公共風險與公共危機是現代社會的常態，政府的使命就是盡力防范和化解公共風險，使其最小化，避免成為公共危機。公共財政是防范和化解公共風險的最后一道防線，也是應對公共危機的一個必不可少的手段。構建公共財政的應急反應機制是一個復雜的系統工程，重要的也許不在于能否馬上建成，而是現在就需要考慮，并列入行動計劃。

　　公共風險與公共危機是現代社會的常態，政府的使命就是盡力防范和化解經濟、社會改革和發展過程中的公共風險，使其最小化，避免使公共風險轉化成為公共危機。但由于公共風險具有隱蔽性特征，總是會有一些公共風險轉化為現實，即變為公共危機。因此，對政府來說，需要有兩手準備：一是監測、防范和化解不斷產生的公共風險；二是一旦公共風險變成了公共危機，突發事件來臨時政府如何去沉著應對。

　　公共財政是防范和化解公共風險的最后一道防線，也是應對公共危機的一個必不可少的手段。從過去我國的經驗來看，各種公共危機一旦來臨，財政總是難以置身事外的。在這次“非典”危機中，公共財政發揮了積極作用。而現實中顯露出來的公共風險在時刻提醒我們，不斷向我們發出警告，是到了該關注構建公共財政應急機制的時候了。

　　構建公共財政的應急反應機制是一個復雜的系統工程，涉及到方方面面，難以一蹴而就。重要的也許不在于能否馬上建成，而是現在就需要我們考慮，并列入我們的行動計劃。

　　理論設計

　　從理論設計的角度來看，公共財政的應急反應機制包括如下內容：

　　1. 目標系統�？偟哪繕耸潜M快地化解危機和結束危機。但針對不同公共危機來說，其具體的目標是不同的，因而存在多個目標，構成目標系統。公共危機分為三大類：一類是結構良性危機，如不可抗拒的自然災害、流行性疫病等等，社會成員之間有共同利益，有利于形成社會凝集力，共渡難關。一類是結構不良性危機，如各種暴力沖突，恐怖活動、社會騷亂等，社會成員之間缺乏共同利益，難以通過形成共識來克服危機。再一類是介于兩者之間的危機，如金融危機、經濟危機等，社會成員的共同利益是不確定的，存在向前兩類危機轉化的可能，視不同的條件而定。面對三類不同的危機，設定的具體目標也應該是不同的。

　　2. 公共財政應急決策系統。主要解決在危機狀態下財政權力的界定問題，如立法機構對行政部門的授權和國務院對財政部的授權等。如調整預算的權力，平時狀態歸立法機構，緊急狀態下應該授予行政部門。而在行政系統內部，危機狀態下的財政權力無論是縱向還是橫向的都應趨向集中。

　　3. 公共財政應急動員系統。在危機狀態可用的公共財政手段或工具，針對不同的危機或根據不同的目標選擇不同的工具，并做不同的使用。一般地說，可供選擇的應急工具有以下10種：預備費。依據緊急狀態下的權力動用。稅費。依據不同性質的危機實行緊急減稅（費）或增稅。內債。緊急增發內債，以應付突發性支出。轉移支付。緊急狀態下的轉移支付是全方位的，例如中央向地方轉移；地方向中央轉移；地區之間橫向轉移；政府向居民轉移。征用。主要針對實物，如征用土地、房產、人員等。政府資產。動用政府資產，如拍賣、抵押、租讓等。透支。向中央銀行借款。擔保。外匯儲備。外債。向國際金融機構借款。

　　除了動用預備費以外，使用其他的應急工具都意味著調整預算。在抗擊“非典”過程中，財政部就選擇使用了預備費、稅費、轉移支付等應急工具，取得了良好效果。

　　4. 公共財政應急反饋系統。對公共危機狀態及其變化過程中的政府收支進行及時的監測、分析和反饋，包括政府資金流動過程；企業、單位和居民等各行為主體的反應；政府救助的效果；政府財政行為的社會評價等等。針對不同的公共危機，需要監測、分析和反饋的對象是不一樣的，如面對社會危機，社會各方的反應和評價是主要的監測分析對象，而對金融危機，則主要監測和分析居民心理和主要經濟參數的變化。情況不同，財政應急反饋系統的運行方式也是不同的。

　　近期對策

　　在近期，可以著手考慮以下幾個方面的問題：

　　1.增強預備費的穩定功能。

　　預備費是最常規的應急手段，尤其對數額不大的突發性支出，一般動用預備費即可解決。在公共危機的初始階段，預備費是首位的應急手段，只有當危急狀態超出了預備費的能力時才需要動用其他的應急手段。在某種意義上說，預備費這個應急手段的強弱決定了是否需要啟用其他應急手段，以及其他應急手段啟用的時間。在預備費很少的情況下，可能一有風吹草動就需要全面調整預算，這不利于財政運行的穩定，而且由此帶來的操作成本也很高。因此，我們建議強化預備費的功能。

　　一是在《預算法》修改以前，按照法律規定的上限提取預備費，而不論預算是赤字還是盈余。二是對預備費實行基金式管理。每年安排的預備費，在當年沒有突發性支出的情況下，或者用于突發性支出后的余額，不得用于其他預算開支，應進入預備費基金。在性質上，預備費基金屬于風險準備金，與銀行的準備金功能類似。三是擴大預備費基金的來源，如預算盈余、預算超收收入，原則上應進入預備費基金，不應用于追加其他的預算支出。

　　2.建立應急預算。

　　換句話說，就是建立財政的應急計劃。其內容是公共危機狀態下的公共收支安排，包括可能的突發性支出和應急的收入來源。應急預算的編制應建立在深入分析和謹慎評估未來一個時期可能的突發性支出基礎上。應急預算在性質上屬于預案，不是在公共危機到來的時候才編制，在形式上也屬于滾動預算，每年編制，滾動修改。平時所說的滾動預算主要側重于支出項目的連續性和年度之間的銜接。而應急預算偏重于可能的公共危機狀態下的特殊安排。其實，兩者可以結合起來，按照兩種情形（平常狀態和危機狀態）來編制預算即可。也就是兩手準備、兩套方案，出現不同的情況，執行不同的計劃。因此，也可以說，建立應急預算是滾動預算的進一步完善。

　　3. 實施程序化管理。

　　這分為兩個層次：一是指目標——決策——執行（動員）——反饋——修正目標。這是財政運行在空間上的程序化管理。在任何一個時間段內，財政運行都應處于這樣一個不斷循環的程序化狀態。在危機狀態下（特定時間段）不過是加入了一些新的要求和內容，這個循環的程序不會改變。對財政整體來說是如此，對財政的某一個局部或某一個方面來說也應是如此。二是指預備（平常）——危機——結束（平常）。這是財政運行在時間上的程序化管理。在任何一個空間范圍內，財政運行都是處于這樣一個不斷循環的程序化狀態。這是一個客觀存在的程序化狀態，只是我們平時可能沒有意識到這一點，因而財政管理沒有遵循這種循環程序。在財政上建立第二層次的程序化管理，則意味著財政觀念的一種變化，也是財政運作方式的一種變化。對于我們平時理解的財政運行的所謂“正常狀態”，在時間上的程序化管理中，則只是一個“預備階段”而已，不是永恒的，而“危機階段”也不再是偶然的，而是必然的或必經的一個階段。因此，所謂的財政正常狀態，應該是包含危機狀態的一個循環或周期。按照這種認識，財政管理就要轉變為財政的周期管理或者時間上的程序化管理。稍微具體一點說，財政在時間上的程序化管理包括如下內容：

　　（1）預備階段（平常狀態）

　　之所以把財政運行的平常狀態視為危機狀態的預備階段，旨在推遲危機狀態的到來，或使危機狀態變得平緩，從而延長平常狀態。因此，在這一個階段的任務是探測經濟社會發展中的公共風險和對財政構成突發性支出的壓力（亦即財政風險），及時化解公共風險，防止風險累積而轉化為公共危機。從這個角度來看，監測、分析公共風險和財政風險是公共財政管理的日常工作內容。

　　（2）啟動階段（危機狀態）

　　財政一旦面臨公共危機，也就意味著財政運行進入危機狀態。此時，公共財政應及時啟動應急反應機制。此階段的任務是選擇合適的財政應急工具及時地化解危機，盡可能縮短危機狀態。根據危機的起因、性質和結構（如利害相關者的多寡、單一性或復合性等）、可控性（如避免升級的可能性）等因素，將財政應急工具進行排隊，選擇最合適的財政應急工具進行干預。

　　（3） 結束階段（平常狀態）

　　一旦危機過去，政府便可宣告公共財政應急機制的部分系統（如應急決策系統、應急動員系統）自動解除，宣布應急政策和措施停止實施。此時意味著財政管理程序進入預備階段，主要任務是日常的信息收集、處理、加工、分析，同時總結經驗教訓，作好下一輪的化解公共風險和公共危機的準備工作。

　　長期措施

　　長期措施主要是指眼前一下子還做不了的事情，卻是一些治本的東西，或者說是一些基礎性的工作。我們認為，建立公共財政的應急反應機制不是形式上的一套東西，實質是公共財政的應急反應能力的增強。這種應急能力不完全是財力多少的問題，還包括認知能力、管理能力以及相應的制度建設等方面。具體而言，可以考慮以下幾點：

　　1.更新觀念，樹立風險意識和憂患意識。

　　觀念是我們各項工作的基礎和前提。從財政發展戰略來看，最重要的是要樹立風險意識和憂患意識，這是保持財政可持續性和穩定性必不可少的。從財政管理的角度分析，最重要的是風險管理。風險管理不是獨立的，它蘊含于財政運行的整個過程及其各個環節。因此，風險管理意味著整個財政管理模式的轉變，也就是說，財政管理要以防范和化解公共風險和財政風險為出發點和歸宿。

　　2.逐步建立風險分擔的制度框架。

　　這就是說，今后要逐步打破“風險大鍋飯”，在各級財政之間、在政府各個部門之間、在政府與企業、居民之間等等方面構建一個風險分擔的制度框架，明確各自的風險責任，以減少道德風險和相互之間的依賴。對政府提供的各項擔保、政策承諾進行事前的風險評估，以免政府因財政能力而導致言行不一，損害政府的公信力。

　　3.納入法治化軌道。

　　公共財政的應急反應機制的啟動必須納入法治化的軌道。應急機制自然是突破常規，但這不等于不要“規矩”，而是在危機狀態下建立一種新的“規矩”，對各個法律主體在公共財政方面的權力、責任和義務做出新的規定。這樣，一方面可提高應急反應機制實施的權威性和嚴肅性，提高約束力，另一方面，與其他法律相銜接，避免操作中的法律障礙。

　　我國應在總結國外緊急狀態立法經驗的基礎上，在《憲法》中明確規定緊急狀態制度，或者是制定統一的《公共危機法》，規定統一的緊急狀態下的政府應急機構和應急機制。在此基礎上，《預算法》或《財政基本法》應對公共危機狀態下的預算調整、執行和監督的各法律主體權限范圍作出規定，一旦發生突發事件即可啟動，以避免不必要的法律障礙。