一、問題的提出

　　縣域財政作為國家財政體系中的基層財政體系，客觀上為高層政府公共財政體制框架的建立發揮了重要的作用，在宏觀上為相關體制的轉換、制度政策的順利實施以及實現國家的宏觀調控做出了重要貢獻。同時，在微觀上又通過對轄區內提供公共產品與公共服務直接影響絕大多數人口的福利效用水平，其在公共財政體系中的財政地位可以具體詮釋如下：

　　1.縣域財政體系具有民主財政改革突破點的特質

　　新制度經濟學認為，局部制度變遷源于各項制度或各個地區的制度所具有的相對性，局部制度變遷會導致整體制度變遷，而且局部制度變遷有著不易引起國家根本制度變遷的優點。就中國的縣域財政體制而言，它具有相對獨立的存在空間和作用方式，它也是中國財政體制性矛盾的集中體現點，面臨著財政壓力、財政風險諸多問題。財政壓力的釋放出口主要有兩個：一是財政政策的調整：二是財政制度的調整。財政政策上的調整屬于非制度性、策略性的治理方式變遷，是在給定的財政制度框架內對有限財政政策手段的重新組合和搭配；財政制度上的調整屬于基礎性的制度變遷，它往往可以通過各種資源的交易改變整個社會的激勵結構發生變化。國內外歷史經驗表明，財政制度變遷釋放財政壓力的過程可以促進公共財政和民主財政制度的建立，持續的財政壓力最終導致公共財政和民主財政制度的演進。筆者認為，縣域財政作為基層財政，具備了民主財政中的基層財政優先的原則，而且不具有引起根本制度突變的可能性，所以，把縣域財政作為突破口尋求到釋放財政壓力的財政制度的調整方案是中國政府的理性選擇，進而推動中國民主財政改革的進程。

　　2.縣域財政是地方財政運行狀況的晴雨表[1]

　　從地方財政運行的總體情況看，縣級財政是地方財政運行狀況的晴雨表。由于縣級財政是具有財政運行能力的最低的政府層次，基本處于財政收入的最初段、財政支出的最末段，最貼近于經濟，尤其是農業經濟，所以，所有收支矛盾、體制矛盾、條塊矛盾和經濟運行問題都集中反映于縣級財政上。近20年來，中國經濟的快速發展，經濟體制轉軌的沖擊、長期持續的需求和供給的矛盾、分稅制引發的財政收支矛盾、轉移支付缺陷、條塊管理的沖擊、“三農”問題、教育投入不足、財政困難等問題無一不集中反映在縣級財政上。所以，縣級財政的運行狀況不但對于考察地方財政運行狀況、解決地方財政運行問題至關重要，而且也對建立健全中國整個財政運行的良好機制至關重要。

　　3.縣域財政關系到大多數人口的福祉

　　有研究表明，目前我國縣和鄉（鎮）兩級政府共同承擔了大部分重要的公共服務，包括70%的教育預算支出和55%—60%的醫療衛生支出[2].縣域財政的重要性由此可見一斑。根據公共福利經濟理論，社會總效用函數是社會成員個體福利效用之和，而公共產品理論表明，個人的效用函數為他所消費的私人產品與公共產品的函數，即F�璱=f（X�璱，G）。其中，F�璱為社會成員i的效用函數；X�璱為i所消費的所有私人產品；G為i所消費的公共產品（含公共服務），因其消費的非排他性特征，i所處社區中的公共產品數量是固定的；i=1，2，3……n.結合我國國情，無論從地理因素還是人口因素來看，縣域財政對我國國民福祉水平有著重要的影響。據統計，目前我國共有2 860個縣及381個縣級市，下轄總計20 601個小城鎮（2002年）�？h域國土面積占了全國的62%，人口總數占全國的70%.[3]由于縣域財政以絕對責任主體的角色承擔了全國70%人口的公共產品與公共服務（G）主要的供給責任，其所提供的產品與服務的數量與質量便成為其轄區內居民個人消費效用函數的重要變量。再結合我國的特殊國情，目前我國縣轄區多為農業地區，所轄人口的絕大多數也是農民。而當前我國農村地區公共產品供給不足已成為制約“三農”問題的主要因素之一，因此，一般意義上我們可以將F�璱假定為是G的增函數，由此可得知下列影響關系：縣域財政→G→F�璱→社會總福利函數。顯然，縣域財政通過影響絕大多數人口的效用水平而影響國民的總福利水平。

　　縣域財政地位的實現體現在其公共服務能力極大提高上，較高的財政公共服務能力能使縣域財政走向民主、開放與健全，也可以破解縣域財政所積累的各種矛盾，更重要的是較高的財政公共服務能力能通過使居民公共需求得到充分滿足而影響國民的整體福利水平。本文在對縣域財政公共服務能力界定后，指出影響縣域財政公共服務能力的指標，進而提出具體的提升路徑。

　　二、縣域財政公共服務能力及影響指標分析

　　財政能力是政府能力的重要組成部分，政府財政能力大體包括三個主要支架：政府的財政收入能力、政府的財政支出能力和政府的財政平衡能力。其中，政府財政的支出能力是政府財政收入能力的體現，是政府財政能力的實踐環節。政府的財政支出能力是政府基于本身的財政收入能力，通過公共資金的運用，達到對公共需要的滿足程度，我們也可以稱其為財政的公共服務能力�？h域財政公共服務能力是縣域財政在對國家公共政策的正確認知、理解、接受、整合、協調基礎上，通過運用、控制財政資源，能達到的對公共需要滿足及公共服務政策目標實現的程度。其中，縣域財政公共資金的運用是以財政資金為核心的，對財政人力、權力、行為的綜合實踐。

　　影響縣域財政公共服務能力的因素可以從以下幾個指標進行分析：

　　1.縣域財政對公共政策的把握能力

　　公共政策實質上是指以民眾對公共利益選擇為依據，政府或公共部門代為制定的政策。縣域財政對公共政策的把握能力大體包括兩種能力：一是對公共政策的認知、理解、接受的能力。對公共政策內容及精神實質的認知、理解、接受是對公共政策執行中準確性的把握，對政策目標的一種確信。二是對公共政策的實施能力。主要包括縣域財政對公共政策的分解能力和對政策的立案能力。[4]縣域財政的政策分解能力，是指縣域財政為了能有效地貫徹中央或上級的公共政策，需要將中央和上級公共政策分解為各項具體的政策，化為各種可供直接實行的措施和辦法的能力；縣域財政的政策立案能力，是指縣域財政不能局限于執行上級的公共政策，而且要注意探索和研究本地區所出現的新情況、新問題，發現公共政策執行中發生的偏差和失誤，主動向中央和上級政府提供有關的資料信息、并提出新的政策設想和方案的能力。在實踐中，如果縣域財政對國家的各項公共政策的把握能力越高，那么，實現公共服務預期效果的成功率就會越大。

　　2.縣域財政支出可用資金總量

　　縣域財政支出可用資金總量決定著縣域財政支出運用財政資金規模的大小，可用支出資金總量越高，代表縣域財政公共服務能力水平就越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財政公共服務能力“量”的指標。決定縣域財政支出可用資金總量的因素有：一是縣域生產力發展水平�？h域生產力發展水平決定了縣域內綜合的經濟實力，從而決定財源的多寡，進而決定縣域的財政收入水平，最終決定縣域內可以用于財政資金運用額度的大小。而縣域生產力水平的高低很大程度上取決于縣域內農業、工業等產業的勞動生產率的高低，能帶來高附加值的優質生產技術的的運用程度等等。二是財政體制的分權及完善程度。分權涉及到層級政府間轄區內享有的自治權的劃分，層級政府間轄區內享有的經濟決策權的劃分，層級政府間支出責任、稅收權力、債券權力的劃分等等，分權程度及其完善程度決定著縣域經濟權利自由度的大小，自治程度的高低、縣域財政財權的大小、財政自主性的大小，這些都可以影響到縣域可運用財政資金的數額。三是縣域的產業結構特征。均衡合理的第一產業、第二產業、第三產業布局能充分地保障縣域財政收入的穩定性和充足性，從而來滿足縣域財政支出總量日益增長的需要。

　　3.縣域財政可用資金的支出結構

　　縣域財政可用資金的支出結構決定著縣域財政運用財政資金質量的高低，可用財政資金的支出結構越優化，說明縣域財政公共服務能力越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財政支出能力“質”的指標。決定縣域財政可用資金的支出結構的因素有：一是縣域生產力發展水平。生產力發展水平不但決定于財政支出的總量，而且可以通過影響縣域居民的需求結構，來影響縣域財政支出結構的構成。隨著經濟的發展、社會的進步，縣域財政對公共物品的提供也會從滿足基本需要型的基礎設施和基礎服務公共物品走向提供滿足較高需要型的文化、娛樂等公共物品。二是縣域人口及產業的結構�？h域內農村人口和城市人口的比重，第一、二、三產業的比重也直接影響到財政支出的取向，特別是近些年政府對農業、農村、農民問題的重視，提高了縣域這些方面財政支出的比重。三是縣域政府職能的轉變程度。中國政府職能轉變的根本在于退出競爭性、經營性領域，承擔起公共領域的事務，財政職能是滿足民眾的公共需要。如果縣域政府職能轉變滯后，就意味著財政支出在競爭性、經營性領域投入的比重會大一些，教育、醫療衛生、公共基礎設施、安全、福利、社會保障財政支出相對比重就小些，反之亦然。四是國家階段性的發展政策重心�？h域財政支出會隨著每一階段國家社會經濟政策的擺動而變化，國家政策發展重心會影響到縣域財政支出結構比重。

　　4.縣域政府的公共服務程度

　　縣域財政的公共服務程度是衡量縣域政府財政服務優劣的指標，縣域政府公共服務程度越高，就代表其履行財政支出職能越科學，代表其財政公共服務能力就越高，反之亦然。當前，決定縣域政府的公共服務程度的因素主要有：一是縣城政府職能的范圍�？h域政府職能界定越加科學，縣域政府的公共服務程度就越高�？茖W化的縣域政府職能內涵包括：服務性的縣域政府，以民眾的需要和認同為第一行政標準；有限并且有效的縣域政府，政府的職能主要集中在公共領域，并且在施政過程中力求以最小的社會成本獲得最大的社會效益；法制化的縣域政府，以法律對縣域政府的行為進行約束，并且縣域政府行為的本身也嚴格地遵照法律進行；負責任的縣域政府，縣域政府不但要對自己所定的行政規則負責，同時也要對自己的財政行為及產生的行為后果負責。二是縣域政府體制架構。政府體制是指政府機關為推行其政務所建立的責權體系、組織結構體系、運行體系、法規制度及其相互關系的總稱。政府體制的合理化是提升縣級政府公共服務程度的制度基礎。有效的政府管理來自有效的政府體制架構。[5]按照組織行為學的理論，組織就是一種能量轉化的載體。政府組織首先把物質資源、人力智能、知識信息等加以聚集匯合，然后把聚集的各種要素進行制作加工，形成新的功能并將其新的能量釋放出去。在這一吸納、加工、釋放的過程中，政府體制的安排，對于能量的總量、作用方向、強度，也即將對縣域政府公共服務程度產生至關重要的影響。因此，政府更新行政觀念，重塑行政文化，完善政府權責體系，并且依據精簡、統一、效能的原則努力構建行政高效、運轉協調、行為規范的政府結構體系，這對縣域政府公共服務程度的提升是有實質性意義的。三是縣域政府的創新能力�？h域政府的創新能力也影響著縣域公共服務程度。縣域政府的創新能力表現在三個方面：首先表現在知識的占有、知識的應用和知識的創新上，核心是對人才的重視。其次表現在縣域地方政府的體制創新能力上，核心是政府規模、分工、功能的設計上。最后還體現在縣域政府其自身的制度創新能力上�？h域政府的制度創新能力，是縣域政府在縣域社會范圍內調整現有的制度安排，以適合先進生產力發展要求的制度來替換不適宜的舊制度的過程中體現出來的能力。

　　三、縣域財政公共服務能力的提升路徑

　　針對影響縣域財政公共服務能力的因素，筆者嘗試提出提升縣域財政公共服務能力的幾點建議：

　　1.提升縣域財政的自給能力

　　縣域財政的自給能力是指縣域財政為了滿足縣域財政支出的需要而進行籌措財政支出資金的程度。如果縣域財政籌措的資金能滿足縣域財政支出的需要，那么就認為縣域政府擁有財政上的自給能力，否則認為縣域財政的自給能力是缺乏的�？h域財政的自給能力可用縣域財政自給能力系數來衡量：

　　縣域財政自給能力系數=縣域財政的公共預算收入縣域財政的公共預算支出

　　通過這一簡單的公式，考慮到當前中國縣域財政的狀況，所共知的是，縣域總體的財政自給能力系數會小于1，這說明縣域政府財政缺乏自給能力程度最高，縣域財政自給能力表現為脆弱性。其實，我們不難分析到影響縣域財政的自給能力的因素：一是財政制度的安排。這些也是被學者們反復論證的事權與財權的劃分問題，劃分的結果在縣域這里往往表現為分母大，而分子小，導致計算的結果小于1.二是縣域本身存在的財政來源特征，這些與縣域內經濟、產業結構、人口結構都有關系，縣域綜合生產力水平不高，根本上導致縣域財政自給能力的下降。在實踐中，縣域必須要進行經濟結構調整，培育壯大縣域支柱產業，加大對農業等經濟社會發展薄弱環節的支持力度，從而消除經濟發展中的薄弱環節。同時，努力促進縣域內產業科技的創新、縣域經濟增長方式由勞動密集型向集約型的轉變，提高縣域經濟運行質量，并且促進縣域經濟的可持續發展，這樣才能從根本上解決縣域財政自給能力不足的問題。

　　筆者認為，無論是重新進行制度安排、還是提高縣域本身的財源結構和能力，從而提高縣域財政自給能力，都需要長時間的醞釀開展。我們必須承認的是，中國當前的財政制度模式及農村城市二元經濟模式、財政管理模式是一個時期內國家不斷調整各種經濟利益、社會利益而形成的一種制度均衡狀態，是一種制度結構的供給完全適應需求從而處于暫時不變的狀況。諾思說道：“制度均衡是這樣一個狀態，即在行為者的談判力量及構成經濟交換總體的一系列合約談判給定時，沒有一個行為者會發現將資源用于再建立協約是有利可圖的。更注明的是，這一狀態并不意味著，每個人對現有的規則和合約都滿意，只是由于改變和約參與者游戲的相對成本和收益使得這樣做不值得，現存的制度制約確定和創立了均衡。”[6]諾思的這段話想說明的是制度均衡的達成是一種參與者利益均衡，但是制度均衡時也存在不滿意狀況。那么，對于縣域而言，如果不滿意程度引起的改革成本小于改革者獲得的收益時，制度變遷必然發生。而這種制度變遷我們不期望短時間內發生，但需要我們通過不斷推動各種制度變遷來提高縣域財政自給能力。

　　2.提升縣域財政對公共政策的把握能力

　�。�1）提高縣域財政執行人員公共政策的理論水平、知識結構、社會實踐程度，從而加強財政執行人員對公共政策在政治、經濟效益及社會收益上的獲得有充分的認知，進而對公共政策的目標及意義有個正確的價值判斷，這樣公共政策才能被很好地執行下去；（2）加強縣域財政執行人員的財政職業素質教育，規范其行為，做到在執行政策時候保持絕對的價值判斷上的中立，不能為了追求自身的利益，使自身行為偏離公共政策執行所要達到的目標，并在公共政策的執行過程中不斷調整自己的執行行為。比如在中央整頓亂收費政策執行過程中，縣域財政部門雖然會使自己的收入減少，但也要對國家的公共政策堅決的執行；（3）建立縣域財政對公共政策的追蹤問責制度。嚴格縣域財政的考核制度，增強財政行政人員的公共政策執行過程的責任意識，對執行風險進行正確的評估，在保證行政人員合理的行政自由度的基礎上，對出現重大錯誤人員要進行問責；（4）制定法制化、規章化的公共政策的執行程序。這樣才能使公共政策執行時有依據作為參考，增強政府財政人員的制度性約束，減少其行為的隨意性；（5）縣域財政在認知、執行公共政策時要保證上下級以及基層民眾的信息聯系，主動把自己對公共政策的理解、執行情況與上級政府及財政部門進行信息上的溝通，同時，也要注意基層民眾對公共政策理解程度，注意對公共政策的宣傳，聽取民眾對信息的反饋，等等。

　　3.提升縣域政府的公共服務程度

　�。�1）轉變縣域政府的職能�？h域政府要遵循市場與政府邊界劃分的基本規律，正確處理政府與市場的關系，隨著經濟的發展、社會的進步，逐步擴大政府公共物品的供給范圍，優化財政支出結構，加大對基礎教育、公共衛生、環境保護、社會保障服務、福利、公共安全網、公共信息、農村公共物品等公共支出中的社會性支出的投入力度，把生產投資型的縣域財政轉變為公共服務型的財政；（2）縣域政府要樹立高效的政府行政理念。完善政府的行政審批制度，明確縣域政府各部門的事權劃分，形成合理的行政權力結構，使各種行政權力在相互配合與制約中得到行使，同時，建立健全審批的公示制度、推行行政審批社會聽證、咨詢論證制度、行政審批責任追究制度以及信息反饋機制。這些措施，一方面解決了行政權的重復交叉問題，另一方面也提高了行政權運用的效率和公平性，以及民眾對政府行政過程的民主參與度；（3）改善縣域政府公共服務的實現方式和手段。在縣域政府公共服務實現過程中，注重經濟、行政、社會等各種實現方式的綜合運用，大力倡導信息化、網絡化、電子化等先進的電子政務工具在公共服務中的運用，可以減低行政成本的同時，也可以提高公共服務的效率及政府的公信力；（4）提高縣域政府公共服務的創新意識及能力，鼓勵縣域政府各部門對公共服務實現方式的創新、公共服務提供手段的創新，等等。如在公共服務實現方式上，對一些規模經濟特征不強、可以形成成本合理補償機制的公共服務可以適時引入市場機制或第三部門等民間機構。

　　4.科學界定財政轉移支付目標，實現縣域公共服務享受程度的均等化

　　公共服務能力不僅是指對公共服務量的滿足，而且也表現在公共服務均等化的實現程度，由于縣管轄區域內大量農村人口的存在，城鄉在公共服務享受上表現出巨大的差距，這也對縣域政府提出了更高層次的要求，努力實現縣域公共服務水平的均衡發展，這有賴于縣域財政轉移支付目標的科學界定，從而使科學目標指導行動，最終實現縣域公共服務享受程度的均等化，提升縣域公共服務能力在“質”上的飛躍。[7]

　　從縣域的實際情況出發，縣域財政轉移支付制度的目標應分四個層次：第一層次是保證縣鄉村轄區內的行政、公檢法、教育、醫療衛生、公共服務提供機構等社會秩序保障機構能夠順利運轉，政府職能得以順利履行，人民生活得到基本的社會秩序保障。第二層次是消除社會階層間不公平問題，解決社會失業人員的生存、貧困家庭的救濟，孤苦老人的贍養，縣鄉貧富差距過大，優先解決農村、農業、農民問題。第三個層次是努力實現轄區內各政府間公共服務能力的均等化，區域的公共服務水準得以切實保障，居民都享有同等的就業、求學、交通等方面機會與服務，資源得到優化配置，實現轄區內經濟、社會全面協調發展。第四個層次是通過縣轄區之間的轉移支付，充分發揮本地區的各自比較優勢和縣域經濟、政治、文化內在共同點，彼此扶持，構建出全國互聯性縣域政府間財政轉移支付體系，共同實現轄區內外的公共服務均等化的目標。