隨著社會保障制度改革和農村稅費改革的深入發展，財政供養人員概念的外延已發生很大變化。現在所稱財政供養人員是指由各級財政部門依據政府編制機構核定的編制而給予全額或差額工資保障的人員，包括行政事業單位在職人員、離退休人員、納入財政社會保障人員、優撫救濟人員和農村稅費改革后的村組干部等。本文所指財政供養人員僅為財政部門依據政府編制機構核定的編制而給予全額或差額工資保障的行政事業單位在職人員，它反映了一個地方履行一級政府事權而供養的工作人員。

　　本文以湖北省72個縣（市）財政和部分市縣財政的有關數據為依據，對地域人口、人員結構、可用財力、公共支出、地理環境、政策環境等因素與供養系數的關系進行分析，并對孝感市的財政供養系數進行實證分析，在此基礎上提出了降低財政供養系數的建議。

　　一、影響財政供養系數的相關因素分析

　　1.地域人口與供養系數的關聯分析。

　　分析方法：（1）將全省72縣（市）按地域人口由大到小排列，并按人口數量自然劃分成10個檔次。（2）將財政供養人員數量隨地域人口順序排列，并按地域人口檔次計算平均值。（3）各檔次的財政供養人員總量除以對應檔次的地域人口總量等于該檔次財政供養系數。具體統計和計算過程略，結果列表如下：

　　表1　湖北省2002年72縣（市）地域人口與財政供養人員關系分析表　 單位：萬人、人、個         

　　檔次   縣市個數    系數（％）　　變化范圍      人口均值

　　1        100-165       27811        9         2.38

　　2        90-100        26582        5         2.79

　　3        80-90         22788        6         2.63

　　4        70-80         19814        2         2.62

　　5        60-70         18947        10        2.99

　　6        50-60         16162        13        2.99

　　7        40-50         13900        11        3.05

　　8        30-40         10039        10        2.77

　　9        20-30         8668         4         3.81

　　10       10-20         5927         2         5.33

　　關系顯示：（1）財政供養人員數量與地域人口數量成正比變化。人口大縣，供養人員相應較多；人口小縣，供養人員相應較少。（2）財政供養系數與地域人口數量成反比變化。人口大縣，供養系數較小；人口小縣，供養系數較高。（3）綜合關系。人口大縣供養人員較多，但供養系數較低；人口小縣供養人員較少，但供養系數較高。

　　推論：人口大縣供養系數較低，人口小縣供養系數較高；降低供養系數的重點是人口小縣。但現實中人口小縣供養人員較少，而人口大縣供養人員較多。本文認為，由于供養系數的分母——地域人口的不可比成分較大，考核供養系數應以分子——供養人口為主。因此，降低供養系數的重點應是供養人口大縣，而不是供養人口小縣，即不能以供養系數高低作為減少財政供養人員的實踐標準。

　　2.人員結構與供養系數的關聯分析。

　　分析方法：（1）劃分。將財政供養人員按工作性質分為行政單位供養人員、事業單位供養人員兩大類。人員經費相應劃分為行政人員經費和事業人員經費。（2）對比分析。選擇某市作為樣本。（3）比較年度。選擇1993年與2003年的有關數據進行對比。

　　表2孝感市1994-2003年財政供養人員結構變化表　　單位：人、萬元                                                

　　年度     行政人數占比例％   事業人數占比例％

　　人數比例％

　　1994         23.8               76.2              48.8

　　1995         23.4               76.6              48.5

　　1996         24                 76                47.1

　　1997         22.7               77.3              48

　　1998         23.8               76.2              54.5

　　1999         24.9               75.1              51.8

　　2000         25.8               74.2              53.8

　　2001         26                 74                54.4

　　2002         26.1               73.9              56.1

　　2003         24.1               75.9              54.9

　　平均值       24.46              75.54             51.79

　　關系顯示：（1）行政與事業人員結構雖有所變化，但變化不大，基本保持了一定的比例。即行政機構人員占1/3，事業單位人員占2/3.（2）教師數量占事業單位人員總量的1/2強，比重顯得過大。

　　人員經費的結構與人員的結構呈同向變化關系。（1）在人員經費結構中，行政人員經費占經費總額的比重30％，事業人員經費占經費總額的比重70％，其中教師經費占事業人員經費的比重接近60％。調查發現，當行政編制凍結后，事業單位供養人員急劇膨脹。一部分是歷次機構改革中行政機關精簡人員，一部分是新進單位的人員，大部分都流向事業單位或壓往二級單位。較多事業單位或二級單位人浮于事，相互攀比，一些苦活、累活沒有人做，在社會上臨時聘用人員。（2）人均經費水平逐年提高。其中事業人均經費支出增長27.4％，教育人均經費增長22.05％，均高于行政人均經費支出增長5.6個、0.25個百分點。

　　表3 孝感市2000-2003年行政事業單位人員經費結構變化表              

　　年度      占比     人均      占比    人均     其中教     人均

　　重％     經費      重％    經費      師％      經費

　　2000      29.7     6945      70.3    5690      60.4      6396

　　2001      30.3     9151      69.7    7383      54.6      7408

　　2002      31.7     10572     68.3    8061      64.3      9241

　　2003      25.3     12554     74.7    11769     54.2      11626

　　平均或

　　遞增     29.25    21.8％    70.75   27.4％    58.37     22.05％

　　推論：供養人員結構反映了一級事權中從事行政與事業工作的人員配置比例。從相對比例看，事業所占比重過大，尤其是教師人數及經費比重突出。據此推論：降低財政供養系數，減少供養人員的重點是事業單位，其中優化教師隊伍應是重中之重。

　　3.可用財力與供養系數的關聯分析。

　　分析方法：（1）可用財力為一般預算收入與轉移支付之和。本文將72縣（市）一般預算收入與轉移支付相加后，按照可用財力大小自然劃分為5個檔次。（2）供養人員數量范圍指劃分檔次內最低數量到最高數量范圍。（3）人均財力水平是指各檔次可用財力金額之和與財政供養人員數量之和的比值。具體統計和計算過程略，結果列表如下：

　　表4　湖北省2002年72縣（市）可用財力與供養人員關系分析表　　單位：元、萬人、萬元            

　　范圍                        數量范圍          水平

　　1          3-3.5            3           2.3-2.8          1.16

　　2          2.1-3            22          1.2-3            1.06

　　3          1.5-2            13          1.1-2            1.04

　　4          1-1.5            22          0.9-1.7          0.94

　　5          0.5-1            8           0.4-1            1.09

　　關系顯示：（1）財政供養人員與可用財力成正比變化。可用財力較多的縣市，財政供養人員較多；可用財力較少的縣市，財政供養人員較少。（2）人均財力支出水平基本相等。不管是財力多的縣市，還是財力少的縣市，人均可用財力基本保持在一個相等的水準。（3）綜合關系。人均可用財力沒有拉開檔次，可用財力主要聚集在養人上。財力強的縣市多養人，財力弱的縣市少養人。

　　推論：財力多的養人多，財力少的養人少，據此推論，財政就是“吃飯財政”，財政增收就是為了供養更多的人員，而這卻背離了一級政府事權人員配置的原則，是財政工作的誤區。因此，降低財政供養系數不能將可用財力與供養系數掛鉤。

　　4.公共支出與供養系數的關聯分析。

　　分析方法：借助于財政收入、財政支出、地域人口、可用財力、工資水平等指標之間的公式推出公共支出與供養系數之間的關系。下面是演繹過程：

　　（1）人員經費支出=財政供養人員×人均工資標準=供養系數×區域人口數量×人均工資標準

　　（2）財政支出=經常性支出+專項支出=（人員經費支出+公務費支出）+專項支出

　　（3）財政支出=可用財力=財政供養系數×區域總人口×人均工資標準+公務費支出+專項支出

　　財政供養系數=[財政支出-（公務費支出+專項支出）]/區域總人口×人均工資標準=（可用財力-公共支出）/地域人口數量×人均工資標準

　　關系顯示：在一定時期內，某縣（市）的可用財力、地域人口數量、人均工資標準基本上保持在一個不變的水平，可視為常量指標。因此，財政供養系數與公共支出存在十分密切的關系。由于公共支出是被減量，被減量與差值成反向變化關系，即公共支出越大，供養系數越小；公共支出越小，供養系數越大。當可用財力等于公共支出時，供養系數為零。當可用財力大于公共支出時，供養系數為正；當可用財力小于公共支出時，供養系數為負。

　　從事權與財力配置上講，一級政府有一級事權，一級事權有相對應的可用財力。根據這一設立原則，一個地方的可用財力應包括兩部分：首先，履行一級事權所需的非人力資源財力，主要指物質資料、生產工具等。其次，完成一級事權所需配備的人力資源所需財力，主要指生產與再生產的補償財力，如工資、獎勵、福利等。按照行政管理理論，國家賦予同一級政府的事權是基本一致的，公共支出也應該是一致的。但由于各級的工資標準、地域人口、可用財力不同，財政供養系數必然是不同的。在同一級別的公共事權相同的前提下，可用財力較多的地方，可用財力超出公共支出的增量就多，就可以提高供養系數。而可用財力較少的地方，可用財力超出公共支出增量就小，財政供養系數就低。而可用財力比公共支出低的地方，財政供養系數為負數，這個地方的財政必然是負債運行。

　　推論：如果一個地方履行一級事權不完整，則說明可用財力不足以養人，供養系數應為負值。但在實際中，履行一級事權不完整的地方較多，但財政供養系數卻為正值，有的還較高。理論與實踐產生了矛盾。實際情況是由于供養人員失控。可用財力大量向人員經費集中轉移，擠占了履行正常事權所需財力。因此，降低財政供養系數，需要劃分地方可用財力，可用財力必須首先用于履行一級事權，并據此配備相應人員，超過公共事權所需人員必須精簡。

　　5.地理環境與供養系數的關聯分析。

　　分析方法：（1）將全省72個縣（市）按地理特征分為五個類型：山區縣、丘陵縣、平原縣、城郊縣、湖（庫）區縣。（2）地域人口、供養人員范圍按各類型從最小到最大列示。（3）供養系數為各類型縣（市）的供養人員總數與地域人口總數的比值。具體統計和計算過程略，結果列表如下：

　　表5　湖北省2002年72縣（市）地域人口與財政供養人員及系數關系分析表　　單位：個、萬人                        

　　類型          個數范圍        范圍          （％）

　　山區縣        34         8-120      0.5-2.5         2.84

　　丘陵縣        6         50-100      1.3-3           2.85

　　平原縣        17        35-100      0.6-2.6         2.81

　　城郊縣        10        35-160      0.9-3.5         2.76

　　湖（庫）區縣  5         50-140      1.8-2.8         2.53

　　增長率％                14.47％     11.22％

　　關系顯示：（1）地域人口起點基本相同，變化幅度逐步增加。主要是地理環境和行政區劃造成的。（2）供養人口起點依次增大。說明供養人員與地理環境呈同向變化關系。其中山區縣供養人員相對較少，而平原、城郊、湖（庫）區縣供養人員相對較多。（3）供養人員在3萬人上下變化。這是一個縣（市）的最大值。（4）供養系數依次減少。雖然地域人口、供養人員同向增加，但地域人口依次增長高于供養人員依次增長，即供養系數分子增長低于分母增長，導致供養系數依次減少。計算結果證實了這一點。

　　推論：由于人口增長控制屬于國家計劃生育政策范圍，我們只能控制供養人員增長。按照地理條件與供養人員關系，控制財政供養系數重要依據是按供養人員起點大小，即按地理劃分的后三類（湖庫區縣、城郊縣、平原縣）應是重點控制地域。

　　6.政策環境與供養系數的關聯分析。

　　分析方法：本文涉及政策環境包括行政體制、財政體制、人事體制、經濟周期等，由于這些方面都是一個龐大主題，限于篇幅，此外主要以定性分析這主。

　　（1）行政體制與供養系數。目前，我國行政體制設計是五級管理體制，即中央、省（直轄市、自治區）、市（自治州）、縣（市級縣、縣級區、自治縣）、鄉鎮（民族鄉）。各級不論區域人口多少，面積大小，級次高低，經濟好壞，都設有“大而全”的行政事業管理機構，配備有一定數量的工作人員。據有關資料，解放初期，全國的官民比例為1∶600，到2002年各級各類官員占總人口的平均比例已達1∶28，干部總人數是解放初期的80多倍。這種龐大的層次多的行政管理體制，不僅辦事效率日益低下，而且需要巨大的行政管理成本作支撐。僅以鄉鎮為例，1984年，全國撤社建鄉結束時有鄉鎮92476個，按當時每個鄉鎮平均支出20萬元計算，需要消費財力184.9億元。經過改革，到2003年底止，全國鄉鎮減少至38464個，按2002年每個鄉鎮平均支出50萬元計算，仍需要消耗財力192.3億元。以湖北省的情況來分析，2002年，全省財政供養人員中，省地兩級供養人員占全省比例為1/4弱，而縣鄉兩級供養人員占全省供養人員比重為3/4強，其中鄉鎮級占全省比重達到24.45％。

　　表6　2002年湖北省財政供養人員按行政級次分布和人員結構表　　單位：人            

　　行政級次                               國家      集體    離休    退休    長休

　　人數      占比重％       職工      職工    人員    人員    職工

　　省級      213350    10.43         159148     783     4557    48585   277

　　地市級    278317    13.61         211778     7981    5288    52652   618

　　縣級      1053156   51.50         821920     39588   10471   180444  733

　　鄉鎮級    500013    24.45         393854     24458   2145    78945   611

　　總計      2044836   100           1586700    72810   22461   360626  2239

　　結構                100           77.59       3.56   1.09    17.63   0.11

　　比例％

　　關系顯示：行政管理層次與財政供養人員成正比，與財政供養系數成正比。

　　推論：根據上述關系顯示，要降低財政供養系數，需要減少行政管理層次。按照市場經濟國家通行做法，行政體制設計只需設三級政府，我國可比照改革。

　　（2）財政體制與供養系數。從1994年起，我國實行了分稅制財政體制，實行了“統一領導，分級管理”的體制，按照這種“分灶吃飯”的財政體制，一級政府有一級事權，一級事權有相應的財力。但從分稅制10年運行的情況看，各級事權不規范是突出的問題之一，在地方各級體制運轉中，經常有事權錯位、缺位和越位的情況出現，形成了中央調控各地事權的局面。特別是幾次增加工資，在經濟轉型時期產生了一定的“吸引效應”，各地膨脹了一大批人員。后來，在“一要吃飯，二是建設”思想引導下，地方政府及財政把保工資發放作為第一要務，更是鞏固了“吸引效應”，不少地方特別是經濟落后省份沒有把住關口，供養人員無序膨脹，相互攀比，增加了一定數量的財政供養人員，提高了供養系數。

　　關系顯示：財政體制不規范，為地方供養人員增長創造了機會。

　　推論：一級事權不能相對獨立，就不是完整的分稅制體制。要認真執行分稅制，增強地方各級事權的相對獨立性。增加工資要適合社會發展狀況，實行地方聽證制度，不能強求各地統一。

　　（3）人事體制與供養系數。目前，全國人事制度特別是人員管理方面缺乏統一的法律制度，這也是財政供養人員居高增長的重要原因。主要表現在：一是在編制管理上，人事部門與財政部門形成了“兩張皮”。產生了人事核定的編制，財政不一定認可，但為今后轉正奠定了基礎。二是在供養來源上，預算內與預算外“兩張皮”。產生了單位認可的人員，雖然沒有人事或財政編制，但仍然由單位供養，也為今后逐步轉正創造了條件。三是在進人問題上，缺乏法律規范。進人質量、進人數量、進人對象，全憑領導研究決定，沒有統一規劃。四是在人員出口上，不鼓勵人員出去。主要是工齡時段太長。以國家公務員為例，只要不犯錯誤，都必須堅持工作30年，機構改革也不能精簡。按照每人30年的平均工齡批次依次平行推移，供養人員基數必將越來越大。

　　關系顯示：人員編制、人員經費實行多頭管理，是財政供養人員間接增長的重要原因。進人無法律依據，是財政供養人員直接增長的重要原因。人員出口不暢，不斷產生基數累積，是財政供養人員增加的潛在基礎。

　　推論：編制管理、經費來源管理分割，進口松出口緊，導致財政供養人員必然增長，僅靠財政一家加強管理不行，要控制供養人員無序增加，降低供養系數，必須改革現行人事制度，對人員編制及預算外資金實行統一立法管理，出臺激勵人員有序流動的相關政策。

　　二、孝感市財政供養系數與全省、全國、國際比較和推論印證

　　孝感市位于湖北省中部，現轄7個縣（市）區，國土面積8910平方公里，總人口506萬人。2003年國內生產總值343.55億元，財政收入18.39億元，其中一般預算收入9.53億元。從地理特點看，北有山區縣（大悟縣），南有湖區縣（漢川市），中有丘陵和平原縣（安陸市、應城市、云夢縣、孝南區），是一個地理多樣化的典型區域。

　　1.孝感市財政供養系數與全省比較。

　　（1）7個縣（市）區供養系數與全省縣（市）比較。

　　分析方法：將7個縣（市）區的地域人口、財政供養人員、供養系數按照地域人口由大到小排列，然后根據全省72個縣（市）有關資料，找出各項指標所占位置，分析其中的關系。

　　表7　孝感市2002年度7縣（市）區財政供養系數及相關因素全省排序表　　單位：萬人、人              

　　縣（市）名稱　人口       排序     人口      排序    數％      排序

　　漢川市      106.46        5       23383     15      2.19       66

　　孝南區      83.16        19       20707     22      2.49       56

　　應城市      65.28        24       19345     26      2.93       35

　　孝昌縣      61.82        28       13833     45      2.23       65

　　安陸市      61.70        29       18953     27      3.06       30

　　大悟縣      61.12        31       16230     38      2.66       50

　　云夢縣      57.21        35       17628     32      3.09       28

　　全省平均值  62.62                 17485             2.79

　　關系顯示及推論印證：①地域人口排序及關系。地域人口高于全省平均值的縣（市）有3個，從大到小依次為漢川市、孝南區、應城市。地域人口低于全省平均值的有4個縣（市），從大到小依次為孝昌縣、安陸市、大悟縣、云夢縣。分析發現，地域人口與供養人員基本呈同向關系。②供養人口排序及關系。供養人口高于全省平均值的有5個，即漢川市、孝南區、應城市、安陸市、云夢縣。低于全省平均值的有2個，即大悟縣和孝昌縣。說明7縣（市）區財政供養人員整體水平較高。③供養系數及關系。高于全省平均供養系數的縣（市）有3個，即云夢縣（3.09％）、安陸市（3.06％）、應城市（2.93％）。這種結果印證了“減少財政供養人員不能僅以供養系數為標準”的推論。

　　（2）市直財政供養系數與全省市州比較。

　　分析方法：①將全省9個市州（武漢市不可比）的財政供養系數進行排列比較，找出其中存在的關系。②地域人口指履行事權所轄行政區域總人口。③財政供養人員指市（州）本級財政供養人員。

　　表8　孝感市2002年市直在湖北省市州中財政供養系數排序表　單位：萬人、人          

　　市州名稱　人口    排序  人員      排序      系數  排序

　　黃岡市    723     1     207418    1        0.287    5

　　荊州市    633     2     181014    3        0.286    6

　　襄樊市    577     3     192029    2        0.333    3

　　孝感市    506     4     144167    4        0.284    7

　　宜昌市    397     5     123493    5        0.311    4

　　恩施州    381     6     107805    7        0.283    8

　　十堰市    338     7     119662    6        0.354    2

　　咸寧市    278     8     99113     8        0.356    1

　　隨州市    249     9     64000     9        0.257    9

　　關系顯示及推論印證：①地域人口及關系。全省市州地域人口最多的是黃岡市（723萬人），地域人口最少的是隨州市（249萬人），其中孝感市所轄人口在全省市州中排第4位，居于中等位次。②供養人員及關系。全省財政供養人員最多的是黃岡市（207418人），供養人員最少的是隨州市（64000人），其中孝感市市直供養人員排全省市州第4位，居于中等位次。從排序看，供養人員與地域人口排序基本呈同向關系。③供養系數及關系。全省財政供養系數最大的市州是咸寧市（0.35％），供養系數最小的是（0.25％），其中孝感市供養系數排全省市州第7位，相對較低。從排序看，供養系數最大的市（咸寧市）不是供養人口最大的市（黃岡市），供養系數最小的市（隨州市）卻是供養人口最少的市。

　　2.孝感市財政供養系數與全國部分省份比較。

　　表9　全國部分省份2002年財政供養系數及人均財力情況表　 單位：萬人、元

　　地區劃分  選擇省份  供養人口    供養系數％  人均財力

　　東部地區  浙江省      104.1      2.3         44846

　　中部地區  安徽省      156.5      2.48        14000

　　湖北省      206.24     3.44        13462

　　其中孝感市   14.42      2.85        10431

　　關系顯示和推論印證：從上表可以看出，湖北省的財政供養人口較多，人均可用財力較低，財政供養系數相對較高。其中孝感市與全省相比，人均財力均較低，財政供養系數較低，但與全國部分省份相比，財政供養系數仍然較高。因此，孝感財政既要做大“蛋糕”，也要降低供養系數。

　　3.孝感市財政供養系數與國外部分國家比較。

　　分析方法：選擇部分國家與我國、我省及孝感市進行比較分析。

　　表10　1999年部分國家和地區財政供養系數相對比例比較表　單位：億人

　　國家或地區名稱      國家或地區人口  財政供養比例

　　美國                   2.73         1∶187

　　法國                   0.59         1∶164

　　日本                   1.26         1∶150

　　印尼                   1.94         1∶98

　　中國                   12.59        1∶30

　　其中：湖北省（萬人）   5938.03      1∶29

　　孝感市（萬人）         597.72       1∶35

　　關系顯示及推論印證：（1）發達國家供養比例相對較低，不發達國家供養比例相對較高。其中我國的供養比例較高，是美國的6.23倍。（2）湖北的供養相對比例高于全國平均比例，說明需要降低供養系數。（3）孝感市供養比例低于全國平均水平，但高于國外國家的供養比例，說明仍需要降低供養系數。

　　三、降低財政供養系數的路徑選擇

　　降低財政供養系數，需要確立一個基本目標。從國外情況看，美國、法國、日本等發達國家都在0.5％左右，印尼等國家的供養系數在1％左右。鑒于我省的財政供養系數為3.44％，因此建議現階段將降低財政供養系數的目標定為2％，力爭用3年左右的時間，實現全省整體供養系數下降1.44個百分點。

　　1.減少行政管理層次，調整優化工作職能。

　　由五級政府逐步轉變為三級政府，撤銷鄉鎮一級政府，實行縣直管鄉和村民自治制度。創新市（地）制，實行省直管市、縣后，市級保留行政級別，作為市級縣管理。從理論上講，每減少一個行政層級，或減少一項職能，都可以減少一定數量的供養人員，節約相應數量的行政成本。以湖北省為例，2002年全省鄉鎮財政供養人數50萬人，占全省供養人員總數24.45％。如果按保留30％的派出機構或聯絡機構人員估算，則全省鄉鎮可減少財政供養人員35萬人，將減少供養系數0.59個百分點，全省財政供養系數可由3.44％減少到2.85％。再以孝感市為例，全市7個縣（市）共有鄉鎮、街道辦事處共115個，財政供養人員6萬多人，如果撤銷鄉鎮一級，保留30％派出或聯絡人員，則全市可減少供養人員4.2萬人，占全市供養人員總數的29％，將減少供養系數0.83個百分點，財政供養系數將由2.84％下降到2.01％。

　　表11　孝感市1994-2003年財政供養人員城鄉數量結構變化表

　　年度  城關人員占比重％    鄉鎮人員占比重％

　　1994    52.1                47.9

　　1995    51.7                48.3

　　1996    54.2                45.8

　　1997    56.8                43.2

　　1998    51.7                48.3

　　1999    41.7                58.3

　　2000    41.7                58.3

　　2001    49.3                50.7

　　2002    60.1                39.9

　　2003    73.1                26.9

　　上表說明，城關與鄉鎮供養人員比重各占1/2左右。鄉鎮財政支出中，教師工資占60％比重，從2001年起，各地實行教師工資縣級統一發放，鄉鎮供養人員比重開始下降，轉增了城關供養人員比重。鑒于鄉鎮主導財政供養人員數量變少的情況，撤銷鄉鎮一級應該有時機成熟。

　　2.明確各級政府事權，合理劃分養事與養人財力。

　　一是要明確劃分各級事權，優化機構設置和人員配備。按照市場經濟公共管理的要求，重新劃分中央、省、市、縣政府事權，按新的事權需要設置機構，對原來的機構實行調整。有事權任務的機構就保留，無事權任務的機構就撤消，重復交叉職能的機構就合并，不強調上下完全對口，只要事情有人做就行。二是要合理劃分養事與養人財力。現在存在一個突出問題，就是養人支出占用財力太多，養事支出占財力份額太少。據調查測算，全省縣（市）工資性支出占縣（市）財政支出總額比例在70％左右，少數縣市達到80％以上，這種結構明顯不合理。因此，降低財政供養系數，就必須合理劃分養事與養人財力，逐步降低養人支出所占財力比重，要以養事為先，養人與養事相協調。不然，按照有關推論，養事（公共支出）財力越少，養人的財力就會越多，供養系數就會越大。

　　3.明確重點降低對象，因地制宜降低供養系數。

　　一是根據地理環境與供養系數的關聯分析，降低供養系數可以供養人員起點大小為基礎，重點應是供養人員較多的湖庫區縣、城郊縣、平原縣。對財政供養人員超過2萬人的縣（市），要作為重點控制對象。二是根據地域人口與供養系數的關聯分析，降低供養系數應是縱向降低，即縣（市）自己現在與自己過去相比是否有所降低。合理確定供養系數水平。供養系數不強求一律。科學的標準應是在各地正常履行事權基礎上的供養系數。即在合理劃分養事與養人財力基礎上，可用財力超過養事財力的增量可以適當提高供養系數，可用財力等于或不足養事財力的情況下必須降低供養系數。三是從行政體制與供養系數的關系看，降低的重點級次是縣鄉兩級。從行政體制改革的方向看，當前改革的重點是逐步撤銷鄉鎮一級。四是從人員結構與供養系數的關系看，改革的重點應是事業單位和二級單位。各級要將精簡供養人員的重點放在事業單位和二級單位。對適合參與市場競爭的事業單位，要創造條件推向市場。各級在精簡行政編制的同時，必須同時控制好事業單位、二級單位人員編制，務必將編制落實到人，否則容易產生供養人員“此伏彼起”，機構改革成了“走過場”。

　　4.推行崗位成本管理，控制工資增長水平。

　　研究發現，供養人員數量增減與單位人均支出水平高低呈現出一定的相關性。在可用財力總量一定的情況下，供養人員數量越多，人均支出水平出現偏低。而供養人員數量越小，人均支出水平就會偏高。而當人均支出水平過低、接近甚至低于社會一般崗位支出水平時，單位人員數量必然減少。當人均水平較高、高于社會一般崗位支出時，單位人員數量又會重新膨脹。運用這一規律，我們建議：一是建立崗位成本管理制度。即每個機構劃分成若干個崗位，每個崗位按照履行事權需要核定一個標準成本或定額，所有崗位標準成本或定額加總之和即為某個單位的經費總額。政府及財政對各單位實行定額管理，超支不補，節支滾存。通過這個辦法，可以一定程度抑制人員增加。二是控制人員工資水平。實行一般工作人員享受社會平均工資水平，特殊技能人員實行獎勵工資制度。這樣做的理由是如果機關單位工資高于社會平均工資，就會產生吸引效應，促進供養人員增長。而當企業單位工資高于行政機關工資時，就會產生大量人員“跳槽”現象。這在經濟發達地區與欠發達地區對比十分明顯。

　　5.實行人事立法管理，縮短在職工作時段。

　　一是實行人事立法管理。重點規范單位編制數量、進人權限和法定程序，按照公開、公正、公平的原則招錄工作人員。進一步加強預算外資金使用的監督管理，糾正“收費養人、養人收費”和自定進人等行為。二是全面清理供養人員，建立人員臺賬，實行“兩卡一證”管理。在此基礎上，嚴把人員“進口關”。三是縮短工作時間。建議將干部退休年齡修改為：男53歲、女48歲退休，將必要工作時間縮短5年以上，逐步減少批量移動基數，以此減少供養人員增長速度。四是鼓勵人員外出創業。從經濟周期看，目前我國經濟轉型接近尾聲，投資增長明顯加快，就業崗位將逐步增多，這在一定程度上可以吸收更多的就業人員，也為人員分流創造了條件。五是進一步完善社會保障制度。建立基本生活保險制度、醫療保障制度，讓失業人員、分流人員享有必要的生活保障。

　　數據來源：

　　1.《湖北省縣級財政供養人員人均收入與縣域經濟社會協調發展研究》（《財政與發展》2004年第5期）

　　2.《湖北財政年鑒》（2002年）

　　3.《孝感統計年鑒》（2002年）