「摘 要 題」改革探索

　　「 正 文」

　　當前，我國城鄉經濟已經進入一個十分重要的發展時期。如何進一步深化城鄉經濟改革，促進城鄉經濟協調發展，已成為實現我國社會主義根本目標的重大決擇。然而，我國的城鄉二元經濟結構，嚴重地阻礙了我國城鄉經濟協調發展。本文試從分析當前我國城鄉經濟協調發展中存在的問題入手，探討促進我國城鄉經濟協調發展的財政政策導向作用。

　　一、當前我國城鄉經濟協調發展面臨的主要問題1、體制問題。長期以來，我國實行著高度集中的計劃經濟體制。為了優先發展重工業，國家通過計劃經濟體制將農業剩余轉化為重工業擴張所需的資本積累。隨著改革開放的深入，社會主義市場經濟體制的建立與完善，那種采取農產品低價收購、派購政策實現剩余產品由農業向工業的轉移的方式是取消了。那種采取在生產組織形式上，實行小農經濟集體化，便于保證政府干預農業生產的有效性組織形式也取消了。那種采取禁止或限制農村工業和商業活動，將農村產業結構變為單一的種植業結構生產管理體制也取消了。但是，在限制農村勞動力向城市的正常流動戶籍制度卻沒有取消，使占全國人口70%以上的農民固定在有限的土地上，這將廣大農村割裂在工業化進程之外，形成了發展“鴻溝”和分割體制，造成城市與農村發展的嚴重分化。

　　2、政府行為問題。政府行為不規范，增加了城鄉經濟協調發展難度。政府行為不規范的問題，主要表現在以下幾個方面。一是政府“越位”。主要是對于城鄉經濟一體化過度推動，出現拔苗助長現象。許多地方不顧當地條件和市場需求，盲目追求農業產業化、工業化、城鎮化。二是政府“錯位”。主要是政府與農民的職責不清。在不少地方，政府對農民的自主權重視不夠，通過行政命令搞“小城鎮”，導致勞民傷財的后果。

　　3、相關政策問題。我國現行的一些相關政策不利于城鄉經濟協調發展。一個突出問題是農產品加工業增值稅負太重。目前，在對農產品加工企業征收增值稅時，稅率深加工按17%、初加工按13%計算。如此一來，如果深加工、初加工企業從農民那里購進農產品作原料，即使不加工而直接用于銷售，仍然需要按原料收購額分別交納7%或3%的稅。目前，我國農產品加工業的裝備技術水平，低于冶金、化工、紡織等行業。農產品加工業的增值稅負擔相對較重，導致城鄉經濟失調發展。

　　4、市場問題。市場問題是關系到幾億農民切身利益的大事，也是推進城鄉經濟協調發展需要解決的基本矛盾之一。這里的主要問題有三點：一是現行的國家宏觀調控體系尚未完善，如農業保護價不到位，農產品藏儲設施落后等，這都在一定程度上帶來了市場波動。二是農產品批發市場發育不全。現有的區域性農產品批發市場建設不僅數量很少，而且存在著設施不全、信息不靈的問題。三是目前國家對一些重要農產品價格在市場運行中行政干預過多，這給市場發育帶來很大影響。

　　5、農民貧困問題。經多年努力，我國扶貧工作取得了舉世矚目的成就。但是，農民貧困問題仍然沒有從根本上得到解決。1998年，我國貧困人口仍然占農村人口的4.6%（見表1）。農民貧困問題仍然是制約我國城鄉經濟協調發展的重要因素。

　　6、政府負債與農民負擔問題。長期以來，大多數鄉村政府負債嚴重，難以對鄉村經濟進行財政支持。根據有關資料，目前全國鄉村兩級的負債總額已達4000多億元，平均每個鄉鎮負債400萬元，每個村級負債20萬元。與此同時，農民負擔更為嚴重，1997年，農民現金支出負擔占現金收入的7%（見表2）。

　　7、農業支出問題。投資是現代經濟，成長的第一動力，也是推進城鄉經濟協調發展的至關重要的因素。當前這方面的主要問題是：國家財政對鄉村經濟支出不僅有限，而且出現相對下降的趨勢。例如，1997年比1991年，國家財政中農業支出下降了近兩個百分點（見表3）。

　　8、農業產業化問題。農業產業化是實現城鄉經濟協調發展的一個重要途徑。但是，我國農業產業化的實際進展與實現城鄉經濟協調發展要求，仍然有較大差距。當前，農業產業化除了存在農產品品種品質結構不適應市場需求變化的需要和農產品加工增值程度低等問題外。最主要的問題是資金短缺。一方面是國家對農業的支出比重不斷下降。例如，1997年就比1991年下降近兩個百分點。另一方面是國有四大銀行收縮農村市場。幾年來，國有四大銀行撤并的縣、鄉（鎮）機構、網點總數約為三萬多個，極大地限制了農業產業化的資金來源。再一方面是農村資金大量流失。據資料顯示：僅2002年第一季度，全國郵政儲蓄余額累計就達6100多億元，其中有2/3來自縣及縣以下，也就說今年一季度有4000億元的農村資金倒流城市。

　　9、城市化問題。城市化是城鄉經濟協調發展的根本出路。然而，中國工業化與城市化發展嚴重失調。1998年中國工業化率（指工業增加值占國內生產總值的比重）為42.2%，而城市化率（指城市人口占總人口比重）為30.4%，兩者相差11個百分點多（見表4）。在國際上，發達國家和發展中國家在工業化和城市化過程中，一般城市化水平都高于工業化水平，而中國城市化嚴重滯后，工業化發展沒有有效帶動城市化發展。

　　表1　中國貧困人口變化情況附圖注：中國官方公布的貧困線相當于每天0.66美元。（2）兩種標準下的數據都是根據國家統計局的年度農戶抽樣調查得出的。（3）資料來源：《世界銀行國別報告——中國戰勝農村貧困》，中國財政經濟出版社2001年11月版　

表2　農民現金負擔情況
年份　　　農民現金收入占　　農民負擔占　　　以現金支出負擔占
　　　　　　純收入的%　　　現金收入的%　　　　　純收入的%
1994　　　　　64.85　　　　　 5.5　　　　　 　　　 7.5
1995　　　　　62.56　　　　　 5.6　　　　　　 　　 7.8
1996　　　　　63.27　　　　　 5.6　　　　　　　 　 7.8
1997　　　　　67.18　　　　　 5.2　　　　　　　 　 7.0

　　
　　資料來源：楊承訓、楊繼：《加快城鎮化必須改革農村上層建筑》《南方經濟》2000年第1期
　　　　表3　國家財政中農業支出的比重
年份　　國家財政支出　　　國家財政對　　　國家財政對農業支出占
　　　　　　　　　　　　　農業的支出　　　國家財政支出的比重
1970　　　 649.41　　　　　　 49.40　　　　　　　 7.61
1975　　 　820.88　　　　　　 98.96　　　　　　　12.05
1980　　　1228.83　　　　　　146.95　　　　　　　11.95
1985　　　2004.25　　　　　　153.62　　　　　　　 7.66
1990　　　3083.59　　　　　　307.84　　　　　　　 9.98
1991　　　3386.62　　　　　　347.57　　　　　　　10.26
1992　　　3742.20　　　　　　376.02　　　　　　　10.05
1993　　　4642.30　　　　　　440.45　　　　　　　 9.49
1994　　　5792.62　　　　　　532.98　　　　　　　 9.20
1995　　　6823.72　　　　　　574.93　　　　　　　 8.43

　　
　　資料來源：由《中國農村統計年鑒》(1990-1998)推得
　　　　表4　中國城市化率與工業化率比較
年份　　　　　　工業化率　　　　　　城市化率　　　　　兩者之差　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
1949　　　　　　　12.57　　　　　　　10.64　　　　　　　 1.93
1950　　　　　　　14.08　　　　　　　11.17　　　　　　　 2.91
1955　　　　　　　21.00　　　　　　　13.48　　　　　　　 7.52
1960　　　　　　　39.00　　　　　　　19.76　　　　　　　19.24
1965　　　　　　　31.80　　　　　　　17.98　　　　　　　13.82
1970　　　　　　　36.80　　　　　　　17.38　　　　　　　19.42
1975　　　　　　　41.50　　　　　　　17.34　　　　　　　24.16
1980　　　　　　　44.20　　　　　　　19.39　　　　　　　24.81
1985　　　　　　　38.50　　　　　　　23.71　　　　　　　14.79
1990　　　　　　　37.00　　　　　　　26.41　　　　　　　10.59
1995　　　　　　　42.30　　　　　　　29.04　　　　　　　13.26
1998　　　　　　　42.20　　　　　　　30.40　　　　　　　11.8
　　資料來源：王巧玲：《關于中國城市化水平滯后的分析》《城市問題》2001年第2期二、充分發揮財政政策在我國城鄉經濟協調發展中的導向作用財政政策作為國家宏觀調控的重要政策手段，在推進城鄉經濟協調發展的過程中具有十分重要的資金導向功能和作用。針對我國城鄉經濟協調發展中存在的問題，需要我們充分發揮現行財政政策在協調城鄉經濟發展中的導向作用，推進城鄉經濟協調健康發展。為此，需要在以下幾個方面采取措施：1、制定財政支持城鄉經濟協調發展規劃，強化政府的宏觀財政導向作用。一是中央政府要成立一個由有關部委參加的城鄉經濟協調發展領導機構，組織財政支持城鄉經濟協調發展；二是盡快制定一系列法規、政策，對城鄉財政關系進行宏觀調控和規范管理；三是改革城鄉管理體制，加快地市合并步伐，理順城鄉財政關系，為城鄉經濟協調發展奠定體制和組織基礎。