2006-05-11 11:26 來源：審計署沈陽辦
我國實施分稅制財政體制以來，相當一部分省區的縣級財政經濟狀況未能好轉，反而呈現持續惡化的趨勢。在近幾年開展的財政轉移支付資金審計調查中，審計署駐沈陽特派辦調查了解了遼寧省部分縣區財政收支的基本情況。這些縣區普遍存在著財政自主性財政收入增長乏力、剛性支出膨脹、債務負擔過重的問題。縣級財政狀況的惡化嚴重制約了地方經濟的發展，甚至危及基層政權建設和社會的穩定。筆者在收集、整理相關財政數據的基礎上，分析縣級財政困難的原因，并提出中央和省市財政加大轉移支付力度，進一步調整體制完善機制的建議，以便促進縣區財政走出困境。
一、縣級財政困難的狀況
該辦重點調查了東北某市，是典型的農業地區，該市下轄三個縣、兩個縣級市、兩區。調查資料顯示，2000至2004年間，上述三縣二區及兩市（以下簡稱縣級）的GDP年平均增長16.41%，財政一般預算收入年平均增長18.71%，地方可支配財力年平均增長14.79%，財政一般預算支出年平均增長16.71%，其中經常性支出年平均增長18.49%.截止2005年9月末，縣級財政應承擔的直接債務及或有債務總額為14.48億元。從這組數字看，縣級財政可支配財力增長幅度低于一般預算收入的增長，更低于GDP的增長幅度，增加的財力主要用于維持高速增長的經常性支出。同時，縣級財政的直接債務及或有債務已經達到相當驚人的程度，也從一個特定的角度透視出縣級財政經濟的困難狀況�？h級財政的困難是普遍的，只是程度上有所差別，大致可分為三種情形：
第一種是“吃飯”型財政。近幾年來，這類地區的縣域經濟發展比較快，財政收入增長比較穩定，上級補助占總財力比重較低，能保障政府機關的正常運轉，但各項事業發展資金依然短缺。如調查的一縣級市，2000至2004年間的 GDP年平均增長17.44%，一般預算收入年平均增長23.81%，一般預算收入占總財力的比重平均為77.53%，財政經常性支出占一般預算支出的比重平均為79.06%.截至2005年9月，縣級財政債務余額5792萬元。這類地區盡管其財政自給程度較高，也僅僅是能夠維持政府機關運轉的經費開支，可用于經濟建設和發展社會事業的財力十分有限。
第二種是“要飯”型財政。伴隨著國企改制的推進和實施產業結構調整，尤其受國家關閉“五小”企業政策影響，縣級財政原有骨干財源萎縮，財政收入增長極不穩定，財政支出增長較快，上級補助占總財力比重在60％到70％之間，其財力難以保障工資及時足額發放和政府機關的正常運轉。這類地區其財政自給程度較低，自主財力難以維持政府機關運轉的經費開支，根本沒有能力支持地方經濟建設和社會事業的發展。
第三種是“窮困潦倒”型財政。這類縣區分稅制前后一直就沒有骨干企業，屬于貧困縣、亞貧縣或“有實無名”的貧困縣，縣域經濟不發達，財政收入沒有穩定來源，或收入來源較少，上級補助占總財力比重在80％以上。只能靠“寅吃卯糧”或舉借外債來保障工資及時足額發放和政府機關的正常運轉。如某縣2000至2004年間的 GDP年平均增長11.91%，一般預算收入年平均增長8.31%，一般預算收入占總財力的比重平均僅為21.40%，財政經常性支出占一般預算支出的比重平均卻高達86.77%.截至2005年9月，縣級財政債務余額4.2億元。這類地區其財政自給程度極低，維持政府機關運轉的正常經費開支，都要靠“寅吃卯糧”或借債，更談不上支持經濟建設和社會事業的發展了。
二、縣級財政困難的成因
（一）經濟發展滯后，財政收入增長緩慢。縣級財政困難的根本原因是經濟發展滯后。具體講，一是自然條件差，滯留傳統農業經濟，制約了第一產業的發展；二是基礎設施差，工業經濟基礎薄弱，民營企業發展緩慢，制約了第二產業的發展；三是交通不發達，信息不靈通，小城鎮建設步伐緩慢，制約了第三產業的發展。經濟發展滯后，影響了財政收入快速增長。
�。ǘ┴敊嗯c事權不對稱，致使縣鄉財政困難加劇。1994年實施分稅制時，政府間的事權及支出劃分上沒有隨財權的劃分進行相應的調整。（1）有中央事務地方財力安排的情況，如屬于基本國策的義務教育、計劃生育等。以4個典型縣為例，至2004年底，義務教育支出平均占到縣總支出32％，占可用財力的40％以上，而且年年呈剛性增長之勢，僅此一項耗去地方近一半的財力。（2）有地方事務中央安排支出的情況，這可從中央專項撥款的支出項目中略見一斑。（3）中央安排給地方的支出項目，要求地方配套的項目過多、過濫，使地方財政難以統籌安排，加劇了縣財政的困難。
�。ㄈ┛h鄉財力增長缺乏穩定來源。一是財力增長受制約。分稅制后，增值稅收入大頭上劃中央，返還比例較低，稅收返還增長率采用環比計算，嚴重制約了基層財力增長。二是地方稅體系建設十分薄弱。分稅制把大稅種的小部分、小稅種的大部分留給地方，稅源零散，征收難度大，增長彈性小，征稅成本高。在與中央、省、市的“分灶”、“砍塊”中，縣級財政拿了個“死面團”，揉來揉去沒多大的“發”頭，難以成為地方財政收入的主要來源。三是收入結構不合理。主要是基層財政缺乏高附加值、高稅率產業，加之財政收入渠道過窄，收入極不穩定。
（四）縣級財政支出管理軟化，財力缺口越來越大。（1）機構臃腫、財政供養人員快速增加。調查資料顯示，五年來，縣級財政供養人口仍在以每年1.21％的速度遞增，幾乎每年的新增財力都被人頭費吃掉。（2）中央不斷出臺的一些政策性增支因素，也是加大縣區財力缺口的重要因素。如近年來的幾次調整工資；教育、科技、林業、水利、綜合治理、信訪、宣傳等都要求有法定的增長比例，致使縣財政缺口越來越大。
三、措施和建議
�。ㄒ唬┡嘀部h域經濟的新增長點，開辟財源。一是調整和優化產業結構，因地、因縣制宜，加快培育高新技術、旅游、果業和能源等特色產業，使其成為縣域經濟發展的重要支撐。二是促進傳統農耕經濟向生態農業、現代農業、觀光旅游、休閑農業和畜牧業及出口創匯產業的調整，農副產品生產要形成規模，加工要形成深度，產業要形成鏈條。三是大力推進農業產業化進程，提高縣域產業集聚度，引導農民向非農產業和城鎮轉移。四是實施工業強縣戰略，突出工業在縣域經濟中的主體地位，以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化，走科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路。五是加強土地資源的資本運營。抓住建設社會主義新農村的戰略機遇，統籌城鄉土地利用，以出讓土地使用權換取資金、技術、先進管理經驗和管理人才向本地的聚集。
�。ǘ┟鞔_各級政府支出責任，財權事權相對稱。（1）明確中央與省的事權及支出責任后，要進一步劃分省以下政府間的事權和支出責任。（2）進一步明確中央對縣區在農業綜合開發、大型公益事業、衛生醫療體系建設以及科技、義務教育和扶貧開發等經濟性事務方面的事權責任和承擔份額。（3）在各級政府之間確立公共政策的責任原則。即：“誰出政策，誰拿錢”的原則，也就是說，在制定和實施涉及政府間權益再分配的公共政策時，各級政策決策者都要遵守這條最基本的責任原則。
（三）建立完善、科學、規范的財政轉移支付制度。一是加大一般性轉移支付力度，確保縣區正常運轉的財力需求。如對于純粹保工資、保運轉的縣區，工資性轉移支付中有關中央出臺的增資政策應按全額予以轉移補助，不要給縣區留下缺口。二是社會保障關系到國家的長治久安。建議將這部分開支納入到中央轉移支付之中予以照顧。三是對于國家控制價格的資源，建議中央實行資源開采地區的資源價值補償性的轉移支付。適當集中資源受益地區的財力，向資源開發地區橫向轉移，以保護資源縣區的發展，積累發展潛力。四是建立縣級財政橫向轉移支付。適當集中本轄區內經濟發達縣區的財力，向困難縣區轉移，縮小縣區間的差距。同時，要建立配套激勵機制，以調動困難縣區發展經濟的積極性。
�。ㄋ模┘訌娯斦芾�，提高縣區財政資金使用效率。一是大力精簡財政供養人口，遏制行政經費的擴張。建議將財政供養的行政事業單位人員編制管理和工資審批上收一級，從源頭上控制財政供養人員的極度膨脹。二是嚴格支出管理，確保重點支出。財政支出的安排要按照優先次序，將支出劃分為人員經費、公用經費、事業發展支出，建立零基預算，據實安排支出。行政機關事業單位的人員經費，按編制內實有人員和國家規定的工資、福利標準據實安排支出；定額補助單位的補助費，分別按標準安排，超編人員不予供給。公用經費實行統一的分類定額。禁止用財政資金建設“形象工程”和“政績工程”。三是強化預算約束。預算一經確定，應保持其嚴肅性，不得任意追加和變更，不打赤字預算，加大依法執行預算的力度。同時，要積極推行部門預算、國庫集中收付制度、政府采購等項改革，提高財政資金使用效率。
（五）對三種類型困難縣實行分類傾斜，加快解困步伐。對“吃飯”型財政困難縣，重點采取自行解困機制：超收全部留縣區，用于彌補預算缺口和處理掛賬。同時，提高縣區“兩稅”返還比例，并將“兩稅”增量部分全額返還縣區，壯大其財力規模：“對要飯”型財政窮縣，采取上下聯動的解困機制：一是將從縣區重點稅源集中的分成收入，年末通過結算后全額返還，鼓勵縣區發展壯大骨干財源的積極性，二是將縣區招商引資、新上項目的上級稅收分享，年末通過結算全額返還，并向項目所在地傾斜，調動一些縣區發展經濟、培植財源的積極性。對“窮困潦倒”型的縣區，實施有保有控的穩定機制。一方面要全額保障其干部職工工資和政權運轉的財力需求，另一方面嚴格控制財政供養人員膨脹，避免群體事件和破壞生態環境現象的發生。
