[摘　要]黨和政府對減輕農民負擔采取了許多公共政策，從政策實施過程來看，農民負擔的增減交替進行、農民負擔增也政府減亦政府、農民負擔項目日益合法化、減輕農民負擔的政策制訂多落實少；從政府措施上看，減輕農民負擔為改革開放創造了有利條件，但也有不足之處，主要體現在：措施“單兵突進”、農業稅等據實征收不可操作、只給政策基層無法持久執行。減輕農民負擔公共政策再決策應該做到：構建城鄉統一的公共財政體制、構建財權與事權統一的公共產品供給體制、構建鄉村良性發展的制度變遷機制。

　　[關鍵詞]農民負擔；公共政策；價值評估；公共財政；制度變遷

　　一、減輕農民負擔公共政策的主要內容

　　（一）控制并減少農民稅賦

　　1.控制“三亂”

　　控制亂收費、亂罰款和亂攤派的“三亂”是農村改革開放后黨和政府的一項重要任務。1985年的《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》目的是要控制上級政府和部門的各種“三亂”，這也是最早提出控制農業“三亂”的文獻。1990年2月3日，國務院下發《關于切實減輕農民負擔的通知》，進一步明確農民合理負擔的項目和使用范圍，并明確規定農民負擔的比例。同年9月16日中共中央國務院聯合下發《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，首次概括出農業“三亂”這一名詞，并嚴厲要求自覺防止和抵制“三亂”的滋生和發展。1991年12月7日，國務院通過《農民承擔費用和勞務管理條例》，用法規的形式確立了農民應該交的費用，給農民確定和抵制“三亂”提供了法律依據。1993年3月19日中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發《關于切實減輕農民負擔的緊急通知》，涉及要農民負擔費用的各種攤派、集資、達標活動和行政事業性收費，以及在農村建立各種基金等，不論是哪一級政府或哪一個部門制定的文件或規定，一律先停止執行，然后進行清理。1996年12月中共中央、國務院發文《關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》。中共中央1998年10月通過的《關于農業和農村工作若干問題的決定》，一再提出制止“三亂”。2000年中央開始在一些省份試行農村稅費改革，即并費入稅，稅外無費，全面禁止一切稅外之費。

　　2.穩定正稅

　　農業稅、農業特產稅和屠宰稅這三種主要的“正稅”，長期以來保持穩定。農業稅從1958年以來一直沒有變化，1994年從農業稅中分離出農業特產稅并開始征收。屠宰稅也要求據實征收。從各地的政策執行情況來看，正稅基本上是穩定的。

　　（二）確定農民應承擔的勞務

　　改革開放初期，農民出人出工的現象比較少，90年代前后鄉鎮對于農民的用工需要增加。在農民的勞務和積累工越來越成為負擔的時候，1991年國務院下發《農民承擔費用和勞務管理條例》，明確規定農村義務工主要用于植樹造林、防汛、公路建勤、修繕校舍等；勞動積累工主要用于農田水利基本建設和植樹造林。

　　（三）精簡機構和人員

　　精簡機構和人員是減輕農民負擔的重中之重。為了解決農民負擔問題，黨中央和國務院從1985年下發的《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》開始，就要求“鄉的黨政干部只許減人不許增人。村干部人數過多的也應精簡。”此后，一系列減輕農民負擔的文件，無不要求精簡機構和人員。這些要求和政策一定程度上對于政府，特別是鄉鎮基層組織規模的控制起到了一定的作用。然而，精簡機構和人員畢竟是一個系統工程，僅僅從減輕農民負擔這個角度去精簡，現在看來，是無法達到目的的。

　　（四）財政轉移支付

　　財政轉移支付是中央政府采取的財政措施。中央施行減輕農民負擔以來，特別是部分試點施行稅費改革以來，中央政財拿出很大一部分資金（2001年是100億，2002年是200億）來解決因稅費改革，帶來農村稅費減少而引發的財政缺口問題。

　　（五）限制農村公共產品的供給收費

　　中共中央、國務院從1985年《關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》就開始要求：“農村社會主義建設需要辦的事情很多，但只能量力而行。要辦實事，講實效，絕不能擺花架子，更不能讓盲目大辦之風再起。”1996年《中共中央國務院關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》中指出：“嚴禁一切要農民出錢出物出工的達標升級活動。各級政府和部門在農村開展工作，不得違反規定要求集體經濟組織和農民出錢出物出工，不得脫離農村實際定統一的標準、下統一的量化指標，不得以檢查驗收和評比等形式搞變相的達標升級活動。”2000年實行的稅費改革更是將農村公共產品的供給范圍限制在“一事一議”，每年的公共產品供給收費不得超過15元。

　　二、對減輕農民負擔公共政策的價值評估

　　（一）對減輕農民負擔公共政策實施過程的評估

　　1.農民負擔的增減交替進行

　　農村改革之初，農業生產的收入快速增長，此時的農民負擔低于農業收入的增長。1988年至1992年，農民負擔在高位上運轉，1993年黨和政府對農民負擔實行嚴格的比例控制，當年農民負擔出現絕對數額的下降。1994年實施分稅制改革后，縣鄉政府的財政壓力增大，農民負擔開始反彈。1996年底，黨中央、國務院作出《關于切實減輕農民負擔工作的決定》后，負擔又回落。之后，反彈—回落—又反彈，如此反復。農民負擔的增長和減輕更替進行，減輕負擔的政策在不斷地出臺、執行。雖然，這些政策對于抑制農民負擔的增長起到了一定的作用，但我們從如此頻繁地出臺政策措施的行為中，看不到解決減輕農民負擔的根本。

　　2.農民負擔增也政府減亦政府

　　自1985年以來，黨和政府就明確指出，造成農民負擔增長的主要源頭在政府自身，但黨中央和國務院卻把減輕農民負擔的責任交給了各部委和省級政府及其主要領導。農民負擔增是上級政府，減亦靠上級政府。在增減的博弈行為中，具有明顯的制度性缺陷。黨中央和國務院對于當前的農民負擔問題，采取的壓力重，省、自治區和直轄市對于下面各個層次政府的壓力也就加重，農民負擔在總量上就會有所減少。而一旦壓力場消失了，減少的負擔迅速反彈。這些年來，農民負擔在中央的三令五申中，不斷地冒進，問題日益嚴重，就說明了這一政策實施中的治理模式出了問題。在這一治理的過程中，利益受損的農民一方處于制度的邊緣，農民的權利與政府的權力失衡，增負和減負的這種博弈，完全取決于擁有權力的政府一方。

　　3.農民負擔項目日益合法化

　　80年代初開始實行的家庭聯產承包責任制，其核心是“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，這種分配體制極大地調動了農民的生產積極性，但也保留了與人民公社相對應的統籌制度。這種統籌制度與土地產權不清有著密切的關系。實現家庭聯產承包責任制后，農村的集體經濟事實上不存在了，而計劃體制下的政府萬能體制并未在農村根除，因此，與事實并不存在的農村集體經濟形式相對應的土地所有制形式，成了農民負擔的一個重要的載體。

　　隨著城市改革的全面推行，農村分配制度改革被進一步延遲。隨后，與集體經濟形式相適應而建立起來的，旨在減輕農民負擔的公共政策，在實施過程中不可避免地對原有分配制度修補和延續。1991年國務院發表的《農民承擔費用和勞務的條例》，就是以行政法規的方式將原來的分配制度進一步以法律的方法固定下來。這一行政法規的主旨是保護農民利益。但是，它從另一個側面將農民本不應該有的、與并不存在的集體經濟形式相適應的負擔合法化。

　　研究減輕農民負擔的政策文件會發現，中央一面清理不合理的項目，一面又得照顧到部門和地方利益，確立和承認一些項目為合法的，是可以向農民征收的。新確立的項目以合法的方式得以存在，當新一輪負擔項目上來時，中央又和部門及地方政府進行博弈，新的項目又得以固化為合法的負擔。如此累積，農民負擔在不斷減輕中以合法的方式增加著。

　　4.減輕農民負擔的政策制訂多落實少

　　1990年至2001年12年間，黨中央、國務院及其辦公廳就發了14個減輕農民負擔的文件，有的甚至以行政法規形式出現。減輕農民負擔的政策文件出臺的頻率之高、所使用詞語的嚴厲程度都是極其少見的。

　　減輕農民負擔的公共政策制訂多，能全面落實的卻很少。其原因有：一是這項公共政策涉及的面太廣，難度太大，遠遠不是某級政府在某一時間內就能完成的；二是政策制訂后，缺少監管機制，如何落實政策、誰去落實政策缺少必要的組織機構去監管執行者；三是針對農民利益的政策措施，農民鮮有表達意見的地方，更缺少讓農民監督政策落實的程序。

　　（二）對減輕農民負擔公共政策主要措施的評估

　　1.減輕農民負擔公共政策措施的積極成果

　　黨中央和國務院自1985年以來，不斷強調減輕農民負擔的重要性，在一定程度上減緩了農民負擔的增長速度。每一個減輕農民負擔的中央文件都是農民反對負擔增加的重要武器，正是由于黨中央和國務院站在最廣大的農民群眾的利益上思考問題，因此，減輕農民負擔的政策，農民最能支持。這一立足點，充分體現了國家利益和農民利益的一致性。地方政府在執行了黨中央和國務院的減負政策之后，也能得到農民的支持和理解。因此可以說，黨中央和國務院在過去的近二十年中，減輕農民負擔的公共政策是卓有成效的，改革開放的二十幾年，正是在這種穩定中走過來的。離開了農村的穩定，我們不可能取得改革開放的現有成果。農民從黨中央和國務院推行的公共政策中看到了中央的決心，從而對于負擔的減輕也具有了信心，農村和農業在農民的支持下得到了一定的發展。

　　2.減輕農民負擔公共政策措施的不足之處

　　（1）減輕農民負擔公共政策措施“單兵突進”。一是制訂的政策內容單一。只顧眼前的負擔，不顧與負擔相關問題的解決。減輕農民負擔是一個復雜的系統工程，僅靠一兩項公共政策是無法實現的。1985年以來，采取的減負政策多是應急式的，缺少全盤治本式的改革措施。二是減輕農民負擔僅停留在顯性負擔上，對于隱性負擔采取的政策措施少。“挖農補工”政策是在特定歷史時期實行的，繼續實施對于國家的發展不利。加入WTO后，我國的農產品價格已超過了發達國家，農業廉價勞動力的優勢已不存在。如果繼續采取“挖農補工”政策，損害的不再是農民的利益，而是國家的整體利益。所以說，僅在表面對顯性的農民負擔采取“單兵突進”措施，只能救一時，并不能使農業良性發展，顯性負擔和隱性負擔同時減輕才能深入到根子上去。三是精簡鄉鎮機構和人員的手段單一。鄉鎮機構和人員要精簡絕非如中央機構精簡那么容易，中央機構有著大量的下級可以分散人員，也有著巨額的財政支撐，因此，即使改革的成本很高，也能在一定時期內減下來。但是鄉鎮是最基層的組織，高等級階層人口的增長及其就業的壓力，直接導致鄉村財政危機，加速“三農”問題的惡化。如此復雜的社會問題，僅靠減輕負擔政策中的一而再地強調，一而再地斥責下級政府的執行不力，是肯定不行的。

　　（2）農業特產稅、屠宰稅據實征收不可操作。農業特產稅和屠宰稅要求據實征收，不得向農民下達指標，不得按人、按田畝平攤，這幾乎是不可能的。即使一定要據實征收，那么征收的成本也是驚人的。這是因為我國農民生產的分散性，鄉鎮稅務機關幾乎不可能得到農民生產農業特產的產量和質量等方面的準確數據。許多地方政府在財政壓力下，為了增加財政收入，將這兩稅以指標的方式下發，因此，大多數地區，特別是農產區，對于這兩稅在上面的征收壓力下，只能平攤到田畝和人頭上。這使得中央減輕農民負擔的政策無法落到實處。

　　（3）只給政策的減負措施在基層無法持久執行。我國政府在采取減負政策時，時常采取只給政策不給資金支持的措施，中央下發文件（乃至行政法規），地方必須執行，執行中央政策所帶來的成本往往由地方政府支付。在經濟比較發達的地區，地方政府財力相對雄厚，還可支撐。大多數地區，主要是中西部地區，特別是糧食主產區，地方財政主要依賴農業稅費，1994年分稅制改革后，地方財政捉襟見肘，減輕農民負擔本質上就是減少地方財政的可用資金，再加上要求地方財政支付減負的成本，地方一千個不愿意。雖然中央能在一定時間內采取強制手段，但要使減負措施保持長久，幾乎是不可能的。

　　三、對減輕農民負擔公共政策的建議

　　（一）構建城鄉統一的公共財政體制

　　1.國家集權型財政體制帶來的農民負擔問題

　　農民負擔過重根源于我國不合理的國家集權型財政體制。集權型財政體制是以城市為中心的體制，采取工商業（城市）中心，工商業剝奪農業、國有（營）工商業剝奪私營工商業的方式來集中中央的財力。國家采取的減輕農民負擔的公共政策，事實上是國家權力配置資源的過程。家庭聯產承包責任制最大限度地解放了農民生產剩余產品的積極性，但經過幾年的工商業的汲取，特別是1984年之后，城市改革發展需要汲取農村的資源，農民負擔問題在1985年之后就凸現出來了。隨著改革開放和經濟的發展，特別是從鄉鎮企業到三資企業，再到民營經濟的發展，私人市場（經濟）也逐步發展起來。這樣就形成了以城市為中心的國家和以民營經濟為主的市場，共同從農業中汲取資源（包括人力資源———農民工），作為弱勢產業的農業無論如何也不可能抵擋如此強烈的“抽血”，農民的生存空間和生活機會越來越窄。1994年的分稅制改革，進一步強化了中央的財力，也就進一步增強了城市（工商業）汲取農業的能力，權力資源為城市改革所運用達到了極限，農業資源的被抽取，也就達到了極限。同時，這一改革還給地方財政，特別是鄉鎮財政帶來了空前的壓力，進一步強化了鄉村財政危機。鄉村組織要正常運行，轉嫁危機的對象就只有農民，如此一來，任何強制減輕農民負擔的公共政策只能救一時，不能救長久。

　　2.城鄉統一的公共財政體制的建立

　　公共財政著眼于公共需要，它是由所有社會成員作為一個整體共同提出，而不是由哪一個或哪一些社會成員單獨或分別提出。建立公共財政就必須將廣大農民的需要納入公共需要角度上的國家財政軌道上來，這就要求把城市和鄉村作為平等的主體，工商業和農業都是我國社會發展所必需的，都要得到重視。

　　集權型的財政體制在建國初期，對農民的不平等符合國家利益，但時至今日，既不符合國家利益，也不符合農民利益，到了非改不可的時候了。解決農民負擔問題，首先就得解決統一的公平正義的公共財政建立問題。不解決這個大的問題，一切具體的減負措施都不能從根本上解決農民問題。

　　（二）構建財權與事權統一的公共產品供給體制

　　農村公共產品的生產成本應由誰來承擔呢？從理論上講，農民交了農業稅、農業特產稅，農村公共產品應該由國家提供，正如城里人交了稅后，公共產品由城市政府提供一樣。城市道路橋梁、學校以及政府的經費從來都沒有聽說向城里人再征稅，因為這些都是公共產品，應由政府來提供。但是，國家的事權在鄉村是混淆不清的，國家推行的各種政策，大力發展農業的方針，國家在農村管理權的實現，這些成本都是由農民在稅外提供的。甚至鄉鎮政府的經費都是由農民承擔的，農村義務教育本應是國家的義務，現在成了農民的義務，修建校舍都得農民自己掏錢。

　　國家權力對于農民經濟生活的干預，在延續了多年的計劃體制后，并未有多大的改善。從一定程度上說，國家權力干預農村生活為農村的發展創造了條件，但是本應由國家財政掏錢解決的公共產品供給成本，最終由農民掏腰包。于是，我們就不難理解農民負擔過重的內在原因了。國家應保障對不同地區鄉村基層的最低限度的基礎義務教育、公共衛生、社會治安等基礎性公共產品的供給。如果基層機構的財力不足，則通過財政轉移支付解決。國家職能在農村的實現，需要國家財政的支持，國家要實現在農村的事務，首先就要從財力上做準備，因此，構建鄉村財權與事權一致的公共產品供給體制是減輕農民負擔所必須的。應該做到不管是哪一個“上級”，如果要在鄉村實現管理職能，為鄉村提供產品，必須有合理合法的公共財政作支撐，如果公共財政無力支撐，就不應強行在鄉村提供超越現實的公共產品。

　　（三）構建鄉村良性發展的制度變遷機制

　　1.稅費制度變遷

　　從稅費改革的過程來看，影響農民負擔的稅費在中央不斷強制減輕中，頑固地增長著。這一悖論本身就說明了這種公共政策是缺少效率的，但是由于在歷史發展進程中不斷強化，逐步形成了路徑依賴，最后，要改變這種制度就必須采取交易費用極高的變革。稅費制度的不斷改革，雖然在某一個階段農民負擔沒有更快地增長，但是增長的趨勢并沒有消失。推行稅費改革的基層政府并不能從中得到好處，農民也不能看到這種改革能帶來長久的好處，因此，必須從現有的制度依賴中跳出，進行稅費改革制度創新。稅費制度創新應該逐步與世界發達國家農民稅費制度并軌，主要著眼于建立一種規范政府的規制，用硬性的規制確定政府在若干年內逐步實現零稅費，直至給予農業生產的直接補貼。

　　2.較高階層就業制度變遷

　　農業稅費逐步減少后，最直接的后果是鄉村財政危機加劇。鄉村財政危機又威脅著鄉村較高階層的就業，較高階層在鄉村社會擁有更多的資源和權力，因此，稅費制度變遷首先就要遭到這一階層的抵制，歷次通過精簡機構和人員的公共政策來減輕農民負擔都不勝而終，就是由于這一“行動集團”抵制的結果。不管什么樣的減輕農民負擔的政策措施都會觸及這一階層的利益，雖然制度變遷對于社會總體來說，新制度的成本低于舊制度，但是對于鄉村較高階層來說，新制度的收益小于舊制度的收益，由此可見，如果沒有超越這一階層的新的有力量的階層（利益集團）出現，制度創新就缺少內生變量。

　　推動較高階層就業制度變遷，可以從兩個方面實現制度創新。一是國家在鄉村轉變計劃經濟體制下形成的強政府、萬能政府的管理模式。二是促進向公民社會的轉變，取消不平等的制度和政策，實現憲政民主。

　　3.鄉村自治制度變遷

　　實行家庭聯產承包責任制后，鄉村集體經濟事實上已不存在，但是由于傳統政府管理體制的慣性，強政府的職能還需要在鄉村推行，國家參與農村剩余產品的分配也需要一個組織去落實，非私有的土地產權也需要附著于某一經濟體上，因此，從制度上分析集體經濟組織的延續也就可以探究農民負擔的根源。

　　集體經濟組織事實上不存在，而村民自治組織（村委會）更多地體現為政治性的組織，特別是政府權力向村落延伸的組織，就出現了代表農民經濟利益的經濟組織體的缺位。因此，從理論上和實踐上進一步推進農村改革就顯得十分必要。而現存的體制內能體現農民經濟組織體的機構，就只有村民自治組織。但是，村民自治組織的太強的政治性———既代表國家利益，又代表村民利益———影響著村民自治組織實現村民的經濟利益，因此，只有對村民自治組織進行制度變遷才能達到代表農民利益的經濟組織體的出現。

　　現行的村民自治制度是在村民民主并不廣泛的基礎上，由政府提供的一種強制性的制度變遷。政府在設計這種制度時帶有較強烈的“統治者的偏好”。村委會并不具有集體經濟組織的能力，并不能真正意義上決定和提供鄉村公共產品。稅費中許多名目，雖說是借用村委會集體的名義收取，但由于村委會永遠也無法真正完成上級“計算”出來的剛性的稅費，因此，以集體名義提留的有限的費用，實際上都已上交了。有限的返還，大多不夠村委會成員的勞務費，更不用說提供公共產品。

　　新的制度安排，應該讓村民實現真正的自治，這種自治不僅是政治（民主）上的，更應是經濟上的自治。鄉村公共產品應由農民自己說了算，由村民自治組織去執行。鄉村的發展權，應由農民把握，政府只有指導權，沒有強行推行的所謂“逼民致富”的權力，因為農民并未賦予政府這種權力。主權與治權的統一，是這一制度變遷的根本性的問題。經濟是最大的政治，如果農民擁有鄉村自主發展的權力，那么有了經濟利益的自治就更能吸引農民主動參與，這對鄉村民主的發展也是非常重要的，是鄉村良性發展的重要組織部分。

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