積極財政政策已實施5年有余，是我國50余年來第一次真正以財政政策調控宏觀經濟運行的穩定政策，必將成為我國宏觀經濟調控史中的重要一頁。因此，現在我們有必要對積極財政政策進行回顧與評價，目的不僅在于肯定積極財政政策在過去5年里對經濟復蘇作出的貢獻，還在于總結積極財政政策的成功經驗，以史為鑒。

　　一、積極財政政策的主要內容

　　財政政策的四大常用工具包括預算政策、稅收政策、支出政策和公債政策。1998年以來實施的積極財政政策，所采取的各項措施基本上都可以歸類為以上四大政策領域。

　　（一）支出政策

　　1.1998年的主要措施。1998年8月，全國人民代表大會第四次常務委員會通過財政調整方案：（1）財政向四大國有商業銀行增發1000億元長期國債，專門用于國家預算內的基礎設施建設投資；（2）把年初預算中原用于基礎設施建設的180億元調整為經常用于增加科技教育投入、國有企業下崗職工基本生活費保障、離退休人員養老金的足額發放和增加搶險救災支出（主要針對1998年的大洪水救災）。

　　在基礎設施建設中，主要增加了6個領域的投資。（1）農林水利和環境保護工程。一方面，重點安排水利工程建設投資，用于大江大河的防洪水利工程，1998年全年水利建設投資達到358億元；另一方面，加強建設國家重點生態環境項目以及國有天然林保護工程和十大防護林體系。（2）交通通訊建設。加快鐵路、公路、機場、航道的建設，發展數字通信和移動通訊網絡。（3）城市基礎設施建設。重點支持大中型城市的排水、供熱、污水處理、垃圾處理、城市道路和綠化等方面的項目。（4）城鄉電網改造。城市電網改造主要是擴容，農村電網改造與農村電網管理體制改革同步進行，目的是做到同網同價，減輕農民負擔。（5）國家直屬儲備糧庫建設。建設250億公斤倉容的國家儲備糧庫，全年國家直屬儲備糧庫建設投資達到年初計劃數的17.5倍。（6）經濟適用房建設。據統計，截止到1998年12月底，用于基礎設施項目的投資資金總額達到2173.5億元。

　　除了增加基礎設施投資外，還增加了其他領域的支出。（1）增加社會保障支出。一方面，為了緩解地方政府的財政壓力，中央政府增加轉移支付20億元，用于支持企業職工基本養老金保險制度的改革；另一方面，為了切實保障國有企業下崗職工的基本生活，中央財政通過調整支出結構，安排144億元補助金和借款，專項用于國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工程。（2）增加抗洪救災和災后重建經費。為了保證災民的基本生活，控制災后疫情的發生，順利開展災后重建工作，僅中央財政撥付的救災和救濟經費就達83.7億元。（3）加大中央財政對科教的投入力度。從1998年起的五年內，中央財政支出中教育經費所占比例每年要提高1個百分點，重點用于支持高校體制改革和高等學校辦學條件的改善，確保國家重點科研項目的資金需要等。

　　2.1999年的主要措施。1999年初增發長期國債500億元。到年中，針對當時的經濟形勢，報請全國人大常委會審議批準，又增發600億元長期國債。這些資金仍然主要用于基礎設施建設。

　　在1998年增加基礎設施投資的基礎上，繼續增加投資，用于在建的基礎設施項目。1999年除了繼續加大基礎設施投入外，還增加了支持企業技術改造和產業升級的投入。國家拿出153億元用于企業技術改造項目貼息，按照“品種、質量、效益”和擴大出口的要求，鼓勵企業采用先進技術改造傳統產業，支持高新技術產業化發展。

　　在增加基礎設施建設的同時，提高“三條保障線”水平和機關事業單位職工工資。（1）為了提高國有企業下崗職工等低收入人員的基本生活保障水平，在下崗職工基本生活保障、失業保險和城鎮居民最低生活保障標準的基礎上，從1999年7月1日起，補助水平提高30％。（2）增加機關事業單位職工工資，月人均基本工資提高30％，相應增加機關事業單位離退休人員的離退休費，并提高企業離退休人員的待遇。（3）大幅度增加中央扶貧資金規模，通過以工代賑方式加強生態環境建設，增加居民收入。這些收入分配政策的調整，使當年財政支出增加了540億元，受益面達8400萬人。

　　3.2000年的主要措施。2000年初發行了1000億元長期建設國債，并在下半年進行了一次預算調整，經全國人大常委會批準，又增發500億元長期建設國債，共計1500億元國債資金。中央明確提出，這些資金原則上不上新項目，集中力量完成在建項目。這些新增國債資金主要投向五個領域：（1）基礎設施項目，包括公路干線、中西部地區貧困縣道路建設、鐵路建設、新增100億公斤糧庫建設和中西部地區旅游設施建設。（2）水利和生態項目，包括水利基礎設施建設、移民建鎮、退耕還林還草、天然林和草場保護工程、京津周圍沙源治理啟動工程等。（3）產業結構調整項目，包括企業技術改造、高新技術產業化、城市道路交通環保等設施國產化、國防軍工企業技術改造以及生物等重大科技項目。（4）教育設施，包括因高校擴招增加學生校舍等基礎設施建設、中西部高校建設補助等。（5）城市環保項目。

　　2000年，我國加快了社會保障體系的建設步伐，研究和制定了《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》，推進城鎮職工醫療保險制度、醫療衛生體制和藥品流通體制改革，調整財政支出結構，加大對下崗職工和城市貧困人群的保障力度。當年，中央財政用于基本養老金補助和國有企業下崗職工基本生活保障補助，分別比1999年增長98.1％和50.1％；提高城市低收入人群的保障標準，全國城市居民最低生活保障支出較上年增長50％。

　　與此同時，2000年增發的500億元特別建設國債，主要用于西部大開發，并且增加對中西部地區的財政補助。2000年，中央財政進一步加大轉移支付的力度，增加對中西部地區行政事業單位人員工資和建立“三條保障線”的資金補助，共計614.7億元。

　　4.2001年的主要措施。2001年全年發行1500億元長期建設國債，其中，1000億元建設國債用于彌補前期基礎設施在建項目后續資金不足和工程收尾，500億元特種國債支持西部大開發，主要用于青藏鐵路、西氣東輸、西電東送、南水北調、生態建設等一些重大基礎設施建設。同時，為配合國家的產業政策，繼續加大對設備和高新技術產業的投資力度，繼續實施對技術改造的貼息政策。到2001年底，國債技術改造貼息資金安排國有重點企業已開工技術改造項目781個。

　　在增加基礎設施建設資金，調整建設國債資金使用方向的基礎上，中央財政安排巨額資金，繼續提高行政事業單位職工工資和離退休人員的離退休費。同時，中央財政還增加了對地方財政的轉移支付，專項安排一定規模的預算周轉資金，用于緩解中西部經濟欠發達地區的基層季節性拖欠工資問題。2001年，中央財政用于社會保障性支出達982億元，是1998年的5.18倍。據統計，截止到2001年底，全國共有4700多萬社會保障對象得到國家預算的社會保障資金補助。

　　5.2002年的主要措施。2002年繼續發行長期建設國債1500億元，其中，1250億元列入中央預算，其余250億元轉貸地方使用。國債資金主要用于在建國債項目、西部開發項目、重點企業改革項目、南水北調工程、京津水資源保護工程、農村基礎設施和教育以及公檢法設施建設。特別是在天然林保護工程、農業綜合開發和農業科技項目等方面，除了增發國債安排的支出外，中央財政還增加了206億元。2002年全國財政用于支援農村生產、農業綜合開發和農林水氣等部門事業費方面的支出達到1088億元，比上年增長18.6％。

　　2002年繼續實施增加居民收入的支出政策。2002年7月1日起，再次提高企業退休人員基本養老金水平，并重點照顧退休早、基本養老金偏低的老工人、軍隊專業干部，再次提高了在鄉老復員軍人優撫待遇和建國初期參加革命的老干部退休待遇水平。2002年中央財政用于社會保障方面的支出達到1362億元，比上年增長38.6％。據統計，城市居民最低生活保障對象，由1998年底的184萬人，增加到2002年底的2060萬人。

　　（二）稅收政策

　　1.1998年的主要措施。1998年，針對亞洲金融危機造成的外需低迷，出口增長壓力加大，我國及時調整了稅收政策，以支持出口，吸引外資和減輕企業負擔。具體措施包括以下三方面：

　　第一，提高出口退稅率。為了支持外貿出口，我國分批提高紡織原料及制品、紡織機械、煤炭、水泥、鋼材、船舶換部分機電、輕工產品的出口退稅率，加大“免、抵、退”稅收管理辦法的執行力度。

　　第二，降低關稅稅率。為了鼓勵引進國外先進技術設備，擴大利用外資，我國調整了進口設備的稅收政策，降低關稅稅率；對國家鼓勵發展的外商投資項目和國內投資項目，在規定的范圍內免征關稅和進口環節的增值稅。

　　第三，清理整頓收費。為了減輕企業和社會負擔，1998年清理了涉及企業的政府性基金和收費，分三批取消了727項不合法、不合理的收費和基金，減輕企業和社會負擔370多億元。

　　2.1999年的主要措施。1999年的稅收政策進行了進一步調整，不僅繼續支持出口和吸引外資，而且還對國內的固定資產投資和消費予以鼓勵。

　　第一，進一步提高出口退稅率。1999年初和1999年7月1日，我國兩次提高出口退稅率，出口退稅率檔次由原來的17％、13％、11％、9％和5％五檔簡并為17％、15％、13％和5％四檔，綜合退稅率達到15.51％。國家稅務總局分3次共下達出口退稅計劃指標636億元，全年出口退稅額622億元，比上年增加42％。

　　第二，鼓勵外商投資。為了吸引外商投資，從1999年7月2日起，對從事能源、交通、港口建設項目的外商投資企業，按15％的優惠稅率征收企業所得稅。

　　第三，鼓勵國內投資。為鼓勵固定資產投資，從7月1日起，固定資產投資方向調節稅按現行稅率減半征收；對符合國家產業政策的技術改造項目的國產設備投資，可按40％的比例抵免企業所得稅。為鼓勵房地產投資和促進房地產市場發展，從8月1日起，對涉及房地產的營業稅、契稅、土地增值稅給予一定的減免。為鼓勵證券投資，調低了B股證券交易印花稅稅率。

　　第四，鼓勵消費。為鼓勵消費，調節個人收入差距，9月30日國務院頒布《對儲蓄存款利息所得征收個人所得稅的實施辦法》，規定從11月1日起，對儲蓄存款利息恢復征收個人所得稅。2000年共征收149億元，2001年征收279億元。恢復征收利息稅對刺激居民儲蓄向消費、投資轉化起到一定作用。

　　3.2000年的主要措施。2000年的稅收政策作用范圍進一步拓展，不僅繼續鼓勵投資，而且對高新技術產業和西部地區的某些產業加大了優惠力度。

　　第一，鼓勵投資，推動技術進步。從2000年1月1日起，暫停征收固定資產投資方向調節稅。從年中開始，對于軟件、集成電路等產業和科技成果的轉化，給予一系列的稅收優惠政策。對國有企業采取了加速折舊、對新增研究與開發費用允許按150％扣除的優惠政策。

　　第二，繼續推進稅費改革，減輕企業和社會負擔。取消了238項涉及交通和車輛收費項目，平均每年減輕企業和社會負擔約145億元。

　　第三，加大對西部地區的稅收優惠政策。對設在西部地區鼓勵類產業的內資企業和外商投資企業，在一定期限內，按15％的稅率征收企業所得稅。對在西部地區新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視等企業，企業所得稅實行兩年免征、三年減半征收。對西部地區的內外資鼓勵類產業和優勢產業項目，在投資總額內進口自用先進技術設備，除國家規定不予免稅的商品外，免征關稅和進口環節增值稅。

　　4.2001年的主要措施。2001年的稅收政策主要是鼓勵投資者在國內資本市場上的投資，并通過增值稅的調整，扶持部分產業和產品的發展。

　　第一，鼓勵證券投資。為鼓勵投資者增加對國內資本市場的投資，提高我國證券市場的流動性，我國先后4次調整了證券交易印花稅稅率。2001年11月16日起對A股和B股的證券交易印花稅稅率，分別由原來的4‰和3‰統一降為2‰。同時，繼續對個人股票交易所得暫免個人所得稅。

　　第二，扶持部分產業和產品的發展。2001年，我國又出臺了一些增值稅優惠政策，旨在扶持部分產業和產品的發展。財稅［2001］141號文件規定，對于鑄、鍛企業生產銷售的用于生產機械的商品鑄鍛件，實行先按規定征收增值稅，后按實際繳納增值稅額返還35％的辦法。對于資源綜合利用產品增值稅，財稅［2001］198號文件規定，對于下列產品實行即征即退辦法：（1）利用煤炭開采過程中伴生的舍棄物油母頁巖生產加工的頁巖油及其他產品；（2）在省吃儉用原料中摻有不少于30％的廢舊瀝青混凝土生產的再生混凝土；（3）利用城市生活垃圾生產的電力；（4）在生產原料中摻有不少于30％的煤矸石、石煤、粉煤灰等爐底渣及其他廢渣生產的水泥。此外，對于煤矸石、煤泥、油母頁巖和風力生產的電力，以及部分新型墻體材料產品，實行減半征收增值稅。

　　5.2002年的主要措施。2002年的稅收政策主要是對以前出臺的各項措施繼續實施或加大力度實施。比如，對投資西部地區符合條件的內外資企業，在所得稅、耕地占用稅、農業稅以及關稅和進口環節增值稅等方面實行優惠措施；又如，在前幾年連續提高出口退稅率的基礎上，又將棉花、大米、小麥、玉米的出口退稅率由5％提高到13％，對鉆石出口實行17％的出口退稅率。再如，繼續對符合低污染排放標準的小汽車和輕型客車減征30％的消費稅，對聯合礦山生產的鐵礦石減征40％的資源稅。

　　同時，2002年的稅收政策還出臺了一些新措施。比如，金融保險營業稅稅率由7％下調為6％，并對實際呆賬損失超過呆賬準備經核實允許據實列支；又如，為了履行加入世界貿易組織承諾，關稅總水平由15.3％下調到12％；再如，增值稅一般納稅人外購稅控加油機和稅控裝置繳納的增值稅可作進項抵扣，購進免稅農產品的進項稅額扣除率由10％統一提高到13％。

　　在上述措施的基礎上，繼續推進稅費改革，特別是加快農村稅費改革步伐，擴大農村稅費改革的試點，確定河北、內蒙古、黑龍江、吉林、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏等16個省（區、市）為擴大改革試點省份。

　　（三）政策措施的特點

　　通過上述的簡要回顧，我們比較清楚地看到1998年以來實施的積極財政政策，其措施具有一些鮮明特點。首先，在預算政策上，采取的是財政赤字政策，以赤字支出增加社會總需求。其次，在赤字支出的資金來源上，主要以增發國債為主，每年增發國債都在1500億元左右。再次，在支出政策和稅收政策上，隨著經濟形勢的變化和決策層認識的深化，具體措施在不斷調整。對于這幾年的支出政策措施和稅收政策措施表現出來的一些特點，我們作了如下歸納。

　　1.支出政策措施的特點。1998年以來實施的積極財政政策，在支出政策的措施上主要表現出以下三個特點

　　第一，以增發長期建設國債作為籌措資金的主要渠道。從1998年到2002年，中央財政在5年內累計增發6100億元長期建設國債和500億元支持西部開發的特種國債，共計6600億元。

　　第二，以增加基礎設施投資為主。1998——2002年間，增發長期建設國債籌措上來的資金主要用在了基礎設施建設上。其中，用于農林水和生態建設方面1435.8億元，用于交通設施建設方面1140億元，用于城市基礎設施建設方面955億元，用于農村電網改造方面520.72億元，用于技術進步和產業升級方面398.9億元，用于環保基礎設施建設方面160億元，用于教育基礎設施方面119.5億元。

　　第三，以提高中低居民收入水平和社會保障水平為輔。首先是大幅度提高行政事業單位職工工資水平。從1999年起，不僅連續3次提高機關事業單位職工基本工資標準，還實施了年終一次性獎金制度，建立了邊遠地區津貼制度。到2002年底，機關事業單位職工月人均基本工資水平，比1998年翻了一番。其次是增加社會保障支出。社會保障支出經過幾年的連續增加，到2002年，全國財政用于社會保障的支出，是1997年的9.5倍，是1998年的6.2倍，年均增長56.9％。

　　2.稅收政策措施的特點。1998年以來實施的積極財政政策，在稅收政策的措施上主要表現出以下三個特點

　　第一，稅收優惠為主。在積極財政政策的實施過程中，我國沒有采取總量減稅的措施，而是采取人們所謂的“結構性減稅”措施，其實主要就是針對特定納稅人或特定活動給予稅收優惠。

　　第二，稅收優惠的重點在有序擴大。從最初（1998年）以刺激出口、吸引外資為重點，擴展到鼓勵投資，促進技術進步，再擴大到支持西部地區產業發展，最后又擴大到扶持高薪技術產業的發展。

　　第三，取消大量收費。在以稅收優惠為主的同時，進行稅費改革，特別是相繼取消了大量的不合法、不合理的收費。

　　總之，積極財政政策的具體實施措施可以概括為以下三方面：第一，以增加財政支出為主，沒有實施全面減稅措施。第二，在增加財政支出的同時，改善了財政支出結構，特別是大幅度增加了基礎設施投資，并以增發長期建設國債為主要籌資來源。第三，在增加稅收收入的前提下，采取結構性減稅措施，一是減少與投資直接相關的稅收，二是通過稅費改革，取消大量收費項目。

　　二、積極財政政策成效的總體評價

　　實踐證明，積極財政政策實施5年多來成效顯著。它不僅短期拉動了需求，保持了國民經濟穩定增長，而且提高了經濟內生增長的能力，協調了改革、穩定和發展的關系。這對于中國經濟的長遠發展和實現全面建設小康社會的戰略目標都具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

　　（一）積極財政政策拉動了經濟增長

　　保持經濟的適度增長對于我國社會經濟發展具有極其重要的意義。那么，什么是適度經濟增長？適度的經濟增長并非用單一的經濟增長率來衡量，而是一個適度的經濟增長率區間。回顧我國改革開放以來的經濟增長規律，如果GDP增長率低于7％，將會帶來嚴重的就業和再就業壓力，經濟發展中的一些深層次矛盾就會顯現出來；如果GDP增長率超過10％，通常會帶來較高的通貨膨脹率。所以，再綜合考慮到我國未來一定時期內人口增長壓力、經濟總量的不斷擴大而逐步逼近規模經濟的邊界以及改革開放進行制度創新的效應逐步遞減等因素，我國今后一段時期內，GDP增長率在7％——9％之間應該說是一個比較理想的區間。

　　倘若7％——9％是一個適度的經濟增長率區間，那么，我們就來看一下20世紀90年代中期以后的經濟增長情況。從1993年的經濟增長率13.5％開始，一直到1998年的7.8％，GDP增長率幾乎一年下降1個百分點。如果政府不采取有力的宏觀經濟穩定政策，在當時的國內外經濟形勢下，經濟增長率的這種下滑趨勢可能還會持續下去，到1999年，經濟增長率就有可能跌破我們所說的適度經濟增長率的下限（7％）。然而，從1998年中起，我國真正開始了以積極財政政策為主的力度較大的穩定政策，使得經濟增長率一直沒有降低到7％以下。

　　積極財政政策成功地阻止了經濟增長率下跌趨勢，主要是因為有效地拉動了投資、消費和出口的增長。積極財政政策通過增發國債擴大政府投資和帶動民間投資，增加了投資需求；通過稅收優惠政策，鼓勵了民間投資和出口；通過財政支持的收入分配政策，刺激了居民消費。

　　1.增加了投資需求。1978——1997年的20年間，我國經濟增長率年均高達9.8％，這與固定資產投資增長率比較高不無關系，特別是在1981——1995年間，二者之間的正相關關系非常明顯。然而，到了1997年，全社會固定資產投資增長率在前三年連續大幅度下降之際，又增加了亞洲金融危機的沖擊，從1996年的14.8％再度下降到8.8％，這無疑使我國過去一直由高投資率支撐的高增長失去了推動力。

　　社會投資需求不足的原因是多方面的，歸納起來主要有四點。第一，大部分商品出現過剩情況。根據原國內貿易部1997年下半年對613種主要商品的供應情況調查，供不應求的商品只有10種，僅占1.6％，供過于求的商品占31.8％。第二，企業投資意愿下降。在商品供過于求、價格下跌、投資率下降的情況下，企業的投資預期不佳，投資意愿下降。根據國家統計局2000年對企業固定資產投資意向的一項調查顯示，有46.1％的企業因投資收益率太低而不愿意進行固定資產投資。第三，銀行惜貸。銀行部門對經濟前景并不十分樂觀，再加上亞洲金融危機的沖擊，風險防范意識加強，不愿意增加貸款，出現惜貸現象。第四，其他投資主體難以增加投資。由于我國目前的投資渠道、投資理念等方面的原因，巨額的社會閑置資金無法迅速轉化為投資。鑒于這些方面的原因，政府如果不及時采取措施，社會投資需求的下滑趨勢就會愈演愈烈。

　　針對社會投資需求不斷萎縮狀況，我國1998年提出實施積極財政政策伊始就切中要害，即通過增發國債籌措資金，增加政府投資，引導民間投資，擴大社會投資需求。1998——2000年，我國共發行建設國債3600億元，拉動社會投資24000億元。尤其是1999年，用90億元國債資金作為技術改造的貸款貼息，帶動銀行貸款和企業配套資金1800億元，形成20倍的資金規模。在政府投資的帶動下，2000年固定資產投資增長率終于扭轉了下滑趨勢，全年共完成投資32619億元，比上年同期增長9.6％。2001年固定資產投資增長率超過了1996——2000年的平均值，回升到13％，2002年繼續上升，達到16.1％。

　　總之，國債投資有力地拉動了經濟增長。據測算，1998——2002年，我國經濟增長率分別為7.8％、7.1％、8％、7.3％和8％，其中國債項目投資對經濟增長的貢獻率分別為1.5個百分點、2個百分點、1.7個百分點、1.8個百分點和2個百分點。

　　2.刺激了消費需求。從1996年開始，我國居民消費需求的年均增長率大幅度下降，從1996年的20.1％下降到1998年的6％，居民消費需求明顯不足。在理論上，消費需求不足主要有兩個原因，一是居民收入下降或收入增長速度下降，二是邊際消費傾向降低。就我國1998年以來的情況看，社會消費需求不足的原因可能更復雜一些。第一，隨著市場化進程的加快，社會保障體制改革、住房體制改革、教育體制改革、醫療制度改革等，對于人們的消費預期、降低邊際消費傾向都產生了重要影響。第二，隨著這些年來的經濟發展，我國個人收入差距拉大。少數人先富裕起來，其邊際消費傾向是遞減的；大多數人的收入增長明顯慢于前者，盡管他們的邊際消費傾向較高，但缺乏相應的消費能力，從而導致社會消費總需求增長緩慢。

　　為了增加消費需求，積極財政政策采取了增加人們收入、鼓勵消費的措施，其中包括增加轉移支付、提高工資、增加社會保障支出、調整抑制消費需求的稅收政策（包括開征利息所得稅等）、鼓勵消費信貸等。特別是1999年以來，我國連續3次較大規模地調高機關事業單位職工的基本工資，使機關事業單位月人均基本工資水平，由1998年的400元提高到2001年的823元，翻了一番。同時，中央財政大幅度提高“兩個確保”和城市“低保”的投入，1998——2002年，共安排資金1934億元，增加了企業困難職工和城鎮低收入者的收入。此外，財政通過支持擴大退耕還林（草）、深化農村稅費改革、糧食流通體制改革等，千方百計增加農民收入。正是在這些鼓勵消費的一系列政策作用下，我國的居民消費水平穩定在比較高的水平。1998——2001年，社會消費品零售總額可比價年均增長率分別為9.4％、9.8％、11.2％和10.9％。就一些重要的消費項目來看，2001與1998年相比，城鎮居民家庭擁有的移動電話增長了900％，家庭電腦增長了250％，家庭汽車增長了100％；農村居民家庭擁有的彩電增長了67％，摩托車增長了83％。

　　3.推動了外貿出口。在過去的5年里，全球經濟經歷了兩次大的波動，第一次是亞洲金融危機，第二次是美國、日本和歐盟三大經濟體同時陷入低迷，直接影響到我國的進出口貿易，特別是對我國的外貿出口沖擊很大。1997年，我國外貿出口增長率達到21.0％，而1997年下半年爆發亞洲金融危機之后，1998年的外貿出口增長率一下子跌落至0.5％。

　　為了抑制出口增長下滑趨勢，我國從1998年開始連續多次調高出口退稅率，使得我國出口商品的綜合退稅率達到15.51％。與此同時，我國還不斷改進出口退稅的管理辦法，加大對出口企業的支持力度。正是由于積極財政政策的這些措施，我國的出口增長速度才得以恢復，并且實現了人民幣匯率不貶值的目標。1998——2002年，我國出口增長率分別為0.5％、6.1％、27.8％、6.8％和22.3％；出口總額由1998年的1837億美元，增長到2002年的3256億美元，出口總額首次突破3000億美元，躍上了一個新臺階，對整個經濟的拉動作用功不可沒。

　　總之，積極財政政策的實施，有效地拉動了投資、消費和出口的增長，使1998——2002年我國經濟的年增長率保持在7％——8％之間，仍是世界經濟增長率比較高的國家。

　　（二）積極財政政策提高了經濟的內生增長能力。

　　積極財政政策不僅通過總量擴張措施抑制了經濟運行過程中暫時出現的矛盾和問題所引致的經濟衰退，起到了一種推力和拉力的作用，而且還通過以基礎設施建設為主，以優化產業結構、促進地區經濟發展、加快實現科教興國戰略為輔的結構調整措施，提高經濟增長的內生能力。可以說，積極財政政策的實施過程中，基本上做到了增加總需求的同時生成有效供給，以有效供給增加帶動總需求擴大，為今后我國國民經濟在總供求和諧調整中的持續發展奠定了基礎。

　　1.改善了基礎設施狀況。基礎設施是民間投資和消費活動的基本條件，是國民經濟持續增長的基礎。然而，我國在近20余年的經濟增長過程中，遇到的突出問題就是道路交通、能源通訊、農村供電網絡、水利設施等的嚴重短缺，成為我國今后經濟保持持續增長勢頭的障礙。因此，從1998年提出實施積極財政政策伊始，就選定以加大基礎設施建設為重點，并在頭三年（1998——2000年）共安排國債資金投資項目6620個，長期建設國債資金3600億元加上銀行貸款和地方、企業自籌資金，總投資規模達到24000億元。到2000年底，累計完成投資15100億元，占項目總投資的63％。

　　在基礎設施的建設項目，主要選擇了4大領域。（1）全面展開堤防工程建設和水毀工程建設。到2000年底，全國共完成堤防加固16369公里，完成江河控制性樞紐工程25個，水庫除險加固工程75項，在蓄洪區共完成安全區建設22個。（2）加快交通運輸設施建設。1998年以來是我國公路、鐵路、民航建設發展最快的歷史時期。公路建設方面，5年來新增公路里程約7.6萬公里，其中高速公路1.2萬公里；鐵路建設方面，5年來，建設鐵路新線5500公里，復線2520公里，電氣化鐵路1690公里。機場改造與建設方面，5年來改建和新建機場35個。（3）促進城市基礎設施建設。在國債投資的帶動下，極大地調動了各地城市基礎設施建設的積極性。到2000年底，竣工投入使用的城市基礎設施建設項目556個。這些項目的建成，新增城市日供水能力1886萬噸，日污水處理能力824萬噸，日垃圾處理能力31317噸，日燃氣供氣能力708萬立方米，供排水及煤氣管道網1585公里，新增城市道路1308公里（5年來共計2.13萬公里），橋梁21座，供熱面積8694萬平方米。（4）改善農民生產生活用電條件。到2000年底，農網建設與改造竣工的縣（區、市）累計1000個左右。農村電價明顯降低，農民用戶的生活電價平均每千瓦降低0.1——0.3元。

　　2.促進了產業結構升級。產業結構不合理一直是我國經濟發展中的頑癥，特別是第三產業產值占GDP的比重較低（1988——2001年間該比重一直在30％——34％之間徘徊），第二產業產值占GDP的比重雖然較高（1990年為41.6％，是自1971年以來最低的一年，從1992年開始逐步上升，到2001年上升到51.1％），但第二產業內部的重復建設多，而且技術裝備水平落后。因此，產業結構的優化和升級將是我國今后產業政策的主旋律。

　　世界各國在推動產業結構優化和升級過程中，都不同程度地使用了財政政策，以財政直接投資和稅收優惠措施，集中財力直接推動產業結構調整，引導社會資金投向符合國家產業政策的領域。1998年以來，積極財政政策通過對高新技術產業給予稅收優惠、對技術改造項目進行財政貼息等措施，改造傳統產業，發展高新技術產業。1998年開始，國家財政共對880個民用技術改造項目貼息，調動了企業進行技術改造的積極性，增強了銀行對重點技術改造項目支持的信心和貸款力度，實施了一大批技術改造、高科技產業化、裝備國產化的項目。截止到2000年底，建成投產高科技產業化項目68個。在技術改造項目方面，在以國債資金貼息的政策下，1999——2001年累計安排資金265.4億元，1218個項目，拉動投資2810億元，已建成投產項目288個。產業結構的升級推動了我國經濟增長模式開始發生質的變化，由粗放型的外延增長向集約型的內涵增長轉變。

　　3.協調了地區經濟發展。東西部地區經濟發展不平衡、經濟發展水平差距日趨擴大，是我國保持持續經濟發展的一大問題。1999年我國開始實施西部大開發戰略，首先從基礎設施和生態建設入手，逐步帶動西部地區的經濟發展。

　　為了縮小東西部地區經濟差距，實現國民經濟協調發展，財政政策可以采取三大措施：第一，增加對西部地區的基礎設施投入；第二，加大對西部地區的轉移支付力度；第三，配合以適當的稅收優惠政策。從1999年開始，積極財政政策配合國家西部大開發戰略，在安排國債投資時，注重向西部地區傾斜，促進了地區生產力布局的調整和優化。在積極財政政策的推動下，西部地區的投資增速明顯加快，僅2000年西部地區的投資就達3943億元，增長14.4％，高于全國平均速度5.1個百分點，比東部和中部分別高出6.1個百分點和0.6個百分點。

　　4.加大了科教投入。實現科教興國戰略是我黨的第三代領導集體為加快我國現代化進程所作出的重大決策，是對鄧小平“科學技術是第一生產力”理論的重大發展；同時，內生增長理論特別表明，長期經濟增長的內在動力是技術進步和人力資本形成。而要推動技術進步，促進入力資本形成，鑒于技術進步和人力資本具有很強的“效益外溢性”，政府就必須加大技術進步和教育的財政投入，其中包括直接投入（財政撥款）和間接投入（稅收優惠）。從1998年實施積極財政政策開始，各級財政保持對科技教育投入總量的逐年增長。

　　在教育投入方面，中央財政教育經費開支連續5年每年提高1個百分點，從而使中央財政從1998年到2000年實際增加教育經費183億元。同時，各省市也相繼提出在今后幾年內，本級財政的教育經費所占比例每年也提高1——2個百分點。1998年，全國教育經費總投入2949億元，其中預算內教育經費1565億元，增長幅度高于財政經常性收入增長1.41個百分點；1999年又比1998年增長13.56％，其中國家財政性教育經費為2287億元，占GDP的比率由1995年的2.41％上升到2.79％。2000年，全國教育經費總投入達到3800億元，占GDP的比率為4.2％。

　　在科研開發投入方面，1999年全國科技經費總額為1460億元，比上年增長12.5％，其中研究與開發經費678億元，增長17％。從1998年起5年內，中央財政陸續投入25億元用于國家重點基礎研究。1998——2000年，連續較大幅度地增加自然科學基金對創新課題的支持，并安排經費54億元，支持中科院開展知識創新工程試點工作。

　　（三）積極財政政策協調了改革、穩定和發展的關系

　　在改革開放的20余年里，我們得到的一條非常寶貴的經驗就是改革、穩定與發展三者之間的關系必須協調。只有改革才能使我國走向社會主義市場經濟道路，才能保持持續快速的經濟增長；而改革必然會涉及利益關系的調整，為保持社會穩定，在改革進程中就必須增加人們的收入，提高人們的生活水平，增加就業。當然，在追求經濟增長的過程中，還要加強環境保護和生態建設，尋求可持續發展道路，只有這樣才能真正提高人們生活水平和質量。

　　1.促進了經濟體制改革。我國到了20世紀90年代中期以后，經濟體制改革進入了攻堅階段。積極財政政策的實施，不僅擴大了內需，保持了經濟較快的增長速度，加快了經濟結構的調整，而且還承擔了大量的改革成本。回顧過去的5年，積極財政政策有力地支持了國有企業改革、金融體制改革、投融資體制改革、社會保障制度改革、農村稅費制度改革以及糧食流通體制改革等；同時，在積極財政政策的實施過程中，還進行了一系列財政制度的改革。這些體制與制度的改革和深化，為我國未來經濟持續、高效增長提供了制度保障。

　　2.保證了社會穩定。社會穩定對我國來說極其重要，而社會穩定的一個前提是保證低收入者群體的生活水平。1998年以來，我國在多次提高機關事業單位職工及離退休人員的工資和退休金的同時，重點放在了加快社會保障制度的建立，已基本形成包括失業、養老、醫療在內的社會保障框架，構筑“社會穩定器”，同時也投入了巨額資金。據統計，2000年參加基本養老保險社會統籌的職工達到10448萬人，全國參加失業保險的人數達到10408萬人；城市最低生活保障對象從1998年底的184萬人增加到目前的1985萬人。5年來，積極財政政策在實施過程中，通過調整財政支出結構，加大了對社會保障的支持力度，僅中央財政用于“兩個確保”和城市“低保”的支出就達1934億元，其中，2002年支出594億元，是1998年的6.2倍。上述這些保障人們基本生活的措施，再加上積極財政政策的實施所創造的就業崗位累計達750萬個，積極財政政策對保證經濟衰退時期的社會穩定起到了巨大作用。

　　3.加強了環境保護和生態建設。積極財政政策在保障經濟增長速度的同時，加大了對可持續發展的投入。積極財政政策中的水土保持工程、生態環境項目、退耕還林（草）項目、污染治理項目等，不但有利于彌補原來發展模式對自然資源造成的過度開發，而且也有利于今后實施可持續發展戰略。到2000年底，簡稱“三河三湖”流域水污染治理項目44個，形成日污水處理能力330萬噸。在生態建設上，天然林資源保護工程累計完成人工造林面積85.9萬公頃，森林撫育面積226萬公頃，封山育林面積350萬公頃，飛播及人工促進天然林更新面積48萬公頃。全國重點防護林工程完成人工造林面積124萬公頃，封山育林面積119萬公頃，飛播面積8萬公頃。

　　通過上述分析，我們可以得到如下結論：積極財政政策不僅抑制了近年來的經濟衰退，防止了通貨緊縮的發生，而且為我國今后經濟持續增長奠定了堅實基礎。

　　當然，由于我國過去的經濟運行主要是經濟過熱，以治理通貨膨脹為主，而且主要運用的是貨幣政策，因此，在這次穩定經濟運行的過程中使用的積極財政政策，不可避免地會存在一些問題。比如，有人提出，“政策措施出臺比較倉促，缺乏必要的法制和規范”、“財政支出結構存在著一些不合理現象”等。不過，在我們看來，只有從當時的特定歷史背景出發，才能正確評價積極財政政策。比如說，“措施出臺倉促”，可是由于過去沒有經驗積累，應對緊急狀況而出臺的政策，倉促是在所難免的；又如，“對于是否需要持續發行國債、發行規模多大等，缺乏必要的法制框架”，可是，是否需要發行國債、發行多少，都是要根據經濟形勢而定，為何需要法制框架？再如，“基礎設施投入的比重過大，在高新技術研究開發方面的投入相對不足”，可是，積極財政政策的主要目的是擴大內需，在資金有限的情況下，基礎設施投入比重高無疑是正確的選擇。

　　五年來，積極財政政策不僅實現了穩定經濟運行的目標，而且也豐富了我國宏觀調控的實踐，為我國今后制定宏觀經濟政策提供了寶貴經驗。