經過26年改革開放的持續努力，我國經濟已經形成了“三大都市帶”，即長江三角洲都市帶、京津唐都市帶和珠江三角洲都市帶。這3個區域是目前最活躍、最具有競爭力的地區，也是推動我國經濟騰飛的重要力量。本文主要就長江三角洲經濟合作與發展的現狀進行了深入分析，并在此基礎上探討了制約長三角一體化的財政制度因素，提出了促進長三角經濟一體化的財政制度措施。

　　一、長江三角洲經濟發展現狀分析

　　長江三角洲地區以占全國2.2%的國土面積和10.4%的人口，在2005年創造了占全國20%的國內生產總值、10%的財政收入和34.8%的進出口總額，成為我國經濟最為密集和發達的地區。這一地區人文薈萃、城市相連、文化相通、經濟相融，正是這一天然優勢促使近年來以區域交通建設、信息資源共享、基礎設施聯網、旅游資源整合、生態環境整治等為主要內容的長三角一體化不斷取得進展。然而在其快速發展和一體化過程中卻暴露出諸多矛盾和問題：

　　1.僵硬的行政區劃與經濟市場化的矛盾。蘇、浙、滬3省市為3個獨立的行政區，在計劃經濟體制下，由于條塊分割，缺乏橫向聯系，各地區的優勢沒有得到充分的發揮。財政包干政策實施后，各級地方政府作為一級利益主體，為追求自身利益最大化，往往采取行政手段，實行地方保護，直接干預經濟，形成了以行政區劃為界限的行政區經濟。在需求旺盛時，控制生產要素和商品的流通，不允許相對緊張的要素和商品流向其他經濟區；在供給寬松、銷售面臨挑戰時，則千方百計地堵截外地商品進入本地市場。

　　2.產業結構垂直與水平分工不明確。長三角地區自然條件相似，初級原料短缺，能源供給不足，產業的發展尤其是加工業發展要依靠外來資源和原材料，而各地區為追求利益最大化不顧區情盲目上馬，導致重復建設、產業結構趨同現象嚴重。近幾年，長三角16城市與長三角地區的產業結構相似系數除舟山外均在0.75以上。制造業是區內所有城市最重要的生產部門，并且大部分是關聯度高的產業，具有更多的競爭性而互補性不夠，不利于區域間的分工與協作，同時也容易導致區域內部的過度競爭。

　　3.區域交通網絡性較差，缺乏統籌協調。由于長三角地區分屑3省市，內部隸屬關系非常復雜，基礎設施建設缺乏統一的規劃和協調，上海與周邊城市之間快速合理的內部交通和其他重要基礎設施結構水平較低，這方面問題集中反映在港口等重大交通設施方面。長江岸線開發缺乏綜合規劃，區域內凡有港口的城市，都把水陸運輸樞紐和臨港重化工業作為自身發展的支撐，競相建設港口；在幾個重要的沿海港口城市之間，更是相互爭奪國際樞紐港地位；港口建設戰線過長，港口群體優勢難以發揮，導致資源浪費。

　　4.上海作為大都市帶的核心城市，與周圍城市的合作仍有障礙。（1）作為國際性金融或投資決策中心的功能不強。在現有體制下，上海既非國家的經濟協調中心，更非經濟的決策中心，因而在資金籌集與對外貿易領域，上海與一般大城市的地位類似，國家級或跨區域的大銀行、大貿易公司數量還少，盡管央行于2002年6月批準上海開展離岸銀行業務，但上海離岸金融優勢并不明顯，不僅業務規模小而且無法吸引國際優質客戶群體。（2）城市內部基礎設施不夠完善，城市運行效率不高。國際性大都市普遍具有完善的地鐵系統、軌道交通系統以及污水處理系統等，但上海還遠未達到完善的程度。如上海地面公交承擔了70%以上的城市公交客運量，遠遠高于新加坡、香港、東京等城市。（3）產業結構調整和向周邊轉移的力度不大。由于上海本身還有一大塊郊區，郊區發展的利益和城區的發展利益基本是一致的，需要將制造業轉移到上海的郊區。但從長三角來看。上海不把傳統制造業轉移出去，而其他地區為了發展又必須從制造業起步，因而加劇了企業間、地區間的競爭。

　　二、制約長三角一體化的財政制度因素分析

　　上述矛盾和問題的存在，或者說合作中的障礙，表面上看來是行政區域的分割造成的，究其深層次原因，在于利益分配機制的問題。市場經濟本身就是利益主導的經濟，長三角的政府、企業有自身的利益選擇，如果離開了利益分配，區域的合作也只能是空談，而引導市場經濟行為的財政政策與制度，對市場、企業、地方政府都起著關鍵的調控作用，我國目前的財政體制嚴重制約著區域經濟的發展和地方政府調控作用的發揮。

　　1.中央與地方稅收劃分的不合理帶來了區域經濟發展中的種種矛盾。我國在稅種劃分上存在很多問題，有的稅種按區域劃分（土地稅、房產稅、車船稅、契稅），有的稅種按行業劃分（營業稅、企業所得稅、城建稅），有的則按企業的隸屬關系劃分（資源稅）。這種不合理的稅種劃分導致了地方市場割據，保護主義嚴重，也阻礙了資源在全社會的合理流動，引發重復建設，結構趨同，共享比例偏大，地方政府沒有自己的主體稅種。此外，稅收立法權限高度集中，多數稅種、稅率都由中央政府制定，全國采用基本相同的稅制，稅收沒能充分起到調節經濟發展的作用。而地方政府在自身利益的驅動下，更熱衷于稅收減免來吸引投資，在區域經濟一體化進程中帶來了諸多矛盾。

　　2.各級政府的職責范圍不清約束了區域合作。由于1994年分稅制出臺時，各級政府的職責范圍未能及時地做出明確、合理的劃分，其后也沒有逐步解決這一問題，政府事權模糊，同時在收入分配上又要考慮地方的既得利益，使得劃分各級政府的財力缺乏依據，不得不沿用歷史狀況和既成事實為基礎的基數法，不能做到真正的規范。事權劃分的不確定性和財源劃分的不規范，使得各級政府在發展地方經濟和調控地方經濟方面不能充分發揮作用，在推動區域經濟一體化中也是如此。

　　3.稅收支出存在的問題，使稅收在推進區域經濟合作中難以發揮有效的作用。運用稅收支出政策來調節產業結構、地區結構，促進經濟發展，一直以來是稅收調控的—個重要手段，這對于促進我國經濟結構的調整，保持經濟的增長和穩定起了重要作用。為了減少稅收征管的難度，降低稅收成本，規范稅收分配，國家對于稅收優惠的權限基本集中在中央，地方基本上沒有這方面的權限。這樣碰到由地方政府解決的特殊問題時，地方政府或越權減免，或暗箱操作，而事實上各地方政府，為了促進本地區的經濟發展，在鼓勵投資、招商引資等經濟活動中，運用稅收支出政策已經是一個不爭的事實，許多地方早已突破了“兩免三減半”的企業所得稅優惠政策底線。

　　4.過渡性的轉移支付制度難以協調地區之間的利益，不利于區域合作。轉移支付制度是大多數市場經濟國家處理各級政府之間財政關系的有效手段。我國的分稅制體制中，稅收返還補助在轉移支付中占了幾乎50%，作為財政包干體制的遺物，極不規范，而且我國長期以來一直采取的是單一的自上而下的縱向轉移支付，而地方政府之間的橫向轉移支付幾乎沒有，使地方政府之間的利益機制難以很好地協調，地區經濟交流和合作舉步維艱。

　　三、促進長三角一體化的財政制度措施

　　如何構建一種優勢互補、資源共享的環長三角城市聯盟體制，拋開行政區劃的樊籬，沖破地方保護主義，加強各地政府及企業之間的戰略合作，避免重復建設，資源浪費，實現該區域綜合資源的最大利用和高效配置，打造真正的“金三角”，推動長三角經濟在原有基礎上更快地發展，是我們面臨的新課題，而財政制度創新將有效地推進區域經濟一體化進程。

　　（一）變革稅制，發揮稅收在區域經濟一體化中的調控功能

　　在市場經濟條件下，政府運用宏觀調控工具，以實現不同時期的經濟發展目標是十分重要的，而稅收與整個社會經濟運行有著密切的內在聯系，是政府進行宏觀調控的重要工具。在推動區域經濟一體化進程中，可以運用稅收政策對不同地區、不同產業、不同納稅人及課稅對象進行總量和結構上調節，實施區別對待，從而影響生產要素的合理流動。涉及到區域經濟合作與發展的項目，應實行稅收鼓勵措施，調動區域合作的積極性，促進生產要素在區域內實現自由流動。凡是區域內可以資源綜合利用的投資項目，應在稅收上給予一定的優惠政策，在財力上給予適當支持，并鼓勵區域打破條塊界限進行開發利用；對地方為了爭利益、爭政績，從區域角度已然屬于重復建設的項目，應利用稅收手段進行限制。

　　（二）優化分稅制財政體制，推進區域經濟一體化

　　1.規范中央與地方的事權范圍。科學劃分中央與地方的事權，按照公共品的層次性來確定各級政府間的事權和支出范圍，地方性的公共品由地方政府來提供，全國性的公共品由中央政府提供。在劃分中央和地方職責范圍、事權范圍的過程中，應注意“交叉性”事權的劃分。對于中央和地方共有的職能，在地方政府管轄范圍內的事務由地方負責，超出地方政府管轄范圍內的事務，由中央進行協調解決，減少公共品提供上的“缺位”和“錯位”。涉及到區域內公共品項目，由區域內的政府共同提供，應按照支出責任和受益程度的大小具體情況，具體分析來確定各地政府負擔的比例，并以轉移支付的方式，將資金歸集到承擔具體事務的政府。此外，要用法律的形式明確中央與地方政府的責任、權力，使其具有高度的透明性，讓地方政府自覺地節制自身的短期行為，接受外部約束，實現長遠利益，這樣有助于各地政府加強合作，促進經濟交流和發展。例如，寧波杭州灣跨海大橋的建設，雖然是寧波市政府為徹底改變寧波在長三角區域內端點城市的格局，使自己真正融入長三角一體化發展中，促進寧波經濟技術的新飛躍，更深的意義在于大橋的建設使長三角地區向北貫通京津唐環渤海地區，向南貫通珠三角地區，成為連接中國大陸南北沿海經濟發達地區的黃金走廊，而且同時將上海港、寧波及舟山港密切地聯系起來，為長三角港口群提供了便捷的陸上通道；然而，該118億元的投資項目，90%的投資是由寧波承擔的，但由于區域的阻礙，大橋的另一端最終落戶在嘉興，而不是上海，這不能不說是一大遺憾，如果解決了利益分配機制的問題，這樣的遺憾就能夠少一些。

　　2.創新地方稅體系，增強地方政府對地方經濟的調控能力。（1）在保證中央財政收入的前提下，地方要有穩定的稅基，以形成地方主體稅種，地方主體稅種應同時體現收入功能和調節功能，并根據經濟發展的不同階段進行調整。可以考慮在現行營業稅作為地方主體稅同時，進一步健全以財產稅為主體的地方稅體系，適當縮小共享稅的比例，保證地方財政收入有一個穩定增長的機制，以增強地方政府對經濟的調控能力；（2）適當下放稅收立法權。借鑒國外經驗，有限度地給予地方政府制定稅種和稅率的權力。中央稅和地方主要稅種的立法權應集中在中央，以保持大的稅收政策在全國的統一；地方中等稅種由中央立法，地方制定細則；對某些地方性意義極強的零星稅種，可以由省、直轄市、自治區立法，征管、減免權給地方政府；（3）在區域經濟一體化進程中，是否可以讓一體化區域的地方政府聯合起來，建立有利于一體化發展的地方稅體系，下放地方稅的立法權限，由地方進行協調，然后通過轉移支付協調地方之間的利益，以推動地方與地方之間的經濟合作。

　　3.規范轉移支付制度。建立規范的轉移支付制度，實施轉移支付法律化、彈性化、透明化，同時，要解決地區之間的發展均衡問題，必須逐步使單一縱向的轉移支付朝著以縱向為主、橫向為輔的方向發展。橫向轉移支付是發達地區對非發達地區的幫助，德國的操作程序為：先測算各州的稅收能力與標準稅收需求，通過對比來確定某州是接受轉移支付的州還是上繳的州，以及各州之間轉移支付資金流向和數量規模，通過州與州之間的轉移支付后，使每個州的財政能力至少要達到平均財政能力的95%.結合長三角實際，不斷完善轉移支付制度，將有助于區域內經濟利益的相互協調，最終打破行政壁壘和“楚河漢界”，大家共享一體化的好處。

　　（三）更好地運用稅收支出政策，促進一體化發展

　　為了更好地發揮稅收支出的作用，需要對現行的稅收支出政策進行適當的調整和完善。一方面，嚴格稅收支出政策，取消各種不合理的稅收支出（內外有別的企業稅收優惠），明確稅收支出政策目標，嚴禁亂開優惠口子，減輕財政壓力。隨著客觀經濟環境的變化，原有不合理的稅收支出政策要給予及時的清理，代之以新的更符合國家產業導向的宏觀調控需要的稅收支出政策。例如，原按經濟成分和所有制性質制定的稅收優惠措施，隨著經濟體制改革的深入，國有經濟布局的調整和各種經濟成份的相互滲透、融合，已不便于操作，需要進行調整；而隨著經濟一體化趨勢的發展，在區域經濟合作中，對區域內市場發育程度較低的產業給予稅收政策上的支持，尤其重要。另一方面，適當下放稅收支出的管理權限，賦予地方政府一定的管理權限。與地方經濟發展和地方收支密切相關的稅種的稅收優惠措施，可以下放給地方政府，報中央政府審批，嚴禁地方政府在權力允許范圍之外的稅收優惠，真正發揮稅收支出政策的調控作用，為區域經濟合作服務。

　　主要參考文獻：

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