我國實(shí)施分稅制財政體制以來，相當(dāng)一部分省區(qū)的縣級財政經(jīng)濟(jì)狀況未能好轉(zhuǎn)，反而呈現(xiàn)持續(xù)惡化的趨勢。在近幾年開展的財政轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)調(diào)查中，審計(jì)署駐沈陽特派辦調(diào)查了解了遼寧省部分縣區(qū)財政收支的基本情況。這些縣區(qū)普遍存在著財政自主性財政收入增長乏力、剛性支出膨脹、債務(wù)負(fù)擔(dān)過重的問題。縣級財政狀況的惡化嚴(yán)重制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至危及基層政權(quán)建設(shè)和社會的穩(wěn)定。筆者在收集、整理相關(guān)財政數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，分析縣級財政困難的原因，并提出中央和省市財政加大轉(zhuǎn)移支付力度，進(jìn)一步調(diào)整體制完善機(jī)制的建議，以便促進(jìn)縣區(qū)財政走出困境。

　　一、縣級財政困難的狀況

　　該辦重點(diǎn)調(diào)查了東北某市，是典型的農(nóng)業(yè)地區(qū)，該市下轄三個縣、兩個縣級市、兩區(qū)。調(diào)查資料顯示，2000至2004年間，上述三縣二區(qū)及兩市（以下簡稱縣級）的GDP年平均增長16.41%，財政一般預(yù)算收入年平均增長18.71%，地方可支配財力年平均增長14.79%，財政一般預(yù)算支出年平均增長16.71%，其中經(jīng)常性支出年平均增長18.49%.截止2005年9月末，縣級財政應(yīng)承擔(dān)的直接債務(wù)及或有債務(wù)總額為14.48億元。從這組數(shù)字看，縣級財政可支配財力增長幅度低于一般預(yù)算收入的增長，更低于GDP的增長幅度，增加的財力主要用于維持高速增長的經(jīng)常性支出。同時，縣級財政的直接債務(wù)及或有債務(wù)已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)驚人的程度，也從一個特定的角度透視出縣級財政經(jīng)濟(jì)的困難狀況。縣級財政的困難是普遍的，只是程度上有所差別，大致可分為三種情形：

　　第一種是“吃飯”型財政。近幾年來，這類地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快，財政收入增長比較穩(wěn)定，上級補(bǔ)助占總財力比重較低，能保障政府機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展資金依然短缺。如調(diào)查的一縣級市，2000至2004年間的 GDP年平均增長17.44%，一般預(yù)算收入年平均增長23.81%，一般預(yù)算收入占總財力的比重平均為77.53%，財政經(jīng)常性支出占一般預(yù)算支出的比重平均為79.06%.截至2005年9月，縣級財政債務(wù)余額5792萬元。這類地區(qū)盡管其財政自給程度較高，也僅僅是能夠維持政府機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)開支，可用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展社會事業(yè)的財力十分有限。

　　第二種是“要飯”型財政。伴隨著國企改制的推進(jìn)和實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，尤其受國家關(guān)閉“五小”企業(yè)政策影響，縣級財政原有骨干財源萎縮，財政收入增長極不穩(wěn)定，財政支出增長較快，上級補(bǔ)助占總財力比重在60％到70％之間，其財力難以保障工資及時足額發(fā)放和政府機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這類地區(qū)其財政自給程度較低，自主財力難以維持政府機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)開支，根本沒有能力支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)的發(fā)展。

　　第三種是“窮困潦倒”型財政。這類縣區(qū)分稅制前后一直就沒有骨干企業(yè)，屬于貧困縣、亞貧縣或“有實(shí)無名”的貧困縣，縣域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，財政收入沒有穩(wěn)定來源，或收入來源較少，上級補(bǔ)助占總財力比重在80％以上。只能靠“寅吃卯糧”或舉借外債來保障工資及時足額發(fā)放和政府機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。如某縣2000至2004年間的 GDP年平均增長11.91%，一般預(yù)算收入年平均增長8.31%，一般預(yù)算收入占總財力的比重平均僅為21.40%，財政經(jīng)常性支出占一般預(yù)算支出的比重平均卻高達(dá)86.77%.截至2005年9月，縣級財政債務(wù)余額4.2億元。這類地區(qū)其財政自給程度極低，維持政府機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的正常經(jīng)費(fèi)開支，都要靠“寅吃卯糧”或借債，更談不上支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)的發(fā)展了。

　　二、縣級財政困難的成因

　　（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，財政收入增長緩慢。縣級財政困難的根本原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。具體講，一是自然條件差，滯留傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，制約了第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；二是基礎(chǔ)設(shè)施差，工業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，民營企業(yè)發(fā)展緩慢，制約了第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；三是交通不發(fā)達(dá)，信息不靈通，小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐緩慢，制約了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，影響了財政收入快速增長。

　　（二）財權(quán)與事權(quán)不對稱，致使縣鄉(xiāng)財政困難加劇。1994年實(shí)施分稅制時，政府間的事權(quán)及支出劃分上沒有隨財權(quán)的劃分進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。（1）有中央事務(wù)地方財力安排的情況，如屬于基本國策的義務(wù)教育、計(jì)劃生育等。以4個典型縣為例，至2004年底，義務(wù)教育支出平均占到縣總支出32％，占可用財力的40％以上，而且年年呈剛性增長之勢，僅此一項(xiàng)耗去地方近一半的財力。（2）有地方事務(wù)中央安排支出的情況，這可從中央專項(xiàng)撥款的支出項(xiàng)目中略見一斑。（3）中央安排給地方的支出項(xiàng)目，要求地方配套的項(xiàng)目過多、過濫，使地方財政難以統(tǒng)籌安排，加劇了縣財政的困難。

　　（三）縣鄉(xiāng)財力增長缺乏穩(wěn)定來源。一是財力增長受制約。分稅制后，增值稅收入大頭上劃中央，返還比例較低，稅收返還增長率采用環(huán)比計(jì)算，嚴(yán)重制約了基層財力增長。二是地方稅體系建設(shè)十分薄弱。分稅制把大稅種的小部分、小稅種的大部分留給地方，稅源零散，征收難度大，增長彈性小，征稅成本高。在與中央、省、市的“分灶”、“砍塊”中，縣級財政拿了個“死面團(tuán)”，揉來揉去沒多大的“發(fā)”頭，難以成為地方財政收入的主要來源。三是收入結(jié)構(gòu)不合理。主要是基層財政缺乏高附加值、高稅率產(chǎn)業(yè)，加之財政收入渠道過窄，收入極不穩(wěn)定。

　　（四）縣級財政支出管理軟化，財力缺口越來越大。（1）機(jī)構(gòu)臃腫、財政供養(yǎng)人員快速增加。調(diào)查資料顯示，五年來，縣級財政供養(yǎng)人口仍在以每年1.21％的速度遞增，幾乎每年的新增財力都被人頭費(fèi)吃掉。（2）中央不斷出臺的一些政策性增支因素，也是加大縣區(qū)財力缺口的重要因素。如近年來的幾次調(diào)整工資；教育、科技、林業(yè)、水利、綜合治理、信訪、宣傳等都要求有法定的增長比例，致使縣財政缺口越來越大。

　　三、措施和建議

　　（一）培植縣域經(jīng)濟(jì)的新增長點(diǎn)，開辟財源。一是調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因地、因縣制宜，加快培育高新技術(shù)、旅游、果業(yè)和能源等特色產(chǎn)業(yè)，使其成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐。二是促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)向生態(tài)農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、觀光旅游、休閑農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)及出口創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè)的調(diào)整，農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)要形成規(guī)模，加工要形成深度，產(chǎn)業(yè)要形成鏈條。三是大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，提高縣域產(chǎn)業(yè)集聚度，引導(dǎo)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。四是實(shí)施工業(yè)強(qiáng)縣戰(zhàn)略，突出工業(yè)在縣域經(jīng)濟(jì)中的主體地位，以信息化帶動工業(yè)化，以工業(yè)化促進(jìn)信息化，走科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路。五是加強(qiáng)土地資源的資本運(yùn)營。抓住建設(shè)社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略機(jī)遇，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，以出讓土地使用權(quán)換取資金、技術(shù)、先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和管理人才向本地的聚集。

　　（二）明確各級政府支出責(zé)任，財權(quán)事權(quán)相對稱。（1）明確中央與省的事權(quán)及支出責(zé)任后，要進(jìn)一步劃分省以下政府間的事權(quán)和支出責(zé)任。（2）進(jìn)一步明確中央對縣區(qū)在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、大型公益事業(yè)、衛(wèi)生醫(yī)療體系建設(shè)以及科技、義務(wù)教育和扶貧開發(fā)等經(jīng)濟(jì)性事務(wù)方面的事權(quán)責(zé)任和承擔(dān)份額。（3）在各級政府之間確立公共政策的責(zé)任原則。即：“誰出政策，誰拿錢”的原則，也就是說，在制定和實(shí)施涉及政府間權(quán)益再分配的公共政策時，各級政策決策者都要遵守這條最基本的責(zé)任原則。

　　（三）建立完善、科學(xué)、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。一是加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，確保縣區(qū)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財力需求。如對于純粹保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)的縣區(qū)，工資性轉(zhuǎn)移支付中有關(guān)中央出臺的增資政策應(yīng)按全額予以轉(zhuǎn)移補(bǔ)助，不要給縣區(qū)留下缺口。二是社會保障關(guān)系到國家的長治久安。建議將這部分開支納入到中央轉(zhuǎn)移支付之中予以照顧。三是對于國家控制價格的資源，建議中央實(shí)行資源開采地區(qū)的資源價值補(bǔ)償性的轉(zhuǎn)移支付。適當(dāng)集中資源受益地區(qū)的財力，向資源開發(fā)地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移，以保護(hù)資源縣區(qū)的發(fā)展，積累發(fā)展?jié)摿ΑＫ氖墙�立縣級財政橫向轉(zhuǎn)移支付。適當(dāng)集中本轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣區(qū)的財力，向困難縣區(qū)轉(zhuǎn)移，縮小縣區(qū)間的差距。同時，要建立配套激勵機(jī)制，以調(diào)動困難縣區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

　　（四）加強(qiáng)財政管理，提高縣區(qū)財政資金使用效率。一是大力精簡財政供養(yǎng)人口，遏制行政經(jīng)費(fèi)的擴(kuò)張。建議將財政供養(yǎng)的行政事業(yè)單位人員編制管理和工資審批上收一級，從源頭上控制財政供養(yǎng)人員的極度膨脹。二是嚴(yán)格支出管理，確保重點(diǎn)支出。財政支出的安排要按照優(yōu)先次序，將支出劃分為人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、事業(yè)發(fā)展支出，建立零基預(yù)算，據(jù)實(shí)安排支出。行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員經(jīng)費(fèi)，按編制內(nèi)實(shí)有人員和國家規(guī)定的工資、福利標(biāo)準(zhǔn)據(jù)實(shí)安排支出；定額補(bǔ)助單位的補(bǔ)助費(fèi)，分別按標(biāo)準(zhǔn)安排，超編人員不予供給。公用經(jīng)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一的分類定額。禁止用財政資金建設(shè)“形象工程”和“政績工程”。三是強(qiáng)化預(yù)算約束。預(yù)算一經(jīng)確定，應(yīng)保持其嚴(yán)肅性，不得任意追加和變更，不打赤字預(yù)算，加大依法執(zhí)行預(yù)算的力度。同時，要積極推行部門預(yù)算、國庫集中收付制度、政府采購等項(xiàng)改革，提高財政資金使用效率。

　　（五）對三種類型困難縣實(shí)行分類傾斜，加快解困步伐。對“吃飯”型財政困難縣，重點(diǎn)采取自行解困機(jī)制：超收全部留縣區(qū)，用于彌補(bǔ)預(yù)算缺口和處理掛賬。同時，提高縣區(qū)“兩稅”返還比例，并將“兩稅”增量部分全額返還縣區(qū)，壯大其財力規(guī)模：“對要飯”型財政窮縣，采取上下聯(lián)動的解困機(jī)制：一是將從縣區(qū)重點(diǎn)稅源集中的分成收入，年末通過結(jié)算后全額返還，鼓勵縣區(qū)發(fā)展壯大骨干財源的積極性，二是將縣區(qū)招商引資、新上項(xiàng)目的上級稅收分享，年末通過結(jié)算全額返還，并向項(xiàng)目所在地傾斜，調(diào)動一些縣區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財源的積極性。對“窮困潦倒”型的縣區(qū)，實(shí)施有保有控的穩(wěn)定機(jī)制。一方面要全額保障其干部職工工資和政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的財力需求，另一方面嚴(yán)格控制財政供養(yǎng)人員膨脹，避免群體事件和破壞生態(tài)環(huán)境現(xiàn)象的發(fā)生。