少。不僅如此，僅就目前失業(yè)和增長兩者反映的問題看，前者也遠(yuǎn)大于后者。在1998—2004年的七年中，我國失業(yè)率從6.0%上升到11.5%，這是一個(gè)非常嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定狀態(tài)。

　　從社會總目標(biāo)來看，就業(yè)率提高更有利于社會的安定和公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而依賴政策支撐的經(jīng)濟(jì)增長僅在短期內(nèi)有利于代表財(cái)富的GDP的增加。另外，社會成員對就業(yè)率的關(guān)注也遠(yuǎn)大于對經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)注。廣州市統(tǒng)計(jì)局2003年8月公布的一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，在對該市萬戶居民的調(diào)查中，問到政府的最大政績工程和最重要工作是什么時(shí)，多數(shù)廣州市民回答是增加就業(yè)、改善就業(yè)環(huán)境。發(fā)達(dá)地區(qū)尚且如此，落后地區(qū)更不待言�？梢�，社會對增加就業(yè)的要求非常強(qiáng)烈，這一點(diǎn)不應(yīng)在設(shè)計(jì)財(cái)政政策時(shí)被忽視。

　　因此，在我國目前人口眾多、失業(yè)率高和收入分配懸殊的情況下，政府在設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定目標(biāo)時(shí)，無論是從社會總目標(biāo)還是從經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定目標(biāo)自身考慮，都要特別重視就業(yè)率這個(gè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定目標(biāo)，唯如此，經(jīng)濟(jì)才能穩(wěn)定，社會才能安定。

　　三、財(cái)政政策效應(yīng)不穩(wěn)定

　　經(jīng)濟(jì)政策的直接目的是否達(dá)到要依政策效應(yīng)而定，而我們在評價(jià)政策效應(yīng)時(shí)要從兩方面入手。如果從靜態(tài)的角度看，政策實(shí)施達(dá)到目標(biāo)值，說明政策產(chǎn)生了效應(yīng)。但更為重要的是從動態(tài)角度看，如果政策停止實(shí)施后目標(biāo)值能保持連續(xù)，即政策效應(yīng)具有了持續(xù)性，這時(shí)政策的直接目的才算真正達(dá)到。財(cái)政政策的難點(diǎn)也在于此。

　　那么，自1997年起實(shí)施的財(cái)政政策效應(yīng)究竟如何呢？從靜態(tài)看，政策是產(chǎn)生了效應(yīng)的，表現(xiàn)在每年政策的實(shí)施都帶來了7%以上的增長。但從動態(tài)看，政策效應(yīng)還缺乏持續(xù)性，典型表現(xiàn)為，隨著旨在保持經(jīng)濟(jì)增長的財(cái)政政策的實(shí)施，總需求的增加相當(dāng)部分是政府投資，而維持穩(wěn)定增長的關(guān)鍵因素消費(fèi)需求和生產(chǎn)性投資需求長期啟而不動。消費(fèi)需求不足可從大量商品供過于求得到證明。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997—2003年，商品供過于求的比重分別從31.8%上升到85.3%.生產(chǎn)性投資需求可從同期反映貸款不能轉(zhuǎn)化為投資的銀行存貸比的變動中得到證明。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997—2003年，銀行存貸比從90.9%下降到76.2%.顯然這些數(shù)據(jù)清楚地說明了政府投資在總需求中的重要性，政策若停止實(shí)施，總需求減少將難以避免，增長將難以持續(xù)。這說明政策效應(yīng)還缺乏持續(xù)性。政策效應(yīng)缺乏持續(xù)性又使政策實(shí)施處于進(jìn)退兩難的境地。一方面經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定主要依賴于經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在機(jī)制，政策不可能長期實(shí)施，另一方面在政府支出占了總需求相當(dāng)部分的情況下，經(jīng)濟(jì)增長又對財(cái)政政策產(chǎn)生了強(qiáng)烈的依賴性。

　　那么為何我國財(cái)政政策效應(yīng)缺乏持續(xù)性呢？一個(gè)重要原因就在于，政府在設(shè)計(jì)財(cái)政政策時(shí)對經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的選擇不合理。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的不同選擇，可帶來政策的不同效應(yīng)，如果財(cái)政政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)定為經(jīng)濟(jì)增長，那么政府通過增加公共品的投資支出，就可直接增加總需求以增加GDP，用這種方式增加GDP雖然簡單直接，但效應(yīng)的持續(xù)性差，因?yàn)樵黾拥漠a(chǎn)出中相當(dāng)部分來自政府的非生產(chǎn)性投資增加，由此引起的未來產(chǎn)出增加有限。如果財(cái)政政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)定為充分就業(yè)，那么政策手段就應(yīng)通過減稅和增支來增加勞動需求和勞動的有效供給，通過這種方式增加GDP雖然復(fù)雜間接，但政策效應(yīng)的持續(xù)性好。

　　實(shí)際上經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定源于要素市場的穩(wěn)定，也就是廠商投資和就業(yè)的穩(wěn)定。政府通過積極財(cái)政政策減少稅收和增加支出，在要素市場上刺激廠商投資，如此從靜態(tài)分析，投資增加帶動就業(yè)增加，進(jìn)而在商品市場上產(chǎn)生兩方面作用，一方面從供給看，生產(chǎn)函數(shù)中勞動投入增加、產(chǎn)出增加；另一方面從需求看，勞動者收入增加，消費(fèi)需求增加，產(chǎn)出增加。這兩方面作用的結(jié)果是，可極大地減少周期性失業(yè)，使經(jīng)濟(jì)向充分就業(yè)產(chǎn)出靠攏。特別是提高就業(yè)率能增加低收入者收入，從而不僅有利于消費(fèi)需求穩(wěn)定增長，保證政策效應(yīng)的持續(xù)性，而且也有利于邊際消費(fèi)傾向的提高，極大地增強(qiáng)政策效應(yīng)。從動態(tài)看，投資增加不僅有利于短期總需求增加，而且還有利于長期總供給增加，從而保證經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定增長。同時(shí)政府也應(yīng)通過增加支出保證勞動的有效供給，這主要是提供免費(fèi)的培訓(xùn)和就業(yè)信息，使技能和崗位相適應(yīng)，以減少結(jié)構(gòu)性失業(yè)。

　　由此可見，只有在刺激廠商投資、提高就業(yè)率的情況下，經(jīng)濟(jì)才能穩(wěn)定，政策效應(yīng)才會持續(xù)，政策也才可鳴金收兵。也只有在充分就業(yè)基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)增長，才是適度的增長，才能持續(xù)增長。

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