摘  要：興起于20世紀90年代的新一輪績效預算改革，在西方發達國家取得了較大的成功。我國在初步建立市場經濟體制的基礎上，正致力于服務型政府和公共財政體制建設，績效預算改革已經提上了議事日程。績效預算改革是一項系統工程。我國推行績效預算改革，不但要面臨OECD國家改革中曾經碰到過的問題，而且還要解決由于我國特殊國情所產生的問題。

　　關鍵詞：績效預算；政府；財政

　　預算是國家以法律形式對政府所掌握的公共資源進行分配的過程，也是影響政府最為有力的工具。隨著政府管理理論及預算觀念的發展變化，預算制度改革一直是世界各國討論較多的焦點性問題。20世紀90年代以來，世界范圍內將預算改革的焦點集中在能夠有效提高政府行政績效的績效預算（Performance－Based Budgeting） 上來。從發達國家推行績效預算改革的實踐來看，績效預算對提高公共資金使用效率、改進政府部門績效等方面取得了明顯的效果。

　　近年來，我國正致力于服務型政府和公共財政的建設，在預算制度方面推行了以部門預算、收支兩條線、國庫集中收付、政府采購以及規范預算編制程序為主的改革。這些年來，我國的預算制度改革取得了較大成績，然而這些改革并沒有真正解決公共財政資金配置低效率的現狀。為改進政府績效，提高公共財政資金的使用效率，我們應借進一步深化部門預算改革的東風，借鑒西方發達國家實施績效預算改革的成功經驗，建立預算績效評價體系，為在我國最終建立績效預算體系夯實基礎。

　　一、對績效預算的基本認識

　　績效預算理念萌芽于1907年紐約市政研究局提供的“改進管理控制計劃”的報告中，該報告強調“通過對已批準項目的管理，提高資源使用效率”。績效預算理念最早用于實踐則開始于20世紀30年代，田納西流域管理局和美國農業部采納了績效預算，在一定程度上提高了部門運作效率。到了20世紀40年代，美國的“重組政府”運動方興未艾，借此契機，第一屆胡佛委員會在1949年的報告中，完整地定義了績效預算，從而定下了績效預算改革的基調，此后，政府預算的“績效、效率”觀念開始深入人心。

　　遺憾的是，績效預算推行的成效并不盡如人意，政府行政績效大幅提高的情形并未出現。因此，從20世紀60年代中期開始，績效預算銷聲匿跡，代之而起的是計劃——項目——預算（PPBS）、零基預算（（ZBB）等。然而，隨后的這些預算改革也都沒有取得成功。

　　20世紀90年代，在繼承以往預算改革的一些有價值成分并進行新的探索的基礎上，以美國、澳大利亞和新西蘭為代表的 OECD國家紛紛推行了以績效為基礎的“新績效預算”。其核心是主張政府預算必須與政府的中長期戰略計劃相結合， 強

　　調以政府職能的整體目標為導向，用績效目標作為約束手段，以績效責任換管理自由，在強調高層機構對支出總量進行控制的同時， 將自由使用預算資金的權力賦予了中、低層管理者，在預算制度中實現了政策（目標和結果）與管理（產出和激勵）的有機融合。從OECD成員國近十多年推行新績效預算的實踐來看，新績效預算在有效地促進政府改革， 以及有效地制止財政資金浪費、實現財政收支平衡等方面的效果是相當明顯的。

　　績效預算改革雖然歷經反復，甚至遭遇過失敗，但實踐證明，績效預算所倡導的“效率、績效”理念符合預算制度改革發展的趨勢和方向，對世界范圍內的預算改革都具有普遍的借鑒意義。

　　二、我國推行績效預算的必要性

　　首先，推行績效預算是我國建立公共財政體制的需要。不同的財政制度模式下，預算決策與管理制度模式是不同的。預算制度的目標模式應取決于財政制度的目標模式。根據十六屆三中全會的要求，我國將按照“統一規劃，積極穩妥，先易后難，分步實施”的原則，逐步建立起與社會主義市場經濟體制相適應的公共財政體制。因此，完善我國預算制度就是要建立與公共財政體制相對應的績效預算制度。公共財政是國家和政府為市場提供公共產品和公共服務的分配活動或經濟活動，它是與市場經濟相適應的一種財政類型和模式。在公共財政體制下，政府只能干市場不能干而又需要干的事，只能站在市場活動之外去為所有的市場活動提供服務，表現為一種“公共”活動。正是這種公共性決定了公共財政要“拿眾人之財，辦眾人之事，合眾人之意”。因此，建立公開、透明的預算體制和編制科學、有效的財政預算是公共財政的實現的關鍵所在。應該說，績效預算是政府解決市場失靈問題、追求資源最優配置的高效工具。績效問題是公共財政基本框架的核心，且貫穿于整個公共財政分配的過程中。

　　其次，推行績效預算是我國政府改革的強大推動力。一般認為，政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能，其根本目的是滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，提供優質的公共產品和公共服務，而績效管理與績效評估則是衡量政府公共服務是否滿足公共需求的重要手段和尺度。也就是說，政府對公民負有公共責任，政府的支出必須獲得人民的同意并按正當程序支出，公共資源必須有效率地利用并達到預期的效果。要落實這些公共責任，就必須對政府的作為進行績效評價，以準確了解政府是否承擔起了公共責任。績效預算不僅是預算方法的一種創新，更是政府管理理念的一次革命。績效預算將政府預算建立在可衡量的績效基礎上，強調的是“結果導向”，是責任和效率，增強了預算資源分配與政府部門績效之間的聯系，有助于提高財政支出的有效性。對于政府部門，公眾對政府提供公共服務的質量與成本的關注，有助于促進政府決策程序規范化和民主化；績效目標的確立，績效考評的執行及績效評價結果的公開，有助于強化政府部門的責任；績效預算賦予了部門更大的預算執行權，有助于促使政府部門按照成本效能原則優化配置資源，提高財政資金的有效性。可以預見，績效預算改革必將成為我國深化政府改革、建設服務型政府的強大推動力。

　　最后，推行績效預算是我國市場經濟體制對政府預算提出的總要求。改革開放20多年來，我國已經初步建立起了市場經濟體制，市場在資源配置中發揮著基礎性作用。相應地，政府的預算制度改革也必須轉變傳統計劃經濟觀念，牢固樹立起市場經濟所要求的效率和績效意識。績效預算恰恰以一種全新的視角，按照企業化經營模式，把政府作為一個提供公共品的經濟部門，建立起“公共品——公共品成本——預算”的模式，通過對公共品成本的核算，進行預算編制。這就徹底改變了傳統預算只考慮政府公共資源存量的做法，從而使預算編制緊緊圍繞公共品的成本，體現了預算的約束機制。績效預算的主旨是用企業家精神改造政府，把公眾看成顧客，要求政府的一切活動都要以滿足顧客需求為出發點。另外，從歷史上看，新舊兩次績效預算改革都是作為更大范圍的“政府市場化改革”的一部分而受到重視的。舊績效預算改革是20世紀40，50年代美國“重組政府（reorganization ）”運動的主要舉措，而新績效改革則是20世紀80年代末“政府再造（reinvention）”運動或“新公共管理（new public management）”改革的“排頭兵”。

　　三、我國推行績效預算需要重視的幾個問題

　　OECD國家幾十年的預算改革的歷史充分說明，績效預算改革是一項長期、復雜、艱巨的系統工程，也是預算改革劃時代的階段。我國推行績效預算改革，不但要面臨OECD國家改革中曾經碰到過的問題，而且還要解決由于我國特殊國情所產生的問題。

　　第一，建立預算績效評估體系是推行績效預算的難點。構建一個有效可行的績效指標體系是實施績效預算的重要條件。實施績效預算需要對政府的支出做出績效評價，但是，政府的工作不像市場上的活動那樣有著直接的經濟效益，政府活動的范圍往往是那些市場失靈的領域，政府的投資也往往是那些社會需要、但短期內很難見到經濟效益的項目。政府行為的特殊性決定了傳統的和單一的成本、效率、產出等指標難以確切反映出復雜的公共支出績效狀況及綜合價值。取而代之，我們必須建立一個具有多重的價值標準、多向的維度以及多元的評估主體的績效指標體系來對政府支出績效做出科學合理的評價。一般說來，良好的績效指標必須滿足以下五個標準，即所謂的CREAM標準：（1）清晰性（clear）：績效指標必須是精確的而不是含糊的，但不一定要量化；（2）相關性（relevant）：績效指標對于實現預算目標而言，必須是適當的；（3）經濟性（economic）：績效指標應保證能以合理的成本獲得需要的資料信息；（4）充分性（adequate）：績效指標必須是能為評估績效提供一個充分的基礎；（5）可監督性（monitorable）：績效指標必須能夠經得起獨立而詳細的檢查。

　　第二，政府強勢推動是推行績效預算取得成功的關鍵。決策者的強勢支持以及立法層面的有力保障是績效預算改革取得成功的關鍵。20世紀90年代興起的新績效預算改革無一不是由各國的中央政府發起的。在編制預算前期，高層政治領導人組織部門負責人進行溝通和協調就非常必要，在績效預算中要求控制公共支出總額，在部門“信封”預算范圍內，部門領導人具體執行權力就較大績效預算采取自上而下和自下而上相結合的預算編制方法，在預算部門支出總額決定以后就必須堅決執行預算。此外，績效預算獲得立法部門的支持也非常重要，美國早期的績效預算之所以失敗，一個重要的原因就是沒有獲得立法部門的支持。績效預算改革實質是預算制度的變遷，制度只有上升到法律層而才有一定的嚴肅性和強制性，如果僅僅是政府范圍內進行推廣或進行技術手段上的創新，很可能得不到立法部門的支持，最后胎死腹中或者不了了之。

　　第三，推行權責發生制政府會計是推行績效預算的重要補充。要準確反映政府的績效和成本，財政狀況是一個重要的方面，政府財政報告不僅應反映當年的預算資金收支情況，還應反映政府的資產和負債的變動情況。但在傳統的財政管理體制中，政府會計只反映當期的財政資源，而無法全面反映政府公共資源存量以及整個政府公共資源的使用和配置狀況。目前，我國以及世界不少國家都在使用收付實現制的會計方法，這種會計方法存在一些缺陷：它可以通過提前或延遲支付現金人為地操縱各年度的支出，從而扭曲績效信息；它不能將資本性項目的購買成本在使用年限內進行分攤；它也不能及時確認和計量政府負債；另外這種方法忽略了投資的機會成本，不能正確完整地反映政府行政的成本。收付實現制與權責發生制之間的根本差異在于會計確認的時間不同。收付實現制以款項的收付為標準記賬。權責發生制以權利的形成和責任的發生作為記賬的標準。權責發生制會計可以更準確、更全面地反映一定時期內提供產品和服務所耗費的總資源成本，被廣大企業普遍應用。目前己有一些較發達的國家如澳大利亞、新西蘭已經開始在政府預算會計中使用權責發生制，或采用部分權責發生制。為了更全面地反映政府的績效和成本，我國可以根據己有的條件和預算管理的需要，也在政府預算中實行部分權責發生制會計，并建立政府財務狀況報告制度。只有這樣，預算才能全面反映政府各部門的真實績效。

　　第四，非正式預算規則的存在會對績效預算改革構成障礙。非正式規則對正式規則具有潛移默化的影響，甚至會轉變為正式規則。我國現行的非正式預算規則對績效預算改革的推進可能會造成障礙。績效預算是一種政府行為，我國行政管理體制的特點無疑會對績效預算目前乃至今后的實施構成障礙。第一，政府壟斷了絕大多數公共產品的提供，這種壟斷必然導致經濟低效；第二，民主化程度不高。我國民眾參與意識、民主化意識和政府部門集權化運作、行政透明度較低同時并存；第三，傳統預算管理文化依然形成較強的路徑依賴。在當前引入績效預算，會令大多數預算單位產生抵觸情緒；第四，官僚作風與觀念仍相當廣泛地存在。機構臃腫、行政低效的現象在我國各級政府機構中仍然存在，而且趨于基層這種現象越發嚴重，這種排斥績效管理的組織結構會對績效預算的應用產生巨大抑制作用；第五，是利益集團的現實阻力。行政人員存在不規范的灰色收入與傳統財政資金分配格局緊密相連，正是這種潛規則在一定程度上推動了行政機構的運轉，但是績效預算所倡導的公開透明與之格格不入，所以推行績效預算首先會受到來之利益集團的阻撓。

　　參考文獻：

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