內容提要：公共風險是財政風險的源頭。防范財政風險，應至少從4個方面入手：一是通過制度創新來控制公共風險，從而有效地減少財政風險；二是減少政府干預公共風險中的各種失誤，防范由此而引發新的財政風險；三是建立風險管理機制，打破“風險大鍋飯”。抑制道德風險，減少風險的積聚和集中；四是增強政府抗風險能力。

　　關鍵詞：公共風險 財政風險 路徑

　　如果不是從財政部門，而是從整個政府的角度來觀察，防范財政風險應該從公共風險①的控制入手。財政風險是公共風險轉化的結果。在這個意義上，公共風險是財政風險的源頭，只有控制了公共風險，才能有效地減少財政風險。同時我們也知道，有些財政風險是由于政府干預公共風險失當而導致的。因此，如何減少政府干預公共風險的各種失誤，也是防范財政風險的一個重要方面。但無論是控制公共風險，還是減少干預公共風險的失誤，都離不開相應的觀念與制度的創新。

　　一、控制公共風險

　　在一定的經濟社會發展階段，在既定的體制框架下，公共風險的形成是相對穩定的。公共風險與一定的體制框架有內在關聯性。面對既定體制框架下的公共風險，化解的主要手段是政府財政，即通過轉化為財政風險來減少公共風險。通俗地說，這就是通過增加政府財政的債務和支出責任來減少社會公眾面臨的風險。但在這里，我們不是局限于在既定的體制框架下來分析如何化解與該體制有內在關聯的公共風險，而是要討論如何突破既定的體制框架，也就是如何通過深化改革和相應的制度創新來控制公共風險，從而減少財政風險。

　　（一）建立新的制度安排

　　自1978年以來，朝著市場化方向進行的各項改革，實質上就是為了建立一種新的制度安排，以防范和減少公共風險。盡管目前從理論上還不能證明市場經濟制度在防范公共風險上的作用最大，但至少從歷史實踐來觀察，我們可以說明，市場經濟制度比計劃經濟制度具有更強的防范公共風險的能力。一個突出的表現是，市場經濟制度具有轉移、分散和對沖風險的功能，而計劃經濟制度卻沒有；不僅如此，后者還往往導致各種風險積聚和集中，形成隱性危機。因此，從總體思路來看，公共風險的控制有賴于市場經濟制度的不斷完善。

　　我國是一個正向市場經濟轉軌的國家，整個改革就是為了建立社會主義市場經濟體制。應當說，改革的方向和目標是清晰的，但這并不等于達到目標的路徑也是清楚的。我們長期以來都是采取“摸著石頭過河”的改革方式，帶有十分明顯的“試錯”性特征。而“試錯”是有風險的，這個過程產生的風險往往形成公共風險。在轉軌時期，公共風險會擴大，這是改革必須要面對的。對于由此而產生的公共風險，寄希望于制度創新本身是不可能的，只能靠政府財政兜底來解決。這就是說，在改革轉軌時期，必須有一個強大的政府財政，這是及時化解改革過程中公共風險的基本保障。在制度安排的意義上，壯大財政實力本身就是為整個市場化改革順利進行而建立的一項制度安排。

　　可以這樣說，在經濟轉軌時期，控制公共風險的首要一項制度安排就是建立一個強大的國家財政。對于這一點，多數情況下被視為部門觀點而得不到認可，即使得到認可也往往不是從制度安排的角度來解讀的，因而大大降低了這一要求的深刻含義。這項著手于強化財政的制度安排，其實是著眼于市場化的改革，也就是著眼于通過市場經濟制度的不斷完善來防范、化解和減少公共風險。

　　（二）有效地與社會公眾溝通

　　通過制度創新，彌補制度缺陷來控制公共風險，只是問題的一方面；而另一方面也是十分重要的，即如何做到有效地與社會公眾溝通。這對控制公共風險具有不可替代的重大作用。

　　公共風險不具有完全的客觀性，公共風險的大小與社會主流的價值觀念、社會公眾的認識以及社會心理等主觀因素有一種內在的關聯性。除了來自于自然界的公共風險不受人的主觀活動影響以外，產生于社會、經濟內部的各種公共風險都與人們的主觀認識密不可分，有的甚至就是由人們不同的認識和價值觀念所導致的。如對政府赤字和債務風險大小的判斷，與其說有一個所謂客觀的判斷標準，倒不如說更多地與社會公眾的看法有關。在相當長的一個時期，我們對債務有一種恐懼感，多數老百姓認為欠債是“不好的”。這種價值觀直接影響到對政府的赤字和債務的判斷。在這種看法的影響下，我國在改革開放以前是既無內債，又無外債，并以此作為社會主義制度的優越性來看待。當多數社會公眾認為債務是“不好的”東西之時，政府出現赤字、債務就會面臨很大的風險，哪怕政府赤字、債務規模并不大。因為社會公眾基于自身的價值判斷就會對政府財政狀況喪失信心。而現在，這種觀念發生了很大變化，社會公眾已不認為債務是很可怕的東西，借錢消費也開始漸漸流行。隨著這種價值觀的變化，社會公眾對政府赤字、債務的認可程度就大大提高了，即使是政府出現了較大的赤字和債務，社會公眾依然會對政府財政狀況保持信心，人心就會穩定。

　　市場經濟，在另一種意義上講，是“信心經濟”，經濟的正常運轉是靠社會公眾的信心來支撐著的。雖然社會公眾的信心受環境、經濟狀況的影響，但有相當大的獨立性，不能簡單地套用“社會存在決定社會意識”的公式。信心并非都來自理性預期，很大程度上與非理性有關，而且，信息不對稱的狀況總是存在，信心會與所謂的“真實”狀況有很大的距離。當社會公眾的信心喪失時，經濟、社會就會動搖，公共風險就會放大，即使是“真實”狀況相當不錯；相反，當社會公眾的信心依然存在時，經濟、社會就會保持穩定，公共風險就會縮小，哪怕是“真實”的狀況并不怎么樣。在某種意義上，公共風險的大小取決于人們的看法。在市場經濟條件下，社會公眾的看法是一個至關重要的影響因素，而且是一個有很大獨立性的因素。但社會公眾的看法是可以“調控”的，政府通過某種適當的方式，可以在短期或長期意義上引導、影響、甚至改變社會公眾的看法，從而達到“化險為夷”的目的。在現代社會，有效地與社會公眾進行多方面的溝通是控制公共風險的重要途徑。從2003年的“非典”危機中即可明顯地看出這一點。當“非典”疫情在廣東流行時，若是及時地與社會公眾溝通，如發布疫情狀況，公布“非典”的有關癥狀及其傳染性強弱，告訴公眾應注意的有關事項，讓公眾了解政府正在采取的相關措施，等等，提高透明度，加強與社會公眾的溝通，也許就不會有后來的全國性大恐慌，由此導致的公共風險和公共危機就可以大大縮小。我們應該從中得到不少啟發。

　　二、減少政府對公共風險的失當干預

　　政府干預公共風險過程中的各種失誤，是財政風險的重要來源。如果減少了政府在干預公共風險過程中的各種失誤，那么，也就意味著減少了財政風險。

　　政府對公共風險的干預，是一個廣義的概念，不僅包括經濟學意義上的政府干預，而且還包括社會學意義上的政府干預。這超出了我們平常所說的政府干預經濟的界定。政府既是國民經濟管理者，也是社會活動的管理者。因此，政府既干預經濟，也于預社會；既化解經濟領域的公共風險，也化解社會領域的公共風險。無論是干預經濟，還是干預社會，政府都會出現各種各樣的失誤。而這些失誤多數是體制性的原因而導致的，如前面提到的“風險大鍋飯”制度。可見，要減少政府干預公共風險的失誤，還是離不開深化改革和制度創新。不過與控制公共風險的制度安排相比，在這里主要是討論公共部門內部的制度安排，并以此來減少政府干預公共風險過程中帶來的財政風險。

　　（一）控制政府的預算外活動

　　這里不是指預算外資金和預算外收費的問題，而是指脫離國家預算約束的政府活動和政府行為。從一般意義上說，政府所有的活動都應建立在預算的基礎之上，即無論是政府哪一方面的活動和行為，都不應該脫離立法機關審議通過的預算。如果政府某些活動可以脫離預算約束而行事，則說明政府行為超出了立法機關的監督視野，在性質上屬于不合法，在效果上可能導致財政風險。在我國現實生活中，政府的預算外活動十分廣泛，其主要有兩大類型：

　　1.基金型的預算外活動。政府的預算外活動是通過預算外的基金來實現。如政府的某一個部門為了加快其事業發展，運用預算外收費手段籌集資金，建立一個用于某一特定項目的基金，其收入和支出都是在預算外運行的，并不向立法機關報告。有些部門有大量的收費，但并不建立特定用途的基金，而是由部門自主決定支出范圍。這實際上也是一種預算外基金，只是一種非專用型基金罷了。通過預算外基金來實現的政府活動，在一定時期發揮了某種程度的積極作用。如通過收取電話初裝費，籌集了大量資金，促進了我國電信業的飛速發展，緩解了基礎設施瓶頸給當時國民經濟發展帶來的嚴重制約。應當說，通過政府的干預行為減少了公共風險。但從總體看，普遍的預算外政府活動帶來了大量預算外收支，加大了財政風險。這種基金型的政府預算外活動實際上是一種“拆東墻補西墻”的行為，部門利益從中得以實現，而整個政府財政風險卻由此擴大。通過幾年來的預算外改革，這類政府活動大大減少了，但另一類的政府預算外活動卻增加了。

　　2.政策型預算外活動。即指“給政策，而不給錢”的那類政府活動。如為特定項目提供擔保、通過金融機構提供支持、在土地轉讓等方面提供優惠、給予特許經營權，等等。表面看，這不需要花錢，在預算中無須列一筆開支，只要發個文件，給一個政策，政府干預的意圖即可實現。在我國，這種政策型的政府預算外活動十分普遍，在地方尤其明顯。如當國有企業陷人困境需要政府救助，而政府又拿不出錢之時，政府首先想到的就是通過銀行來實現政府一些政策目標。從20世紀80年代延續到90年代中期的大量“安定團結貸款”和各種指定性貸款，就典型地反映出政府的這類預算外活動。盡管試圖通過成立國家開發銀行等政策性銀行來限制和規范這類預算外活動，但并沒達到預期的目標。在地方，這類活動仍是有增無減，在地方政府財力（包括預算內和預算外）較為緊張的情況下，政府更偏好使用各種預算外的支持方式。對于一些明確需要政府出面來救助的事項，如農村合作基金會呆賬損失的承擔，政府也往往是采用預算外方式解決，如轉嫁給農村信用社。從短期來看，這既擺脫了財力不足的困境，又促進了經濟增長，化解了公共風險，一舉兩得。但從長期來觀察，這類預算外活動將會給政府帶來大量負債，增大政府未來的支出壓力，擴大財政風險。

　　上述兩類政府預算外活動實質上都是一種財政機會主義，有的是出于干預公共風險的需要，如促進經濟增長，保持社會穩定；有的則是出于政府政績的考慮。無論動機如何，從防范財政風險的角度來分析，對政府預算外活動進行控制是非常必要的。在法制還不健全、預算約束軟化的條件下，要一下子完全杜絕上述活動是不可能的，但我們至少要認識到，長此以往，這將會導致政府財政不可持續，而且由此產生的這種財政風險具有很大的隱蔽性，累積到一定程度會危及到政治穩定。

　　（二）對政府政策和改革措施進行風險評估

　　政府對經濟、社會的干預都是以某種政策形式體現出來。1998年我國政府實施了積極的財政政策，以擴大內需，緩解通貨緊縮。這項政策的實施應該說成效是明顯的，但其中蘊含的風險也正一點點變成現實，如不少國債項目報廢，成為不良資產；銀行與之配套的貸款也隨之變成不良資產；銀行對大量非盈利項目的配套貸款實際上已成為政府的賬外債務；中央對地方轉貸資金的回收，其希望日漸渺茫；已建成的國債項目的維護成本隨著完工項目的增加而不斷擴大，等等。對實施該項政策可能出現的各種問題，一開始是考慮不多，更談不上如何避免，往往是等到風險變為現實，問題已顯性化之時，才采取一些措施，但為時已晚。在此，我們并不想對積極財政政策的功過是非進行全面的評價，而只是以此為例來說明對政府政策進行風險評估的必要性和重要性。

　　政府的各項政策或改革措施，應是公共選擇的一種結果，其中蘊含的利益和風險，也應由參與公共選擇的人們來承當。但現實生活中，各項政策和改革措施的出臺是由政治家們根據各方面的情況及自身的偏好來決定的。在流行的決策思維中，存在一種普遍的傾向：重視某項政策可能帶來的好處，輕視甚至忽視該項政策實施引致的風險，尤其是財政風險。從我們的歷史經驗來看，這種決策思維傾向通常導致了財政成本的增加，加大了后一個時期的財政壓力。當風險超出政府任期的情況下，在沒有外部壓力時，其政策或改革措施中的財政風險常常被掩蓋。政府官員對其決定的一些政策和改革措施實施風險評估的意愿不強，缺乏避險動機，這時需要引入一種強制力來強化這種動機。如設定一種制度性程序，對各級政府的各項政策或改革措施，進行強制性財政風險評估。

　　或者說，在決策程序中加入財政風險評估環節，以顯現各項政策或改革措施在各個不同時期的財政成本和財政壓力，并對財政風險評估情況進行匯總，納入政府的中長期預算之中。這既可防范因盲目性而帶來的財政風險，也為各項政策或改革措施的持續實施提供一個清晰的預算保障，有利于政府政策或改革措施保持連續性，不至于因財政方面的原因而導致某一項政策或改革不可持續。

　　對政府政策或改革措施進行財政風險評估，其實質是以財政風險為約束條件，強化政府政策或改革措施的科學性、可行性和連續性，減少決策失誤。這將有利于增強政府決策能力和社會公眾對政府的信任。

　　（三）提高政府運作的透明度

　　提高政府運作的透明度，可以有效地防范財政風險。其作用來自兩個方面：

　　1.促使政府更普遍地運用“謹慎原則”于各項決策及其實施過程。提高透明度能產生一種來自于社會公眾的壓力，這種壓力是無形的，是一種無言的監督。“陽光下的操作”能使政策制定者和實施者小心謹慎，強化敬業精神，提高決策及其實施過程的科學化程度。在“眾目睽睽”之下，政策制定者就會大大減少隨意決策的可能性，全面考慮各項政策可能產生的后果；而且政策實施者也會減少各種“變通”的可能性，使政策的有效性提高。在這種無形的外部壓力下，無論是政策制定者，還是政策實施者，都會提高避險動機。

　　2.擴大公眾的參與程度。政策或制度是公共性的，與社會公眾的利益有密切關系，在其決定和實施過程中，應當有公眾的廣泛參與。這一方面有利于各項政策和制度安排體現社會公眾的意愿和要求，增大政府政策和制度改革的社會認可度；另一方面，有利于集思廣益，提高科學決策的水平。而要做到這一點，必須以提高透明度為前提。實際上，在透明度很高的條件下，社會公眾廣泛參與政策制定及其實施的過程，同時也就是一個社會公眾評估財政風險的過程。盡管這個社會化的評估過程不能替代專業性的財政風險評估過程，但公眾的廣泛參與，可以提高對財政風險的認識、理解和可接受程度。社會公眾對財政風險的可接受程度提高了，也就意味著減少了財政風險。

　　政府透明度的高低與一定的政治體制及其行政管理體制相關，對我國來說，提高政府運作的透明度是一個漸進的過程。就目前而言，可結合wr0的要求，通過公共部門的各項改革，如行政體制改革、投融資體制改革、行政審批制度改革、財政體制改革、預算管理體制改革等，來逐步提高政府運行的透明度。在財政領域，就政府收支狀況、赤字狀況和債務狀況等方面可以更全面、更詳細、更及時地向社會公眾披露，減少信息不對稱帶來的誤解和不信任。特別是不斷提高政府各種救助承諾的透明度，能夠減少道德風險，使各類潛在的被救助對象形成更明確的預期，淡化“等、靠、要”的依賴思想，從而避免風險累積和向政府轉移。

　　三、建立風險管理機制

　　防范政府財政風險的根本途徑在于加快改革的步伐，這既包括經濟體制的改革，也有行政體制的改革。通過制度創新來彌補現行體制的內在缺陷。在進一步完善激勵機制的同時，要建立覆蓋社會經濟生活各個方面的風險責任約束機制，打破“風險大鍋飯”，使社會每一個成員、每一個機構、每一級政府、每一個部門和單位都有明晰的風險責任，形成一種具有法律效力的風險分擔機制。這樣，社會經濟生活中的各種風險就可以在相應的層次和相應的環節化解，抑制道德風險，減少風險的積聚和集中，從而達到控制財政風險的目的。

　　——清晰界定各級政府之間的風險責任，防止下級政府隨意地向上級政府轉移自身應當承擔的財政風險。對于最低限度的不可避免的救助，應建立一種制度安排，讓下級政府清楚地了解在什么樣的情況下上級政府才會救助，強化各級政府規避風險的動機，提高其防范風險的努力程度。

　　——在優化政府各部門職責配置的基礎上，重新審視政府部門之間的財政關系，明確各個部門的風險責任。對于融資、擔保等財政經濟行為應在統一的框架下實施，建立統一的規則，防止各個部門各行其是，偏離整體的目標。

　　——對于國有企業和非盈利組織，既要有明確的授權，也要有清晰的可操作的風險責任，使其在經營權的層次上形成利益與風險的對稱機制。建立內控制度，防止所有者權益被“內部人”控制，同時，形成風險約束，強化經營者的避險動機，讓經營者自我控制盲目的融資和投資行為，防止拿著國有資產去冒無謂的風險。在此，明晰所有者和經營者各自的風險責任，并使這種風險責任建立在法律的基礎之上是至關重要的，這比理想化的“政企分開”更具有可行性和可操作性。

　　——針對金融機構的特殊性，政府的目標不應放在事后的救助上，而是改革和完善整個金融業的經營體制，形成一種良好的制度安排，把金融風險控制在萌芽狀態。一是分業還是混業經營，應盡快明確其方向；二是對于小額貸款形成明確的制度框架；三是強化金融機構內部的資產、負債管理，引導其采用先進的管理方法和管理技術，如內部評級、風險敞口評價、風險定量模型等，動態地控制金融風險的產生。

　　——建立新的政府評價機制，從時間上明確各屆政府之間的風險責任，防止政府隱藏任期內的風險，或向未來轉移風險。

　　——提高政府債務的透明度。借鑒IMF和歐盟披露財政風險的規則，建立我國的財政風險披露機制，尤其對政府的或有債務，應盡可能全面披露。

　　——建立政府財政風險預算。對于可量化的政府債務，應進入政府的預算安排。這要求改變現行的僅僅編制年度預算的做法，編制中長期預算，同時改變政府會計基礎，逐步采用權責發生制，編制政府的資產負債表。

　　——建立針對政府政策措施的未來財政成本的評估分析制度，測量各項政策可能引發的財政風險。

　　——動態評估政府財政風險敞口，盡可能讓已經發生的風險通過一定的技術手段顯現出來，防止在操作層面上（非制度層面）隱藏財政風險，以幫助政府決策。

　　——控制赤字和債務的增長速度，并使之盡可能低于經濟增長率，以防止財政風險的擴散。在已有債務存量難以清理和縮減的情況下，只要債務增量控制住了，財政風險的擴散速度就會下降，隨著時間的延長，財政風險在理論上可趨向于收斂。這進一步說明，財政風險不是來自過去和現在，而是來自于未來。因此，防范財政風險的重點，不是削減現有的公共債務規模，而是如何對未來各種不確定性做出一個合理和科學的制度安排，以減少財政風險，并提高對財政風險的可控性。

　　四、增強政府抗風險能力

　　防范財政風險，除了控制和減少各種財政風險來源以外，一個重要方面就是要不斷提高政府抗擊風險的能力。這種能力的提高，依賴于三大資源（經濟資源、政治資源和社會資源）的規模大小及其整合能力。政府擁有的公共資源嚴重不足，如發放公務員工資都很困難，在這種情況下，政府抗擊風險的能力無疑是弱小的。但另一方面，即使政府擁有大量的公共資源，如果沒有實現有效的整合，則政府的抗擊風險能力仍是弱小的。因此，政府的抗擊風險能力取決于兩個因素：一是公共資源的規模，二是政府的整合能力。在某種意義上，政府對公共資源的整合能力高低比公共資源的數量更重要。從我國的現實來看，政府缺少的不是公共資源，而是整合能力。如何提高政府的資源整合能力是增強政府抗擊風險能力的關鍵。可以說，就當前情況而言，政府對公共資源的控制力是很弱的。各種資源分散在政府的各個部門，就經濟資源來說，無論是存量資源（如土地資源、自然資源、實物資產、金融資產等），還是流量資源（各種稅、費、資產收益等），都缺乏完整的信息統計，更談不上對這些資源進行有效的整合和利用。如何提高政府對公共資源的整合能力，應是當務之急。

　　經濟資源的整合，可通過編制政府的資產負債表來實現。盡管這是一個十分復雜的問題，但已有一些國際經驗可資借鑒，在此無需贅述。事實上，通過一些改革，我們的整合能力已經有所提高。

　　通過稅費改革，對流量資源的控制力已大大增強，只要持之以恒地不斷深化這方面的改革，實現流量資源的整合應該說是為期不遠。通過部門預算改革，對政府各個部門的財產狀況做了初步的摸底調查，這不只為部門預算的編制打下了一個基礎，也為整合政府的存量資源提供了許多經驗。隨著部門預算改革的逐步到位，政府各個部門的財產整合也能逐漸實現。但其他資源如何整合，現在還缺少有效的載體，特別是國有土地資源和國有資產，目前還處于分割狀態，沒有統一的記錄、分析和報告。例如國有資產的管理，國資委僅僅管理196家大型國有企業資產，其他中央企業的國有資產如何管理，還不明確。對國有金融企業的國有資產如何進行管理，由誰來管理，現在仍處于缺位的狀況。不難看出，我國經濟資源的割裂狀況仍相當嚴重。

　　不止如此，政治資源和社會資源同樣處于割裂的狀態。這兩種資源雖是無形的，但與經濟資源具有互補性，而且可以在一定程度上替代經濟資源來抵御財政風險。我國歷史上的一個案例，可以充分說明這兩種資源在抵御風險和危機的巨大作用。1958年“大躍進”之后，由于多方面的原因，我國經濟、財政實質上都已經處于崩潰的狀態，可以說發生了嚴重的經濟危機和財政危機，全國很多地方出現了餓死人的現象。即使如此，全國依然秩序井然，社會穩定、政治穩定。為什么？這全依賴于當時政府擁有豐厚的政治資源和社會資源，社會公眾的信心和信任依然不減，政府與社會的關系沒有因為出現危機而陷入緊張狀態。正是以豐厚的政治資源和社會資源作后盾，進入60年代的大調整才很快收到了成效，度過了共產黨執政以來最為困難的時期。設想一下，如果沒有政治資源和社會資源作后盾，經濟、財政危機將會轉變為政治危機，后果不言自明。

　　在一定條件下，政治資源和社會資源都可以轉化經濟資源，其互補性很強，但需要政府來整合。

　　也可以這樣說，我們關注了經濟資源，卻忽視了十分重要的政治資源和社會資源，更不用說三者之間的有效整合。我們面臨的現實是，不但需要整合經濟資源，而且要把經濟資源、政治資源和社會資源全部整合起來，這樣才能形成強大的風險防御能力，從而減少財政風險。

　　主要參考文獻：

　　1.Hana Polackova Brixi、馬駿主編：《財政風險管理：新理念與國際經驗》，中國財政經濟出版社2003年版。

　　2.劉尚希：《財政風險：一個分析框架》，《經濟研究）2003年第5期。

　　3.王美涵：《中國財政風險實證研究》，中國財政經濟出版社1999年版。

　　4.劉尚希：《中國財政風險的制度特征：“風險大鍋飯”》，《管理世界》2004年第5期。

　　①關于“公共風險”的論述，請參看拙文《論公共風險》，發表于《財政研究》1999年第9期。