20世紀90年代以來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立，面對日益復雜的國內外經濟形勢，中國政府審時度勢，主動應對，靈活運用財政政策、貨幣政策等經濟調控手段，對經濟發展中的波動進行了有效的宏觀調控，極大地促進了國民經濟的健康發展。總的來說，1994年以來的中國財政政策在政策取向上，以1998年下半年為分水嶺，前后分別擇機實施了“適度從緊”的財政政策與積極的財政政策，充分顯示中國政府駕馭宏觀經濟調控的能力日漸成熟。

　　一、“適度從緊”財政政策——實現經濟增長“軟著陸”

　　（一）宏觀經濟背景。

　　1.從1993年開始中國經濟出現過熱現象。1992年，小平同志南巡講話時，提出“發展才是硬道理”的重要思想。以此為契機，我國開始進入新一輪的經濟快速增長時期，一舉扭轉了1989年和1990年經濟低速增長的態勢，國民經濟發展進入了一個新的階段。從1992年開始的新一輪經濟增長，在取得巨大的社會經濟成就的同時，也帶來了新的問題。

　　雖然國內生產總值（按可比價格，以下同）的增長速度1992年和1993年分別為14.2％和13.5％，改變了1989年和1990年經濟增長速度下滑的不利局面，但經濟運行中出現了不容忽視的現象，即開始出現經濟過熱的苗頭。突出表現在：從1992年起，作為推動我國經濟增長主要因素的固定資產投資高速增長，1992年至1993年增速分別為42.6％和58.6％，大大超過以往的增長速度。投資需求帶動了消費需求，當時我國正處于從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，投資需求與消費需求的雙膨脹，加劇了商品供給的短缺狀況，造成1993年至1994年全國商品零售價格指數分別上升了13.2％和21.7％，產生了較為嚴重的通貨膨脹。經濟增長過快帶來的經濟過熱與嚴重的通貨膨脹，成為社會經濟穩定的巨大隱患。

　　2.中央針對經濟過熱適時提出“適度從緊”的財政政策。盡管1994年國內生產總值增長速度為12.6％，略低于1993年的增長速度，但全國商品零售價格指數卻成為自改革開放以來最高的一年，通貨膨脹嚴重。為此，當時的中央經濟工作會議把抑制通貨膨脹擺在了該時期經濟工作的首位。

　　新中國成立以來，我國多次出現經濟過熱現象，為了給經濟過熱降溫，受當時宏觀調控經驗不足的局限，往往采取“緊縮到底”的政策手段，使經濟由過熱一下子陷入過冷。這種熱與冷的轉換，好像是快速行駛中的急剎車，經濟過熱是消除了，但又面臨著如何啟動經濟的問題。熱與冷的驟然交替，造成劇烈的經濟波動，對國民經濟運行產生了十分不利的影響。1988年的經濟過熱與通貨膨脹以及隨后1989年和1990年國民經濟的低速增長，使決策部門認識到，必須改變過去那種“一松就熱、一緊就冷”的傳統做法，做到既要為經濟過熱降溫，也要保證國民經濟的正常發展速度，防止經濟運行中的大起大落現象再次發生。于是，正是基于這樣一種思路，中央適時提出了“適度從緊”的財政政策，對過熱的經濟實施恰如其分的宏觀調控，實現“高增長、低通脹”的新的經濟發展態勢。

　　（二）“適度從緊”財政政策的內涵。

　　1.目標。

　　（1）遏制通貨膨脹是首要目標。在市場經濟條件下，適度的物價穩定是社會經濟活動賴以存在的基礎，是國民經濟持續穩定增長的主要標志。但是，我國1993年和1994年的高通貨膨脹率，不僅是改革開放以來的頂峰，在世界上也是少見的。這么高的通貨膨脹率，對國民經濟造成了嚴重的沖擊，無論是對國家、企業，還是對城鄉居民個人都具有頗大的危害性，這已為世界各國的實踐所驗證。在經濟體制轉軌階段，通貨膨脹的壓力是客觀存在的，但如果任其發展下去，不可避免地就會破壞正常的經濟秩序，最終導致經濟增長的下降或停滯，因此遏制惡性通貨膨脹便成了當時的當務之急。

　　（2）保持國民經濟適度增長是另一重要目標。過去很長一段時間以來，我國雖然對遏制通貨膨脹取得了相當的成績，但代價常常是隨之而來的國民經濟在低谷中運行。實踐證明，這種經濟過熱中的“急剎車”做法，同樣不利于國民經濟的持續協調發展。1988年，為了抑制嚴重的通貨膨脹，我國在財政政策上采取了嚴厲的緊縮措施，通貨膨脹率雖然是明顯降了下來，但為此付出的代價卻是國民經濟連續兩年萎靡不振，致使1989年和1990年的國內生產總值增長率僅為4.1％和3.8％。改革開放以來，保持國民經濟的適度增長一直是我國宏觀經濟調控的核心內容，是實現我國經濟騰飛的必要條件，遏制通貨膨脹不能以犧牲國民經濟的增長速度為代價。鑒于此，在實現遏制通貨膨脹的同時，還必須保持國民經濟的適度增長，這是“適度從緊”的財政政策的另一重要目標。

　　2.政策主要內容。為了抑制經濟過熱，1993年下半年，中央果斷地出臺了針對固定資產投資增長過快等的一攬子宏觀調控措施，核心是采取適度從緊的財政政策，并與適度從緊的貨幣政策相配合。在財政政策方面，控制支出規模，壓縮財政赤字，把財政支出的增長速度從1993年和1994年的24.1％與24.8％壓縮至1995年的17.8％、1996年的16.3％和1997年的16.3％；對財政信用周轉金進行清理整頓，減少財政信用資金對生產企業的投入。此外，1994年還實施了適應社會主義市場經濟的稅制改革和分稅制財政體制改革，提高財政收入的“兩個比重”，為中央實施宏觀經濟調控提供財力保證，把與速度和規模直接相聯系的消費稅和增值稅的75％作為中央的固定收入，把與經濟效益水平直接相關的所得稅等作為地方的固定收入，以此限制地方對增長速度的片面追求。

　　3.政策特點。

　　（1）著眼點是經濟增長的“軟著陸”。“適度從緊”意味著在實施財政政策進行宏觀調控中，要恰如其分地掌握好政策實施的力度，在消除經濟劇烈波動的同時，又保持住經濟的平穩增長，即實現經濟運行中的“軟著陸”。“軟著陸”是對經濟運行狀態的形象比喻，從經濟意義上講，它是指國民經濟的運行在經過了一段過度擴張后，在政府的宏觀調控作用下，平穩地回落到適度的增長區間。而“適度的增長區間”，則是指經濟增長的實現與社會物力、財力等的承受力相適應，脫離了客觀社會經濟承受能力的過快或過慢增長都不是適度的表現。因此，“適度從緊”是為了防止宏觀經濟調控中的緊縮力度過大，使經濟增長受到損害，不利于改革的深化。

　　（2）總量從緊，結構調整。20世紀80年代中期以來我國歷次大的經濟波動，幾乎都是源于投資膨脹而引發的總需求膨脹。由于當時社會主義市場經濟體制還在初步建立中，短缺經濟的影響猶在，由投資膨脹引發的總需求膨脹在短時期內難以明顯得到釋放，所以在這種背景下，實施總量適度從緊的宏觀財政政策是必要的。值得指出的是，財政政策堅持總量上的從緊，并不意味著財政支出絕對量的減少，而是相對壓縮。在這里，相對壓縮有兩層含義：一是指相對于上年，財政支出的增長速度下降，例如1995年至1998年的財政支出增長速度都低于了1993年和1994年的財政支出增長速度；二是指相對于財政收入的增長速度，財政支出的增長速度下降，例如從1995年到1997年財政支出的增長速度都低于了財政收入的增長速度。另一方面，吸取了以前經濟過熱時采取全面緊縮導致經濟跌入低谷的教訓，在總量從緊的大前提下，進行適時的結構調整，做到“緊中有活”，避免“一刀切”。對國家重點建設項目，對具有公共產品性質的基礎設施，比如公路、鐵路、農田基本建設和水利設施、環境保護項目等，對具有市場效益的企業，適當地加大公共資金投入，進行重點扶持；而對“泡沫經濟”部分，對低水平重復建設部分，對單純外延型擴張和低效益甚至無效益的部分則從緊。通過“緊中有活”的結構調整，促進經濟增長方式從粗放型向集約型的轉變，為以后高質量的經濟增長奠定堅實的基礎。

　　（3）與“適度從緊”的貨幣政策搭配。財政政策與貨幣政策是政府實施宏觀調控的兩大政策工具，兩者一般都搭配運用。1993年的經濟過熱，使中央意識到必須通過財政政策與貨幣政策兩種宏觀調控工具，給經濟過熱降溫，遏制嚴重的通貨膨脹。一般來說，在經濟過熱時，把好貨幣與信貸兩個閘門，對于降低總需求能收到立竿見影的效果。以投資需求過度膨脹為標志的經濟過熱，為財政政策與貨幣政策的搭配運用提供了舞臺。因此，“適度從緊”的財政與貨幣政策從以下三個方面發揮作用：第一，嚴格控制財政支出，特別是工資性支出和社會集團消費，通過調整支出結構、合理安排支出，把財政支出的增長勢頭控制住；第二，嚴格控制信用總量，合理調整信貸資金投向，嚴格控制固定資產貸款，嚴禁用流動資金搞固定資產投資；第三，在控制固定資產投資規模的同時，加大投資結構調整力度，重點是嚴控新形式項目、加大企業技改力度，投資資金用于保投產、保收尾、保國家重點等等。總的來看，財政政策與貨幣政策的搭配運用，成功地使經濟過熱降溫，遏制了高通貨膨脹。

　　（三）實施效果。

　　1.實現經濟增長的“軟著陸”。經過1993年后政府實施的“適度從緊”的財政政策，嚴重的通貨膨脹由1995年開始得到了抑制，該年的全國商品零售價格指數比上年回落了6.9個百分點，而同期的國內生產總值仍維持了10.5％的較高增長速度；到“九五”時期的第一年，即1996年，經過三年的治理整頓，我國基本實現了國民經濟的“軟著陸”，是年全國商品零售價格指數回落至6.1％，但仍保持了9.6％的經濟增長速度，經濟環境得到明顯改善，經濟增長質量顯著提高，取得了既遏制通貨膨脹又保持國民經濟持續增長的良好態勢，實現了在低通脹下國民經濟高速增長的“雙贏”格局。

　　2.積累了治理經濟過熱的豐富經驗。運用財政政策進行宏觀經濟調控，是市場經濟條件下財政職能的重要體現。從1993年開始的“適度從緊”的財政政策的運用，是根據改革與發展的需要而做出的相機抉擇。通過財政政策以及與貨幣政策的組合運用，治理了嚴重的通貨膨脹，避免了經濟發展中的“急剎車”現象，成功地實現了經濟增長中的“軟著陸”，國民經濟保持了健康發展。這是運用經濟手段進行宏觀調節的成功范例，改變了計劃經濟時代常常運用行政手段控制國民經濟的傳統做法，跳出了計劃經濟下宏觀調控的框框，有效地解決了過去一直困擾我們的“一管就死”宏觀調控的難題，這在新中國成立以來還是頭一次，是我國宏觀調控史上的重要事件，為治理市場經濟條件下通貨膨脹積累了寶貴的經驗。

　　二、積極財政政策——拉動內需

　　（一）宏觀經濟背景

　　1.外部：亞洲金融危機的嚴重沖擊。1997年2月，泰國首先爆發了金融危機，并產生了連帶影響，迅速波及到馬來西亞、新加坡、印度尼西亞、菲律賓、香港等國家和地區，使歐洲、拉美和美國都受到不同程度的影響。這場金融危機，危害之大，超出了早先一般人的估計。中國的金融部門雖然在這場危機中沒有受到像其他國家那樣的嚴重影響，但作為全球經濟一部分的中國經濟，無法獨善其身。

　　一是出口需求銳減。我國近10來經濟高速增長的一個重要原因是每年的外貿出口增長率都很高。但亞洲金融危機爆發后，許多亞洲國家和地區的貨幣大幅度貶值，對我國的產品出口造成很大的壓力，1998年后影響加深，出口增幅逐月遞減。1998年上半年的外貿出口額為869.8億美元，同比增長了7.6％，與1997年同期的26.2％和1997年全年的20.9％形成鮮明的對比。其中5月份出口下降了1.5％，為22個月以來的首次負增長。產品出口的減少，不但使出口需求下降，而且通過相關產業的連鎖關系，引發其他產業的投資需求和消費需求的減少。

　　二是外商投資下滑。金融危機的爆發，使許多國家和地區的通貨緊縮趨勢加快，企業籌資能力下降，對外投資活動出現嚴重萎縮。我國進入20世紀90年代以后，外資大量涌入，成為經濟發展的動力之一，1993年外商直接投資更達1114.36億美元。但由于金融危機，亞洲地區的經濟發展前景不被看好，大量國際資本回流到歐美等其他地區，作為世界上吸引外資的大國，我國深受影響。從1997年起，對我國的外商直接投資開始明顯下降，1997年和1998年的外商直接投資額分別只達到510.04億美元和521.02億美元。由于亞洲地區是金融危機的重災區，1997年亞洲國家對我國直接投資占我國實際吸收外資總量的比例由以往的80％以上降為75.6％，1998年繼續下降為68.7％。

　　2.內部：宏觀經濟由短缺經濟轉變為有效需求不足。直到20世紀90年代中期，我國的經濟從總體上講基本屬于短缺經濟，供不應求是這一時期宏觀經濟的基本特征，因此宏觀經濟調控的基本任務是壓縮社會總需求，增加社會總供給，防止出現通貨膨脹。但是，隨著我國社會主義市場經濟逐步發展，在國民經濟成功實現“軟著陸”之后，與短缺經濟相對的另一種宏觀經濟形式——有效需求不足悄然出現在我國的國民經濟中。

　　社會有效需求可以分為消費需求、投資需求和出口需求三大類。由亞洲金融危機導致的出口需求不足在上面已談到，這里不再贅言

　　（1）消費需求增長緩慢。在改革開放的很長時間里，我國經濟之所以能夠持續高速增長，一個很重要的原因是在城鄉個人收入快速增長的同時，消費需求的快速增長帶動了投資和生產的高速增長。但是，進入20世紀90年代中期后，由于企業效益不佳、國有企業減員增效速度加快和國內外市場疲軟等一系列原因，城鄉居民的個人收入增長速度大幅度減緩。1997年只比1996年增長5.7％，增幅比1996年回落8.1個百分點，1998年的增幅也只維持了1997年的水平。

　　在收入增長顯著放慢的同時，居民個人支出，尤其是未來的預期支出，卻有增無減。進入20世紀90年代中期以來，迅速推進的醫療、住房、教育、社會保障等各項改革，使人們的預期未來支出增加，再加上失業率高、就業前景暗淡等因素，使人們不得不將收入的更大部分儲蓄起來，造成居民邊際儲蓄傾向上升，邊際消費傾向相應下降。據統計，全國城鄉居民儲蓄存款（年底余額）1996年比1995年上升了29.87％，1997年又比1996年上升了20.14％，這減少了社會的消費需求。

　　（2）投資需求增長乏力。由于市場供求關系的轉變，使得絕大多數生產資料和消費品價格持續下降，市場呈現出不景氣。受此影響，處于市場競爭中的企業，普遍看淡市場，缺乏投資信心，投資預期收益下降，投資欲望不強已相當普遍。盡管金融機構采取了降低存款利率、準備金率，增加貨幣投放量等措施，但隨著經濟體制改革的不斷深化和現代企業制度的逐漸建立，企業投資的“軟預算約束”狀況開始有所改善，在對市場前景預期不佳的情況下，即使金融機構適度松動銀根，企業一般也不愿貿然投資擴大生產。另一方面，隨著國有商業銀行經營機制改革的深化和貸款責任制的建立，銀行貸款的安全意識、盈利意識普遍增強，在投資預期效益不佳的情況下，銀行不會輕易給企業提供貸款用于投資。鑒于上述因素，作為我國經濟增長主要動力之一的固定資產投資，1997年增長幅度下滑至8.8％，比1996年下降了6個百分點。由于我國固定資產投資的增長同經濟增長密切相關，因此固定資產投資增長的下滑，必然導致經濟增長速度放緩。

　　3.貨幣政策效果不明顯。在我國的經濟改革中，由于受貨幣學派的影響，一段時間以來，存在著重貨幣政策，輕財政政策的現象。1996年我國成功實現了國民經濟的“軟著陸”后，受經濟運行的慣性作用，宏觀經濟開始出現有效需求不足的問題。中央意識到了這個問題，便開始著手將適度從緊的貨幣政策向穩健的方向做靈活的調整，貨幣政策成了決策層擴大社會需求的首選宏觀調控工具，隨之采取了一系列放松銀根、刺激需求的貨幣政策。在中央出臺積極財政政策之前，中央銀行自1996年、1997年連續3次降低利率后，1998年3月25日和7月1日又連續兩次降低利率（實施積極財政政策之后，央行在1998年12月和1999年6月又連續兩次降低利率）。降幅之大，頻率之密集，在我國宏觀經濟調控史上少有。

　　在降低利率的同時，中央銀行還連續降低存款準備金率和存款準備金利率。1998年3月，中央銀行將金融機構法定存款準備金賬戶和備付金存款賬戶兩個賬戶合并為準備金存款賬戶，法定存款準備金率由原來的13％下調到8％。同時中央銀行對金融機構的存款準備金利率由平均年利率7.35％下調到5.22％，對金融機構貸款年利率，由9.19％下調到7.43％。同年7月，中央銀行再次下調金融機構準備金存款利率和對金融機構的貸款利率。隨著利率的下調，銀行同業拆借利率也持續下降。銀行同業拆借利率是由市場供求決定的，在很大程度上可以視為市場利率。從1996年到1998年7月，同業拆借利率從近13％的水平持續下降到5％左右。

　　一系列較為寬松的貨幣政策的出臺，決策部門的基本目的是增加信貸和貨幣供應，擴大社會需求，促進經濟增長。但從實際效果看，由于金融改革與企業改革的非協調性，銀行惜貸與企業惜借現象并存，再加上貨幣政策在決策時效方面發揮作用的時間較長，因此希望以貨幣政策來拉動需求，進而促進經濟增長的目的并未完全實現。1998年上半年貸款和各層次的貨幣供應量增長幅度，與1997年同期相比，不但沒有提高，反而趨于下降。

　　4.中央及時提出積極的財政政策。一方面是我國經濟“軟著陸”后開始出現了國內需求不旺的情況，另一方面是亞洲金融危機的突然爆發造成出口的急劇下滑，這兩方面的因素疊加在一起，對宏觀經濟運行產生了放大效應，進一步使經濟增長速度放慢。作為經濟“冷與熱”晴雨表的物價水平，在國內外需求不足的影響下，自1997年10月起，我國的商品零售價格總水平開始出現絕對下降，到1998年7月，持續下降達9個月之久；居民消費價格指數從1998年3月開始出現下降；工業品價格指數自1996年6月以來持續下降，到1998年7月，已長達25個月。種種跡象表明，我國形成了通貨緊縮的局面。

　　我國是一個有著13億人口的發展中大國，正處在經濟轉軌的非常時期，如果不能保持一定的經濟增長，必然引發失業增加、金融風險加大、財政收入減少等一系列的經濟問題，甚至還可能帶來社會動蕩。因此，在亞洲金融危機后出口對經濟增長貢獻有限的情況下，適時對經濟實施反周期調節，通過拉動內需來促進經濟增長，成為了決策層的必然選擇。一般來說，在經濟處于收縮時期，財政政策則能較快地直接擴大社會需求，對經濟增長的拉動作用比較明顯，而此時貨幣政策的作用則顯得緩慢一些。為此，中央決定采取以財政政策為主、貨幣政策配合的新的宏觀調控手段。

　　1998年6月16日，《人民日報》發表《財政宏觀調控與啟動經濟增長》的署名文章，提出轉變適度從緊的財政政策，轉向擴大財政舉債規模和財政支出，增長投資，刺激消費，擴大出口，以此促進國民經濟增長。

　　1998年7月，我國政府轉發了國家發展計劃委員會《關于今年上半年經濟運行情況和下半年工作建議》，正式決定實施旨在擴大需求的積極的財政政策。

　　1998年8月，全國人大常委會第四次會議審議通過了財政部的中央預算調整方案，決定增發1000億元國債，同時配套增加1000億元銀行貸款，全部用于基礎設施專項建設資金。由此，中國正式啟動了積極的財政政策。

　　（二）積極財政政策的主要內容。

　　所謂積極的財政政策，是指在經濟處于通貨緊縮、經濟增長乏力的形勢下，以增發國債為政策突破口，通過增加財政支出，實現增加投資、促進消費、擴大出口，進而刺激經濟增長，它不同于一般意義上的擴張性財政政策，是宏觀調控領域的一種主動出擊。

　　1.1998年：啟動。

　　（1）增發國債，加強基礎設施建設。1998年，全國人民代表大會第四次常務委員會通過的財政預算調整方案的主要內容是增發1000億元長期國債，國家財政向中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行和中國建設銀行這四大國有商業銀行發行1000億元國債用于基礎設施建設。1998年中央財政赤字，由年初預算的460億元擴大到960億元。

　　對于增發的國債，全部用于基礎設施建設，資金主要投向以下幾個方面：

　　農林水利建設。重點安排水利建設投資，加上1998年年初計劃投入，全年水利建設投資達到358億元。主要工程項目包括：大江大河防洪水利工程，重點是加快長江、黃河等七大江河的堤防加固和骨干樞紐工程建設；重點海堤加固工程；長江、黃河中上游水土保持工程；林業和生態項目，主要是國家重點生態環境項目建設，以及國有天然林保護工程和十大防護林體系建設。

　　交通通信建設。通過增加投入，加快鐵路、公路、機場、航道的建設，進一步完善全國綜合運輸體系。

　　城市基礎設施建設。主要支持城市供排水、供熱和污水、垃圾處理，城市道路等方面的項目。

　　城鄉電網改造。這是國家第一次大規模進行城鄉電網的建設與改造。農村電網改造，將與農網管理體制的改革同步進行，最終做到同網同價，切實減輕農民負擔。城市電網改造，主要是擴容。

　　國家直屬儲備糧庫建設。新增國債投資，計劃建成250億公斤倉容的糧庫。

　　（2）防范金融風險，充實國有獨資銀行資本。1999年上半年，國家財政向國有獨資商業銀行發行2700億元特別國債（期限為30年），充足銀行資本金，從而使我國國有商業銀行的資本充足率大為提高，達到“巴塞爾協議”和商業銀行法規定的8％的要求，以防范金融風險。

　　（3）調整稅收政策。通過調整稅收政策，以支持出口、吸引外資以及減輕企業負擔。

　　為支持外貿出口，分批提高了紡織原料及制品、紡織機械、煤炭、水泥、鋼材、船舶和部分機電、輕工產品的出口退稅率，加大了“免、抵、退”稅收管理辦法的執行力度，對一般貿易出口收匯實行貼息的辦法，中央外貿發展基金有償使用項目專項資金也已正式開始使用。

　　調整了進口設備稅收政策，降低了關稅稅率，對國家鼓勵發展的外商投資項目和國內投資項目，實行了在規定的范圍內免征關稅和進口環節增值稅，以鼓勵引進國外先進技術設備，擴大利用外資。

　　清理整頓收費，減輕企業社會負擔。針對社會存在的一些亂收費現象，1998年財政部與有關部門一起，清理了涉及企業的政府性基金和收費，分三批取消了不合法、不合理的收費和基金727項，減輕企業和社會負擔370多億元。同時，對仍需保留的收費，也進一步加強了管理。

　　（4）增加社會保障、救災和科教等的重點領域支出。

　　進一步加大了財政對科教的投入力度。中央財政本級支出中教育經費所占比例從1998年起連續五年每年都比上年提高1個百分點，重點用于高校“筒子樓”改造和支持高校體制改革；支持教育系統實施的“211工程”和“貧困地區義務教育工程”；確保國家重點科研項目的資金需要；支持中國科學院開展的“知識創新工程”試點工作等。

　　支持國有企業改革。為了切實保障國有企業下崗職工基本生活，實施好再就業工程，1998年，中央財政通過調整支出結構，安排144億元補助資金和借款，專項用于國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工程。地方各級財政部門增加了財政支出，支持下崗職工再就業。

　　支持基本養老保險制度改革。針對目前我國養老保險制度中存在的問題，決定加快省級統籌步伐，擴大養老保險覆蓋面，改進基金收繳辦法，以提高調劑能力。為了緩解地方的財政壓力，中央財政增加轉移支付20億元，支持了企業職工基本養老保險制度的改革。

　　增加抗洪救災和災后恢復重建經費。1998年，僅中央財政撥付的救災和救濟經費就達83.7億元，保證了災民的基本生活控制了災后疫情的發生，促進了災后恢復重建工作的順利開展。

　　2.1999年：進一步加大力度

　　（1）繼續增發國債，加強基礎設施建設。

　　1999年初，我國政府發行了500億元長期國債，用于基礎設施建設。并且加強了國債資金的管理工作。1999年年中，根據經濟發展需要，又增發了600億元長期國債專項用于固定資產投資，包括技術改造項目貸款的貼息、支持傳統工業的技術改造和設備更新，推動產業結構升級。

　　（2）進一步調整稅收政策

　　提高出口退稅率。1999年，我國兩次提高出口退稅率，把出口商品的退稅率檔次由原來的17％、13％、11％、9％、5％五檔簡并為17％、15％、13％、5％四檔，綜合退稅率達到15.51％。

　　調整部分稅種的稅率。降低了木材、紡織品等部分商品進口關稅稅率，免征了高等院校轉讓收入的營業稅，降低了部分商品的消費稅稅率，調低了B股證券交易印花稅稅率。

　　鼓勵外商投資。從7月2日起，對從事能源、交通、港口建設項目的外商投資企業按15％的稅率征收企業所得稅。

　　鼓勵固定資產投資。從7月1日起，固定資產投資方向調節稅按照現行稅率減半征收，對于符合國家產業政策的技術改造項目的國產設備投資，可以按照40％的比例抵免企業所得稅。

　　對技術創新和高新技術產品實行稅收優惠政策。

　　搞活房地產市場。從8月1日起，對涉及房地產的營業稅、契稅、土地增值稅給予一定的減免。

　　鼓勵消費，調節個人收入差距。從11月1日起，對儲蓄存款利息恢復征收個人所得稅。

　　（3）調整收入分配政策

　　提高國有企業下崗職工等低收入人員基本生活保障水平。在當時下崗職工基本生活保障、失業保險和城鎮居民最低生活保障標準的基礎上，從1999年7月1日起，補助水平提高30％。

　　增加機關事業單位職工工資。機關在職職工月人均基本工資提高30％。同時提高機關事業單位離退休人員的離退休費。

　　提高企業離退休人員待遇。此次調整收入分配政策，當年財政支出增加540多億元，受益面達8400萬人以上。

　　3.2000年：繼續保持力度

　　（1）發行長期國債專項用于西部大開發和未完工項目。2000年，財政預算安排發行1000億元長期建設國債，主要用于增加基礎設施投入，支持國有企業技術改造，加大西部開發和生態環境建設，發展科技教育。下半年，為了鞏固和發展經濟運行出現的良好勢頭，中央財政又增發了500億元長期建設國債，國債投資重點向中西部地區傾斜。

　　（2）增加對西部地區的財政補助。中央財政進一步加大轉移支付力度，增加對西部地區行政事業單位人員工資和建立“三條保障線”的資金補助。2000年，這兩項補助金額達637億元。

　　（3）停征固定資產投資方向調節稅。在1999年減半征收固定資產投資方向調節稅的基礎上，從2000年起，決定暫時停止征收。

　　（4）繼續推進稅費改革，減輕企業負擔。先后公布取消了238項涉及交通和車輛收費項目，平均每年減輕社會負擔約145億元。并將51項收費、基金項目納入預算管理，資金規模約為220億元。

　　（5）實行“債轉股”。對部分產品有市場、發展有前景，但負債過重而陷入困境的大中型重點企業，在建立現代企業制度的同時，通過金融資產管理公司，將銀行的債權轉為股權，降低企業資產負債率，增強企業活力。

　　（6）加快社會保障體系建設步伐。研究和制訂《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》，推進城鎮職工醫療保險制度、醫療衛生體制和藥品流通體制改革，改進社會保險費征繳辦法，調整財政支出結構，加大對下崗職工和城市貧困人群的保障力度。2000年，中央財政用于基本養老金補助和國有企業下崗職工基本生活保障補助分別比1999年增長98.1％和50.1％，提高城市低收入人群的保障標準，2000年，全國城市居民最低生活保障支出較上年增長了50％。

　　4.2001年：保持穩定性

　　（1）增發國債。增發1000億元建設國債，用于彌補前期基礎設施在建項目后續資金不足，一般不開工新項目。

　　（2）發行特種國債。發行500億元特種國債，以支持西部開發，主要用于西氣東輸、西電東送、青藏鐵路、南水北調、生態建設等一些重大基礎設施建設。

　　（3）繼續調整收入政策。繼續調整收入分配政策，提高機關事業單位職工工資和離退休人員的養老金。

　　5.2002年：保持連貫性

　　（1）繼續發行國債，保持積極財政政策的穩定性和連續性。國債資金主要用于續建和收尾項目，調整和優化國債資金使用方向和結構，重點向改善農村生產生活條件、經濟結構調整、生態環境建設、中西部地區等方面傾斜。

　　（2）降低部分稅種的稅率。比如：履行加入世界貿易組織承諾，關稅總水平由15.3％下調到12％；證券交易印花稅稅率，由4‰（A股）和3‰（B股）統一降為2‰；金融保險營業稅稅率，由7％下調為6％。

　　（3）加大社會保障力度。在繼續做好“兩個確保”和“低保”工作的基礎上，從2002年7月1日起，再次提高企業離退休人員基本養老金水平，并重點照顧退休早、基本養老金偏低的老工人、軍隊轉業干部、原工商業者；再次提高了在鄉老復員軍人優撫待遇和新中國成立初期參加革命的老干部退休待遇水平；為支持87戶國有企業依法實施關閉破產，保障這些破產企業涉及的38萬職工的生產和生活需要，及時安排了補助資金。2002年中央財政用于社會保障方面的支出達到1362億元，比上年增長38.6％。

　　（4）支持農村稅費改革。將農村稅費改革試點范圍擴大到20個省（自治區、直轄市），試點地區農民負擔平均減輕30％。2002年，中央財政為此給試點地區的轉移支付補助資金達到245億元，保證了試點地區基層政權的正常運轉，支持了農村義務教育的發展，對穩定和減輕農民負擔，理順農村經濟關系，也發揮了十分重要的作用。

　　（5）增加科技教育投入，推動科教興國戰略的實施。2002年中央財政安排資金72億元，重點支持了國家重點基礎研究、知識創新工程和國家“863”計劃。繼續執行中央本級財政支出中教育經費所占比例每年增加1個百分點的政策，地方財政也相應增加了教育投入，2002年全國財政教育事業費達到2640億元，比上年增長19.6％，實施了國家貧困地區義務教育工程，進行了中小學危房改造，促進了高等教育和職業教育的發展。

　　（三）實施效果

　　1998年以來我國實施的積極財政政策，使國民經濟在面臨通貨緊縮的形勢下保持了平穩的發展態勢，給我國乃至亞洲經濟都帶來了積極的影響，而且，通過這一政策的實施，進一步豐富了我國宏觀調控的經驗。

　　1.拉動了經濟增長。從1998年開始，我國連續實施積極的財政政策以擴大內需，使得我國在世界經濟增長乏力的情況下，呈現一枝獨秀的局面。

　　（1）成功啟動“三大需求從投資需求看，1998年至2002年，全社會固定資產增長速度分別達到了13.9％、5.1％、10.3％、13.0％和16.1％，5年來平均達到了11.68％。在我國經濟體制尚未完全實現轉軌，經濟增長模式還沒有根本轉變的前提下，以政府投資作為推動固定資產投資增長的主導力量，對于恢復與保持適度的經濟增長至關重要。

　　從消費需求看，為了啟動消費，政府實施了增加轉移支付、調整抑制消費需求的稅收政策、財政貼息和消費信貸相結合、改善居民消費預期和消費環境等一系列政策措施。2000年起，居民消費開始回升。從1998年至2002年，全社會消費品零售總額分別達到了29152.5億元、31134.7億元、34152.6億元、37595.2億元和40910.5億元。居民消費價格指數在經歷了1998年與1999年兩年的負增長后，在2000年和2001年實現了小幅增長。消費需求增長的恢復，使通貨緊縮的趨勢得到了遏制，也拉動了投資需求的增長。

　　從出口需求看，改革開放后，我國越來越融入世界經濟中，對外貿易已成為促進我國經濟增長的主要動力。1998年，受亞洲金融危機的影響，與1997年相比，我國進出口總額出現了負增長，嚴重影響了對經濟增長的貢獻。啟動積極財政政策后，我國在保持人民幣匯率穩定的前提下，通過調整出口退稅率和實施多元化戰略，促進了出口的增長，并于1999年7月扭轉了外貿出口下降的勢頭。到2002年，實現出口總額26945.3億元人民幣，是1998年15231.6億元人民幣的1.77倍，由出口需求的增長帶動了投資需求與消費需求的增長。

　　（2）實現國民經濟穩定增長。由于積極財政政策的實施，據統計，到2002年為止，我國共發行長期建設國債6600億元，帶動投資3.2萬億元，拉動經濟增長每年1.5——2個百分點。到2002年，我國的國內生產總值首次突破10萬億元大關，實現102397.9億元，比2001年增長了8％，躍居世界第六位。在經濟持續穩定增長的同時，經濟增長的質量得到明顯改善。工業產品附加值、銷售率、利潤率等指標均有不同程度的提高，經濟增長步入了質量型適度增長區間。這一經濟成就，是在我國經濟經受了亞洲金融危機的沖擊，在世界經濟增長趨緩的背景下取得的，積極財政政策功不可沒。

　　2.促進了經濟結構的調整

　　（1）建成一大批重大基礎設施項目。在國債資金的支持下，從1998年以來，我國加大了基礎設施的投資力度，集中力量辦成一些多年想辦而未辦成的大事。國家共安排了1100多個項目，投資總規模達8500億元，其中國債資金達1500億元。例如，加高加固長江干堤3576公里，抗洪能力顯著提高；在長江沿岸實施了平垸行洪、退田還湖、移民建鎮工程，除險加固大中型病險水庫680個，保障了人民群眾生命財產安全；鐵路建設項目有43個，投資總規模達1700多億元，其中國債資金337億元，建設鐵路新線5500公里，新增公路7.6萬公里；改建和新建機場35個，交通運輸對發展的瓶頸制約基本消除。大規模的基礎設施建設，有力地緩解了我國長期以來基礎設施薄弱對經濟發展的制約，為國民經濟中長期發展奠定了良好的基礎。

　　（2）促進了產業結構優化升級。在加強基礎設施建設的同時，我國利用國債資金的直接投入和調整相關稅收政策等措施，支持高科技項目、企業技術改造項目的建設，使我國企業的整體技術水平大幅提高，國際競爭力增強。1999年以來，國家用國債資金加大了企業技術改造的力度。到2002年，在冶金、紡織、石化、有色、機械、信息、造紙、煤炭等行業，實施國家重點技改工程2175項，總投資規模4353億元，其中國債資金355.4億元。產業結構的優化升級，標志著我國從粗放型經濟增長模式向集約型經濟發展模式的轉化，為經濟的持續發展提供了源源不竭的內在動力。

　　（3）鞏固了農業發展的基礎地位。1998年以來，國家安排國債投資71億多元，著力建設了一批關系到調整農產品結構和增強農業發展后勁的基礎性工程。其中，農作物種子工程、畜禽水產良種工程的實施，使農作物的良種覆蓋率從90％提高到95％，水產良種覆蓋率從35％提高到50％。植物保護工程和動物保護工程提高了我國對動植物重大病蟲害預警監測能力和快速防治、控制、撲滅能力。漁政漁港工程提高了我國魚類資源的保護能力，改善了漁民的生產和生活條件。

　　（4）推動了區域生產力布局的合理調整。中西部地區由于受到經濟集約化程度低、缺乏技術和運輸成本高等因素的制約，經濟發展相對落后。為了實現國民經濟的均衡發展，1999年我國政府開始實施西部大開發戰略。在積極財政政策的推動下，國家有重點地對嚴重影響國民經濟均衡發展的中西部地區加大了投資力度，開工建設青藏鐵路、西電東送等跨世紀工程，提升這些地區的生產力發展水平，以實現國民經濟的均衡發展。2002年，中部地區投資7580億元，增長20％，提高了3.7個百分點；西部地區投資5672億元，增長20.6％，提高了1.3個百分點。中西部地區的發展，使全國經濟社會發展的整體格局發生了可喜的變化。

　　3.使人民群眾的生活質量得到改善。積極財政政策在促進經濟穩定發展的同時，也給廣大人民群眾帶來了眾多的實惠，使人民群眾的生活質量穩步提高。

　　（1）增加了城鄉居民的收入

　　在城鎮，隨著經濟的發展，居民收入水平有了較大提高。全國城鎮居民人均可支配收入為7703元，考慮物價下降因素，比上年實際增長13.4％。5年來，城鎮居民家庭人均可支配收入，平均每年實際增長8.6％。在八大類消費支出中，醫療保健、交通和通訊、衣著、娛樂教育文化服務、食品、雜項商品和服務、家庭設備用品及服務等均呈上升趨勢。城鎮居民生活繼續得到改善。

　　在農村，隨著稅費改革試點擴大等一系列減輕農民負擔措施的出臺，農民收入也有了相當的增加。根據國家統計局對全國31個省（自治區、直轄市）6.8萬個農戶的抽樣調查，2002年農民人均純收入為2476元，同比增加109元，扣除價格因素，實際增長4.8％。5年來，農村居民家庭人均純收入平均每年實際增長3.8％。醫療保健、交通運輸、文教娛樂等方面的消費水平的提高要快于食品、衣著、居住環境，農村貧困人口正在減少。

　　（2）改善了生活環境和生態環境

　　在生活環境方面，1998年以來，國家利用國債資金對全國95％的地級以上城市和中西部地區部分縣城的城市基礎設施建設進行了建設和改造，共安排了998個項目，投資總規模達3705億元，其中國債資金約占1／4左右。這些項目全部建成后，一批城鎮的基礎設施得到改善，城鎮居民的居住環境變得更加方便，生活質量改善顯著。此外，國家利用國債資金分兩批進行了大規模的農網建設和改造，投資總規模近3000億元，其中國債資金占20％，基本覆蓋了全國所有的縣。這項工程的建設，使2500萬過去用不上電的農民用上了電，為促進這些地區經濟發展創造了有利條件。

　　在生態環境方面，為了扭轉生態環境惡化的趨勢，1998年以來，國家利用國債投資308億元，安排了一批生態環境建設工程。這些工程主要包括：天然林資源保護工程、退耕還林工程、京津風沙源治理工程、重點防護林建設工程、林木種苗基地建設工程、森林病蟲害防治體系建設工程、森林防火體系建設工程、草原建設工程、野生動植物保護和自然保護區建設工程、重點地區生態環境建設綜合治理工程、北京市環境污染治理工程和“三河三湖”水污染治理工程，生態環境改善步伐加快。

　　4.推動了科教興國戰略。國家利用國債資金安排教學、實驗和學生生活設施建設和改造項目達9300多個，總投資達428億多元，其中，國債資金148.2億元。這些項目主要是：高校擴招設施建設項目、農村中小學危房改造工程、高中擴招項目、高校筒子樓改造工程。此外，國家繼續執行中央本級財政支出中教育經費所占比例每年增加1個百分點的政策，地方財政也相應增加了教育投入，2002年全國財政教育事業費達到2640億元，比2001年增長19.6％；重點支持了國家重點基礎研究、知識創新工程和國家“863”計劃。這都將對提高我國人口和勞動力素質、提升我國科技整體水平產生深遠影響。

　　5.支持了社會保障體系的建設。按照低起點、廣覆蓋、社會化的原則，國家財政通過直接投入和增加財政轉移支付等方式，提高國有企業下崗職工基本生活費和離退休人員基本養老金，建立起了社會統籌和個人賬戶相結合的城鎮居民職工基本養老制度，健全失業保險制度、城鎮居民最低生活保障制度。2002年，中央財政用于社會保障方面的支出達到1362億元，比2001年增長38.6％。此外，還積極參與并支持了城鎮職工基本醫療保險制度改革，以及遼寧等地完善城鎮社會保障體系的改革試點工作。據統計，2002年底，全國企業離退休人員基本養老金和進入再就業服務中心的國有企業下崗職工基本生活費，基本做到了按時足額發放；城市居民最低生活保障對象，由1998年底的184萬人，增加到2002年底的2060萬人，維護了社會穩定。

　　6.豐富了宏觀調控經驗。

　　（1）充分體現了相機抉擇。由于眾所周知的原因，市場經濟不可避免地存在著市場失靈的問題。此時，經濟無法依靠市場機制自身的力量來實現經濟的穩定增長。這就需要政府根據經濟形勢的發展，有意識地采取適當的財政政策，主動對經濟運行進行有目的的干預，實行宏觀調控，這反映了財政政策具有調節經濟波動的作用。1997年亞洲金融危機的爆發，對我國經濟運行產生了極大的消極作用，面對嚴峻形勢，決策層審時度勢，主動應對，將“適度從緊”的財政政策適時轉型為積極的財政政策。從這個意義上講，“積極”二字亦可以理解為“主動出擊”的意思，要比“擴張”更全面、更豐富。

　　相機抉擇的財政政策可以分為汲水政策和補償政策。前者是指在經濟蕭條時依靠一定數額的公共投資使經濟自動恢復活力的財政政策，它以擴大公共投資作為啟動民間投資的手段，因此公共投資成了汲水政策的載體。補償政策是指政府綜合運用財政收支政策，有意識地對經濟狀態實施反方向宏觀調控的財政政策，以實現經濟穩定發展的目的。從積極財政政策的政策手段來看，這次宏觀調控是以汲水政策為主，以補償政策為輔。積極財政政策的主要利器是發行國債，通過國債籌集的資金擴大公共投資，并帶動相應的配套資金，同時，又通過財政收支政策的結構調節，如調整某些稅收優惠、加大社會保障的轉移支付力度、提高行政事業單位工作人員收入等，刺激社會需求。因此，可以這樣講，積極財政政策是汲水政策與補償政策的結合運用，它是相機抉擇財政政策的充分體現。

　　（2）以國債為“發力點”。1998年以來，積極財政政策的一個最大特點是5年來連年持續發行國債。據統計，從1998年到2002年，我國共發行國債6600億元。在世界經濟不景氣的大環境下，在我國還處在需求不足、經濟偏冷的形勢下，國債對經濟的拉動作用不容忽視。在這6600億元國債資金的支持下，累計創造就業崗位750萬個，每年拉動經濟增長1.5——2個百分點。

　　國債具有彌補財政赤字、籌集建設資金和調節經濟的作用。過去，我們一般認為發行國債有助于控制社會總需求，當經濟面臨或處于通貨膨脹的形勢時，政府通常以發行國債的形式，將社會上的一部分社會購買力轉移給政府，使整個社會的購買力得以壓縮。但是，1998年以來積極財政政策的實踐表明，發行國債，并以此擴大財政支出，只要支出得當，用途明確，就還具有啟動社會需求、拉動經濟增長的作用，而不是相反。雖然這是在特定時期的特定舉動，但無疑是對以往國債理論的深化和豐富，積累了宏觀調控的寶貴經驗。

　　（3）擴大財政支出“唱主角”。根據財政政策在調節國民經濟總量方面的不同作用，又可以把財政政策分為擴張性政策、緊縮性政策和中性政策。按照一般的理解，當國民經濟存在需求不足時，通過實施擴張性財政政策，以減稅和擴大支出為載體，有助于刺激社會需求，恢復經濟活力。如果我們把減稅和擴大支出作為衡量一種財政政策是否是擴張的、緊縮的還是中性的，那么就很難將積極財政政策斷定為一種完整的擴張性政策，或至多是一種準擴張性政策，但達到了擴大社會需求的目的。

　　在積極財政政策實施過程中，存在一個爭論頗多的現象，即在國內生產總值以一位數增長的同時，而財政收入卻以兩位數的速度增長，這似乎是降低了積極財政政策的擴大社會需求的作用。不過，假如將財政收入與財政支出的增長幅度對比，就可以看出，從1998年到2002年，除了2001年外，在其余年份中，財政支出的增長速度都高于了財政收入的增長速度，財政赤字年年上升，積極財政政策的擴張性凈效應不言而喻。值得指出的是，積極財政政策采取擴大支出這種單向的宏觀調控措施，來源于決策層對我國經濟現實的準確判斷。需求不足，固然是需求方面的因素，但也存在供給質量不高的問題；另一方面，我國目前的稅制是以流轉稅為主體，減稅必然過多地由流轉稅承擔。流轉稅的減稅雖有增加需求的作用，但它對供給的刺激作用更大。在供給質量不高的條件下，減稅則很有可能起到有效需求不能隨之擴大的作用。因此，正是基于對我國經濟現實的合理判斷，決策層才采取了以擴大財政支出“唱主角”的積極財政政策，當然在財政收入政策上也做了適當的調整，比如不失時機地實施了結構性的稅收優惠調整。

　　（4）需求管理與供給管理相結合。正如上面提到的，我國經濟運行中出現的需求不足現象，是需求和供給兩方面的原因造成的。從總量上看，經過十多年的改革開放，我國已從短缺經濟過渡到供大于求的局面；但從結構上看，又存在供給結構嚴重不合理的現象，造成結構性積壓嚴重，導致供給質量不高，這反過來又影響到有效需求。因此，積極財政政策，既不能單獨采取凱恩斯的短期刺激經濟增長的需求管理政策，也不能采取供給學派大規模減稅的供給管理政策，而是將需求管理與供給管理結合運用，實現促進經濟穩定增長的初衷。

　　因此，在發揮國債“四兩撥千斤”的作用，刺激投資需求進而帶動社會需求的同時，也注意到了供給結構的調整，比較好地發揮了財政政策對需求和供給雙向調節的功能：加強基礎設施建設，促進高新技術產業的發展，加快傳統產業的技術改造，推動產業結構升級；促進農業發展，改善農民生活，縮小城鄉差距；加大環境保護和生態建設的力度，注重可持續發展；實施西部大開發戰略，促進地區生產力的調整和優化，實現國民經濟的均衡發展。這些積極財政政策的主要內容，不僅標志著我國經濟增長方式從粗放型向集約型的轉變，也預示著我國開始進入既注重經濟增長也注重經濟社會和諧發展的新時期。

　　（5）初步積累了應對外部沖擊的經驗。積極財政政策出臺的大背景是國內出現了需求不足、亞洲爆發了金融危機，而后者又加劇了國內的需求不足。亞洲金融危機可以視作是一種外部沖擊，也就是外部因素對一國經濟體系的影響。自從20世紀90年代以來，隨著我國社會主義市場經濟體制的確立，隨著我國對外經濟交流的日益頻繁，我國已越來越融入世界經濟中。雖然亞洲金融危機爆發后，由于我國金融體系相對封閉，沒有受到太大的負面影響，但由于我國的貿易伙伴和貿易競爭對手都深受金融危機之害，致使我國對外出口嚴重受挫，導致出口需求不足，這反過來又增加了國內需求的困境。因此，從這個意義上講，積極財政政策的調控對象是國內與國外兩種需求。

　　一方面，調整稅收政策以促進外貿出口和外商投資，作為積極財政政策中應對亞洲金融危機沖擊的直接舉措；另一方面，我國及時地將刺激國內需求作為宏觀調控的重點，并采取了一系列的財政收支政策。這兩方面的措施，既可以看做是把促進國外需求作為拉動國內需求的補充，也可以看做是在國外需求不足的情況下以刺激國內需求作為國外需求不足的替代，無論做何理解，實施積極財政政策進行宏觀調控的經濟背景中出現了外部沖擊的內容，而且影響至深，是不爭的事實，這是我國以前歷次實施宏觀調控中所未曾經歷過的。

　　亞洲金融危機是一個很好的啟示，即隨著經濟全球化進程的加快和我國對外開放以前所未有的廣度和深度發展著，很難為我國自行控制的外部沖擊將越來越影響我國經濟的穩定發展，例如世界石油價格的波動、國際匯率體系的不穩定等，都有可能成為外部沖擊的導火索。積極財政政策的成功實施，不僅使我們有了在市場經濟條件下治理通貨緊縮的經驗，也使我們做了應對外部沖擊的有益嘗試，初步積累了一些經驗。