一、如何評價財政在經濟體制

　　轉軌進程中的作用？

　　評價1978年以來財政在改革開放中的作用，首先需要確定適當的角度和標準，如在轉軌進程中財政與經濟的基本關系是怎樣的，不同階段財政實際發揮的作用與政策預期目標的關系如何，財政改革與運行的制度合理性如何？

　　傳統計劃經濟體制下的財政是國民經濟活動的樞紐，在某種程度上主導著經濟運行；社會主義市場經濟體制下的財政是重要的宏觀調控手段，對經濟運行起著保障作用。因此，就經濟轉軌過程而言，財政的職責可以簡單描述為如何實現財政自身從主導經濟運行到調控經濟運行的轉變，如何推動經濟體制由計劃向市場的轉軌，如何確保這一過程中經濟的穩定持續增長。這就意味著在財政體制演進與財政政策取向經濟體制轉軌與經濟運行績效之間，必然存在著深刻的互動關系，其核心內容體現為財政始終肩負著雙重任務：一是作為推動經濟轉軌、調控經濟運行的重要手段，不斷根據體制演進和經濟運行的變化進行創新；二是本身作為經濟轉軌的一個重要組成部分，適時進行改革，保持與整個體制的同步性和一定的運轉效率。由于整個制度處于非平衡演進中，這兩項任務兼顧和完成的情況也就成為評價財政改革與運行績效的基本角度與標準。

　　此外，由于漸進轉軌中的階段性和財政體制在不同階段所承擔的任務的差異，一個時期財政運行的評價始終只能相對于特定的體制演進階段來做出。因此在探討財政績效之前，還需要按照一定的標準對轉軌進程作必要的時段劃分，并將不同階段的預期政策目標與該階段的財政實際運行效果對應起來，建立評價的時空概念。

　　以政治生活事件為標志，我們可以從總體上選取三個變革點而將中國經濟體制轉軌進程劃分為兩個明顯的階段。一個是以1978年黨的十一屆三中全會確立“按經濟規律辦事，重視價值規律的作用”為市場經濟取向改革的起點；一個是以1992年黨的“十四大”確立社會主義市場經濟體制的改革目標和此后不久實際經濟運行告別短缺作為中國經濟轉軌總進程中發生部分質變的轉折點；一個是以黨的“十六大”確立的2020年為計劃→市場的經濟體制轉軌的終點。由三個標志點所決定，1978——1992年屬于轉軌的前期，其轉軌進程是從改革發動到建立社會主義市場經濟體制基本框架；1992——2020年屬于轉軌中后期，其轉軌進程是從社會主義市場經濟體制框架基本建立到建成完善的社會主義市場經濟體制、人民生活實現全面小康。根據這樣的劃分，1978年以來的中國財政體制變動線索可以3個標志性事件來貫穿：一是由黨的十一屆三中全會提出搞活經濟政策目標引出的延續較長一個時期的財政“放權讓利、分灶吃飯”的體制與政策；二是1994年中央與地方之間以劃分稅種為基礎而確立的適應社會主義市場經濟體制的財政——稅收體制框架；三是1998年為應對亞洲金融危機和國內市場需求不足的尖銳矛盾而迅速出臺、連續實施至今的積極財政政策及公共財政取向的改革。這三個事件中，前一個事件與轉軌前期相對應，后兩個事件則與轉軌中后期的特定階段相對應，并由此構成了評價財政改革與運行績效的基本框架。

　　1.第一階段的財政體制改革與政策總體上表現為通過財政體制的調整與退讓，突破傳統計劃經濟體制的束縛，釋放舊體制活力、醞釀新機制的形成。這一階段延續15年，是時間最長、體制變動最頻繁的時期。

　　在這一過程中，財政漸進的制度激勵效果來自三個方面。一是體制內活力的釋放。通過體制退讓打破了“大一統”的高度集權的分配格局，放權讓利擴大了地方配置資源的權力，形成了各地在其隸屬關系內開展創新的積極性，實質是通過條塊關系的變化釋放出了舊體制內部尚存的活力，地方利益激勵的強化形成了“諸侯”爭先的發展沖動。二是體制外活力的培育。通過國民收入分配格局的根本性調整促進了多元化市場主體的形成和市場化價格機制的形成，逐漸形成了傳統體制邊界上的另一套微觀經濟運行系統和以金融為主的社會資金積累模式，體制退讓實質孕育了新機制的活力。三是為轉軌路徑的優化提供了基本保障。在這一除舊布新的過程中，財政以供給、需求雙向補貼的方式吸納、抵消了大部分通貨膨脹的壓力，保證了價格機制改革、商品交換關系建立，實現了平穩過渡。正是財政的放權讓利取向使轉軌過程中的成本最小化和收益最大化選擇有了可能。

　　在已有的改革回顧中，關于這一階段財政的地位一直沒有得到足夠的重視，財政的日益積弱和數度面臨收支危機還常常成為備受指責的理由。事實上，從經濟轉軌全局而言，財政一直居于啟動和支撐改革的樞紐地位，財政體制的連續退讓、補貼的增長、借款的增長都有著服從于改革進程的制度創新的內在合理性，和服從于改革路徑的被動適應性。對于這一階段財政制度創新的經濟績效，筆者曾將其評價為轉軌前期機制創新的核心內容，并用其創造性地突破納克斯“貧困的惡性循環”原理來解釋其全局意義（呂煒，2001）。即中國經濟的啟動采取了“財政收入超分配——提高家庭、企業部門收入水平”的結構性調整策略，以此來墊高低收入形成的發展“瓶頸”，突破貧困的惡性循環。這一策略啟動和支撐該階段改革的邏輯順序為：財政讓利在分配領域的突破帶來了國民收入分配格局的調整→個人、企業的利益得到認可和增長，脫離計劃控制的貨幣剩余增多，由此孕育了利益主體多元化格局的出現，并自動創造了資金的供給與需求→儲蓄動機與投資動機導致金融地位凸顯，金融的成長又反過來推動儲蓄——投資的轉化。由分配領域發動的這一系列改革，還伴隨著計劃控制的必然削弱，流通環節的必然修補，市場化的價格機制和商品交換的基礎關系得以建立。這些因素綜合起來反作用于生產過程，帶來生產方式的變革，經濟運行的商品化、貨幣化程度不斷提高，貨幣資本化所帶來的資本運動不斷擴張，以市場配置資源、以資本再生產方式推動的社會再生產過程得以逐步確立。因此，我們可以認為，第一階段財政的“開閘放水”不僅是一個逐步削弱自身財力、增強激勵的過程，更深刻的意義是削弱傳統體制配置資源的能力、刺激新的資源配置方式形成的過程。正是財政體制在退讓中使傳統體制失去了封閉運行的完整性，改革因此突破并獲得持續的支撐。

　　2.1994年的財稅體制改革是第一次按照市場經濟原則進行的分配關系的調整，在財政改革史上具有轉折點的意義。

　　現在回過頭來看，雖然當時直接的動因是財政收支矛盾激化、中央財政宏觀調控能力不足，是應急的、被動的調整，但實際上是具有制度創新的內在合理性的。這一變革是在已經確立社會主義市場經濟體制的改革目標和初步建立社會主義市場經濟體制基本框架的前提下進行的，整個經濟制度的質的演進意味著市場與政府的關系已經進入一個新的階段，過去單純放權讓利的改革思路已不再適應下一階段的要求，政府公共支出責任的增強需要一個全新的財政體制框架來承載。就經濟運行而言，市場與政府關系調整的核心是配置資源權限的劃分，即重新界定政府的事權，并提供相應的財力保證，這是整個經濟體制變遷作用于財政體制的更為深刻的內涵。

　　這樣的判斷可以從1994年財政體制改革前后的財政、經濟狀況來印證。改革前的困境就財政推動經濟改革與發展來看，過渡性的財政體制設計已經不能適應市場機制演進中的經濟運行要求。突出的一點是按行政隸屬關系實行的利益分權模式越來越助長地區經濟封鎖和市場分割，一些地方為了擴大自身財源，著力在當地發展稅高利大的企業，強化了地方政府與企業的關系，造成了經濟生活中的重復建設、盲目建設，不利于經濟結構調整；而各地為了當地財源按行政隸屬范圍設置的保護性措施，形成了“塊塊”之間的封鎖，不利于全國統一市場的建設。與此同時，以財政退讓政策提高企業自我積累、自我發展能力的政策初衷與實際效果的差距也越來越大。就財政自身運行來看，由于財政體制改革的相對滯后，不能適應已經建立起來的市場經濟體制框架的要求，財政運行得不到宏觀體制的保障，狀況不斷惡化。在漸進轉軌的過程中，多種規則并行的矛盾導致財政體制的分割局面，形成傳統職能、過渡性職能、新職能的并行與沖突，并最終導致財政收入的分割與下降。這種體制性分割在總體按隸屬關系確定的“分灶吃飯”體制下，又與地區利益導致的地區性收入分割交織在一起，使全國財政收入和中央財政收入兩個比重連續下滑。到1988年被迫實行多種形式的包干辦法時，中央財政基本放棄了調控的權力和財力，只求保證日常運轉的開支需要（呂煒，1994）。

　　改革后的效果表現在兩個方面：一是財政收入的迅速增長，財政運行局面的迅速改善。1994體制改革的核心是財力結構的調整，是財政在財權上的振興。“兩個比重”的提高主要是通過稅制改革擴大稅基、分稅制改革劃定中央與地方的財政分配關系所帶動的積極性的提高來實現的。1994——2001年全國財政收入增加2.14倍，年均增長17.8％，全國財政收入占國內生產總值的比重由11.2％提高到17.1％，中央財政收入占全國財政收入的比重提高到55％左右，實際運行中一直在52％——56％之間。這種情況表明財政運行得到了適宜的體制保障。二是新體制總體上適應和支撐了1998年以來的積極財政政策在體制、財力等方面的要求，保證了積極財政政策的有效實施。表明新的財政體制基本可以滿足目前階段市場體制下的政策調控需要。關于這個問題將放在后面詳細討論。

　　3.1998年以后的政策效果以1994年體制為基礎，體現了體制實踐的意義，體現著體制的效率。

　　對于1998年財政制度創新的評價不能僅僅局限于政策實施的具體內容，而必須置于大的時空背景下深化兩點認識：一是1994年財稅體制改革與整個經濟轉軌的內在聯系，即制度必然性，正是經濟轉軌的背景決定了1994年財政體制創新的轉折點意義；二是1998年以來積極財政政策與1994年財政體制的內在聯系，正是1994年市場化的體制基礎為市場化的調控政策提供了平臺，財力的迅速增長有效地承載了6600億元國債的潛在風險，專項性的轉移支付有力地支撐了公職人員工資、社會保障、中西部發展等方面支出的擴大，從而保證了1998年以來財政政策的有效性。因此1998年以來的財政運行可以看作是在1994年體制平臺上第一次按照市場經濟原則進行的宏觀調控實踐。

　　1998年財政政策創新的原理和對經濟運行的全局意義可以概括為：當經濟體制改革進入到市場機制開始主導國民經濟運行但市場體系遠未完善、短缺經濟現象基本消失、供求結構非均衡上升為主要矛盾的特殊階段以后，家庭部門消費需求不足、銀行存款沉淀過大、企業部門投資意愿不足等一系列嚴重問題，使正在形成中的市場傳導機制發生了阻滯，整個經濟運行面臨著轉軌中的體制性制約。針對這種情況，在初期連續使用貨幣政策工具作用不明顯之后，政府通過財政投融資的政策創新與銀行信用對接，將家庭部門滯留在銀行賬戶上的儲蓄沉淀吸納轉化為政府公共投資，直接用于經濟拉動，從而既避免了經濟失速，又化解了銀行短期經營風險。積極財政的政策目標實質是要通過政府投資的短期外部推動啟動市場機制的傳導和自運行能力，即經濟增長→消費旺盛→投資活躍→經濟增長的循環。

　　關于經濟轉軌進程中的財政體制演進線索與效果可以簡單地描述為以下過程：1978年財政以體制退讓啟動和支撐改革，經濟體制與財政體制的不同演進帶來相互之間關系的變動，財政推動的經濟轉軌績效變動、財政自身運行績效變動成為考察財政制度創新的重要指標。隨著兩種變動的負效率持續大于正效率，財政體制改革逐步落后于經濟體制進程和自身的財力要求，面臨創新壓力。1994年財稅體制改革源于市場經濟體制對財政的要求，是按照微觀市場機制調整宏觀調控體制的改革，由于這種適應性，財政自身的狀況迅速改善。1998年經濟運行狀態的變化提出了政府宏觀調控的要求，積極財政政策是針對市場經濟進行的第一次調控手段的創新，其效果體現了宏觀體制與政策對市場環境的適應性。這一演進過程表明，無論是財政體制主動調整以推動經濟轉軌和增長，還是財政體制被動調整而重新在推動經濟轉軌與增長中發揮作用，財政改革與經濟轉軌的階段性匹配基本是合理的、同步的，財政改革與經濟轉軌的互動在總體上是積極的、有效率的。

　　二、1994年財政體制可以作為

　　公共財政建設的框架嗎？

　　將建立公共財政框架作為新時期財政改革的重要目標，是隨著社會主義市場經濟體制作用不斷增強、國民經濟不斷發展、財政改革不斷深化而逐步認識和明確的。從已有的理論和經驗來看，公共財政是與市場經濟體制相適應的財政制度，既然我們的經濟體制改革是市場化取向的，與之相適應的財政體制改革路徑也必然是公共化取向的。過去盡管我們沒有明確提出建立公共財政的目標模式，但從實踐進程來看，改革開放特別是1994年以來我們一直在努力探索和構建適應社會主義市場經濟體制要求的財政體制，也已經在財政“公共化”實踐中進行了很多探索。黨的十五屆五中全會明確將建立公共財政初步框架作為“十五”時期財政改革的重要目標，則可以看作是從實踐和理論兩方面就公共財政的改革目標達成共識的標志。1994年的財政體制作為目前仍在運行中的體制，是第一次按市場經濟要求建立的財政體制，體現了公共化探索的最新進展，在這些年的運行中也表現出了總體上的適應性。但是，這是否決定了1994年財政體制可以作為公共財政建設的基本框架呢？

　　對此做出判斷，需要從兩個角度進行考察：

　　1.從整個經濟體制改革與財政體制改革的關系來考察，用經濟轉軌的進程來評價財政體制的適應性和進展情況，以此判定財政體制在未來的經濟運行中是否已具備相當的穩定性，可以在較長時期內固化下來。如果經濟轉軌尚在中途，財政體制也不可能一蹴而就，那么現行的財政體制本身也需要作為公共財政建設的一部分，而不是公共財政其他方面建設的標準。

　　我們將計劃體制向市場體制的變革簡單描述為“（計劃）→（計劃＞市場）→（市場＞計劃）→（市場）”的線性過程，就財政體制演進而言，似乎只需要經歷兩次大的變革就可以了。即在轉軌前期將適應于計劃體制時期的財政體制創新為適應于以“（計劃）→（計劃＞市場）”階段特征的轉軌經濟運行環境的財政體制，在中后期將其創新以“（市場＞計劃）→（市場）”階段特征的轉軌經濟運行環境的財政體制。也就是說由于轉軌過程中的微觀體制基礎只存在兩個階段的質的差異性，也就決定了財政體制只存在兩度創新的必要性。

　　但是中國漸進改革戰略構思和漸進改革策略操作的雙重性質使線性轉軌經濟過程發生了階段劃分上的變化。從鄧小平時代強調堅持改革開放與堅持四項基本原則并行不悖到江澤民時代提出“三個代表”重要思想，如何在復雜國際國內環境中處理好一個發展中大國改革、發展、穩定三者關系，始終是政府掌握體制轉軌向前推進力度的核心問題。這樣的立意使中國的漸進改革包含著服從于經濟發展基礎性制約的戰略設計層次（決策層認識方面）和服從于實際經濟運行變化的策略操作層次（實際經濟判定方面）兩重性質。這種雙重性質的漸進改革特征，使戰略層次的推進與策略層次的推進并不總是同步的，使政府對“計劃＞市場”到“市場＞計劃”轉折點之間的轉軌經濟形態的分析與把握，演化為一個由戰略構思的理論分析到策略操作可行性的實踐判定的辨識過程，從而在中國經濟體制轉軌總過程中形成了一個明顯具有過渡性特征的特殊階段。這樣一來，客觀上就形成了與過渡期相適應的財政體制，以及過渡階段結束后體制再度創新的邏輯關系。

　　從經濟轉軌的實際進程來看，1992年黨的“十四大”正式明確了社會主義市場經濟體制改革的終極目標，1998年全國主要被監測商品全部出現供求平衡和供大于求現象，標志著實際經濟運行已取得了反短缺勝利，因此，1992——1998年大致可以認為是中國經濟轉軌過程中的特殊的“轉折點階段”。1994年財政體制的性質正是適應了這一特殊階段的要求，既具有轉折點意義，又發揮了突出作用。但適應經濟轉軌總體要求并推動轉軌完成的財政再度創新的必然性也因此規定下來。

　　從當時財政體制設計的實際情況看，1994年財稅體制改革在策略上采取了雙軌并行、存量不動、增量調整、逐步到位的思路，體制的不完善一開始也是明顯的。漸進策略帶來的一個問題是中央財政收入與實際可用財力相差很大，收入比重雖然迅速提高，但實際可支配財力和調控能力有限，這種情況的改善只能寄希望于分稅制帶來的財政收入總量迅速增長所提供的增量。而在轉移支付能力不足的情況下，各地由于經濟發展基礎和潛力的不平衡，分稅制后的財力差距迅速拉大，出現兩極化趨勢，省際間財力調劑和省內縣際間財力調劑的壓力加大。另一個問題是省級以下財政體制未作進一步規范，有的在一定程度上模仿了中央對省的體制，有的則沿用以前的包干體制，總體上呈現財力向上一級集中的趨勢，省級的資金集中尤其明顯。這樣的財力集中缺乏劃分稅種的規范性，同時財權的上收并無相應的事權調整相配套，提供義務教育、本區域基礎設施、環境保護等基本事權還有所下移，使縣、鄉兩級支出基數和支出剛性增大，從而產生了省以下體制的矛盾和省以下各級政府的財權、事權關系不對稱問題。省、地、縣財力的縱向上移和事權的相對下移使體制矛盾逐步集中于縣、鄉層次。這兩方面的問題構成了體制不完善的基本矛盾。

　　進一步的趨勢必然是，隨著基層矛盾的深化，基層財政向中央財政的倒逼機制逐步形成，中央與地方的財權、事權關系重新陷入不清晰狀態。從轉移支付制度實施情況看，與7年前相比，中央對地方的轉移支付結構中，各種應急性的專項轉移支付所占的比重，已取代稅收返還等舊體制存量部分，居第一位。這些專項轉移支付在財權、事權關系的判定上是復雜而不規范的，它的迅速增加使財力增量部分重新陷入界定不清的狀態，正在實質性地改變著1994年體制的基本格局。財政體制運行中的收支矛盾逐漸集中于基層財政，再由基層財政困難而倒逼回中央財政的趨勢表明，體制在運行近10年后，其不完善性正在從不同方面暴露出來，并相對集中于某些環節，一些局部矛盾的尖銳化正在迫使體制本身發生變異。

　　2.從公共財政體系內部構成各層次之間的關系來考察，從財政體制層次與其他層次之間的適應性和效率來判斷體制未來的穩定性。

　　一般來講，公共財政體系的建立應該包括三個層次的內容：第一層次是財政的制度合理性問題，即如何劃定政府與市場的邊界、政府行政管理體制、財權事權關系，并相應確定財政的職能范圍和各級財政之間的基本關系；第二層次是財政的體制規范性問題，即通過什么樣的管理體制來使財政的職能得到落實，并在各級財政之間形成合理的職能劃分和財權、事權關系；第三層次是財政的管理科學性問題，即如何使體制的運行最有效率，防止其流于形式，部門預算、國庫集中支付和政府采購制度都主要是屬于這一層次的內容。以上三個層次形成“制度合理→體制規范→管理科學”的遞進關系，構成財政體系的基本框架，財政體制在這一體系中起著承上啟下的作用。

　　按照這樣的判斷，經濟轉軌進程中政府與市場的邊界、政府管理體制改革屬于第一層次的內容，1994年財稅體制屬于第二層次的內容，1998年以來全面實施的財政管理方面的改革屬于第三層次內容。就第一層次與第二層次的實際配合情況來看，由于前面所分析的，我國經濟體制轉軌的總體背景，決定了財政體制總是處于適應→不適應→適應的動態過程中。在整個經濟體制處于由計劃向市場轉軌的背景下，財政體制的改革不可能一步到位，市場化的程度和市場配置資源的廣度和深度，都深刻地影響著政府職能的范圍和基本取向。而政府與市場的關系決定著政府對于財政的基本要求，財政職能的定位則決定著各級財政的基本關系、決定著與之適應的管理體制。按照這樣的次序，財政體制的適應與不適應首先要受到轉軌進程的影響。

　　就第二層次與第三層次的實際配合來看，目前以部門預算為首的三項制度改革在一定程度上表現為財政通過部門預算等形式和管理方式的調整，拿走了原來部門財力的內部分配權、約束了部門行為，在財政部內部，這種具體的財力分配權又是層層下移的，往往是部領導定大數，司局、處室用具體的程序與規定就把部門的權力限制了。這其中的原因，既有管理層次改革可能超前的問題，也有現行財政體制不適應的問題，即在現行體制內部財權、事權關系發生較大變動的情況下，體制關系實質上逐漸處于不清晰的狀態，使得運行于其上的管理層次的改革容易脫離實際，出現環節過多、管不好、流于形式化的問題。

　　由上述分析得出的一個基本結論是：目前財政運行中的矛盾主要是體制性的，應急性政策無力從根本上消除矛盾，繼續深化改革是唯一的出路。這意味著目前的財政體制還不具備長期的穩定性，其本身還不適合作為公共財政建設的標準，而應該是公共財政建設的一部分。但是從我國改革的總體特征和1994年財政體制的基本特征來分析，我們仍然不可能采取一蹴而就的辦法，目前對財政體制進行1994年那樣的大變革的條件也不具備、不需要。因此，在目標既定的前提下，改革仍應是漸進的。其中規范省以下財政體制，在強化基層財政財權與事權匹配關系、化解收支矛盾的同時，保證中央財政的調控、平衡能力，規范轉移支付制度，應是近期改革的核心。

　　三、制約積極財政政策淡出的關鍵因素是什么？

　　在判斷積極財政政策是否應該淡出時，我們大都習慣于借用西方國家的經驗，即考察經濟自主增長機制是否恢復，如果已經恢復，則積極財政政策調控的前提就自然消失。但仍然處在轉軌過程中的中國經濟增長主要不是受制于周期性因素，而是體制性因素。因此經濟增長的脆弱性雖然越來越不能擺脫來自于外部的影響，但由于體制原因導致的內部需求拉動不足無疑應成為主要的制約因素。

　　按照上述思路將關注點轉向中國經濟的特殊性，制約積極財政政策淡出的關鍵因素應該考慮兩個方面。

　　1.經濟體制轉軌中歷史包袱的消化，將在較長時期內形成對消費的制約，從而影響到市場機制傳導的效率，增加經濟增長的不穩定性。

　　按照最初的政策意圖與目標，1998年以來實施的積極財政政策，是希望通過公共投資的拉動維持一定的經濟增長速度和活躍度，使投資轉化的收入效應能夠刺激邊際消費傾向的提高，消費的啟動和擴大再刺激正常的民間投資的活躍，從而使經濟恢復內在的增長秩序，即通過“政府投資拉動→消費增長→民間投資增長→經濟自主增長”的過程實現市場傳導機制的啟動，這是通行的政府通過外部調控以恢復市場機制自主運行的原理。在這一過程中，中心環節是消費的啟動和持續增長，這也是由市場經濟的需求約束特征所決定的。在近幾年的實際應對中，我們按照一般的反周期策略一直試圖以大范圍、大幅度增加收入來提高居民消費能力、改變消費預期，改善收入中的消費——儲蓄結構；以連續、大量的政府投資來維持較高的投資水平、吸引民間投資，打通儲蓄——投資障礙，最終使需求活躍起來。但實際經濟運行卻一直無法擺脫消費難以啟動、內需難以擴大的制約，政府投資帶來的收入效應沒有明顯改變消費預期和消費傾向，而是更多地轉化為儲蓄的增加，從而使經濟運行中的儲蓄——投資機制進一步失衡，在沒有自主投資動力的情況下，政府必須通過發行國債吸納更多的儲蓄以消化這種失衡。于是前一次擴大投資的效果轉化為更多儲蓄，成為下一次擴大投資的壓力。政府投資不但無法疏導市場機制的傳導，反而形成了政府投資→經濟增長→政府投資→經濟增長的直接外部推動式的經濟運行特征。這種情況表明市場機制傳導的消費環節出現了嚴重的阻滯，正是這種阻滯使積極財政政策陷入了一輪接一輪的直接拉動的循環中。外推式拉動逐漸成了經濟增長的一個常量，財政政策的退出也就變得不可預期。

　　但是消費環節的阻滯并不主要是周期性原因，而主要是漸進轉軌路徑的結果。從價格改革的具體路徑來看，“休克療法”與漸進改革的差別在于前者迅速放開價格，采取了通過高通脹和對生產的破壞迅速消除供求缺口的強制性平衡方式，其實質是對供求雙方同時實行打壓，在遠遠低于現有經濟水平的目標下尋求平衡；后者緩和放開價格，采取了通過激勵計劃外供給增加和計劃內供給改善，間接促使供給向上浮動來填平供求缺口的平衡方式（呂煒，2002）。從政府部門與家庭部門、企業部門的關系看，“休克療法”將價格機制革命中的成本支付職責連同其產權私有化變動一并拋向社會，原來計劃體制下政府與公眾之間形成的“社會契約”大都在事實上解除了，其巨大代價是改革一開始就會出現劇烈的經濟社會動蕩，由此所造成的對生產的破壞和債務危機較長時期難以消除；漸進改革雖然避免了“休克療法”造成的嚴重問題，但當期必須支付的價格改革補貼和連帶的必須延期支付的產權改革等等的成本支付責任，卻繼續由政府承擔著。在最終建立的市場體制框架里，政府部門與企業部門、家庭部門之間必須按照市場經濟的原則明確其相互關系，也就是說政府要推動轉軌完成，必須最終解除這些累積的舊的“社會契約”，建立新的“社會契約”。斯蒂格利茨界定的成本支出主要是與國有企業有關的養老金和和老年人的其他福利、償付銀行存款兩項；陳淮（2002）所列的轉軌成本包括有償解除勞動合同、完善社會保障體系、銀行不良資產、回贖國有資產的支配權四項。這一階段中國改革的挑戰性被認為在某種程度上不亞于20年前，轉軌的速度將決定未來支出負擔的規模（斯蒂格利茨，1998）。因此轉軌成本的消化將形成對這一階段經濟運行的基本制約，即主要問題將出現在消費環節。

　　按照這樣的分析，在轉軌中后期經濟運行將始終面臨歷史包袱的消化問題，因此即使短期內經濟自主增長機制能夠恢復，長期看其內在的脆弱性和不穩定性仍然是存在的。

　　2.積極財政政策長期化趨勢帶來了部門利益的固化，如何處理和協調好部門之間的利益調整，正越來越成為制約這一政策退出的直接因素。

　　關于積極財政政策淡出的已有討論存在一個重大缺陷，就是沒有考慮到積極財政政策退出的實際可操作性問題。即在較長期實施這一政策后，我們怎樣評價這一過程中已經形成的部門利益固化問題，以什么樣的標準來進行部門利益的調整？

　　連續多年的積極財政政策實際上已經改變了部門之間原有的利益關系和干預經濟的權利，政策淡出則必然要觸動這些關系。因此所謂淡出，并不是簡單取消每年1500億元的國債發行，或是退回到1998年以前的利益格局，而必須有一個妥善的方式對部門之間的關系進行評價，對由此可能產生的矛盾進行協調。更進一步講，政策變動所導致的部門利益關系調整，或者說部門權利格局對政策變動的制約問題，除了行政體制等因素的影響外，更深層的還應該從一個部門、一種部門間利益關系格局服從和服務于經濟的內在合理性考慮，從經濟發展的要求來確定未來部門利益關系調整的思路。也就是說，部門利益調整的實質應考慮政府干預經濟的客觀需要，要考慮特定階段經濟運行對不同部門職能的客觀要求。就積極財政政策的淡出而言，財力安排和項目安排是核心的內容，因此，利益調整將集中在財政部與原國家計委關系的處理上。

　　客觀評價改革開放以來部門影響經濟的力量變化，傳統計劃因素的減少是總體趨勢，但并不等于說部門干預的不必要，而是需要根據資源配置基礎方式的轉變、根據市場化的進程，相應調整和轉換職能。這方面，財政有過切身體驗，在經歷改革開放以來16年積弱后，1994年通過體制調整實現再次振興，這實質是符合市場經濟要求的新體制的建立，是新的宏觀調控職能的確立，以后對積極財政政策的較好支撐就是明證。原國家計委在經歷長期積弱以后，目前也正在出現職能調整后的再次振興，這幾年的投資拉動效果也可以證明其適當發揮干預力的必要性。我們在總結這些年積極財政政策效果時，核心的評價是國家利用國債資金的拉動辦了許多多年來想辦而未辦成的大事，比如城市基礎設施建設、交通等基礎設施建設、防洪大堤和水利設施建設等。這些項目中的相當部分事實上就是公共財政應該負責安排的領域，也就是說，之所以會出現那么多大事多年來想辦而未辦成，其體制上的深刻原因是這方面的支出職能和項目實施存在缺位。即在20多年的經濟體制轉軌過程中，傳統的基本建設投資職能隨著市場化進程而不斷弱化、退出，傳統的財政職能和計劃職能也因此削弱、面臨轉換。1994年建立的財稅體制雖然是適應市場經濟體制要求的，但在公共支出職能上并不完善，財力的大幅增長并未在這方面的支出安排上得到體現，預算內基本建設支出仍然被習慣性地看作是應該削弱的項目，以至于10多年來始終停留在300多億元的水平上。沒有財力的投入，原國家計委也就不可能在項目上做出安排。這幾年國債的大量投入，在資金上彌補了這一長期存在的缺口，也在職能定位和體制設計上給我們提出了很多需要反思的東西，至少有一點應是明確的，即不論國債投入是否退出，這一部分支出職能的相應財力保證是需要的。另外，在目前的轉軌階段，由國家發展與改革委員會這樣一個代表政府主要經濟意圖的部門繼續集中力量辦一些大事，保持國有經濟的控制力，保證政府對經濟運行的影響力，看來也是必要的。這種思考問題的角度應該作為調整關系、實現積極財政政策淡出的一個基本出發點。

　　但同時也必須看到，對現階段部門職能的保證或適度調整，并不意味著目前國債資金的安排、使用上沒有問題，只是需要簡單地調減一下規模。事實上這些年財力上的應急安排雖然保證了政策對經濟的拉動效果，但由此帶來的資金管理、使用上的混亂和低效也是明顯的。比如，財政預算內支出安排與原國家計委國債資金安排存在部分重復的問題，特別是在教科文衛等事業性支出方面，這在一定程度上造成預算權力的分割，同一領域的支出缺乏協調，影響了預算安排的完整性，帶來了財政管理上的不規范，限制了財政職能的統一發揮。再比如，投融資體制改革滯后帶來的結構性矛盾固化、強化的問題。這些年的國債資金基本上都是用傳統的投融資方式層層安排、層層配套，既存在一些領域對民間投資擠出的問題，又使財政對項目經營等環節承擔著最終風險；既存在著管理和效率問題，又使新增固定資產中的國有投資比重明顯上升。因此，配合積極財政政策淡出對資金使用、管理進行規范是必須的，這是必須考慮的第二點。

　　按照上述判斷，國債投資的退出既是總量上的，又必然是結構性的、職能性的調整。具體思路上可從四個方面考慮：第一，轉化一部分，將一部分用于重大項目、基礎設施、西部大開發的國債投資逐步轉化、納入財政預算內安排，通過增加基本建設支出，保證國家發展與改革委員會在重大項目上的財力需要和對經濟的干預力，使公共支出和建設職能得到發揮；第二，創新一部分，對仍要繼續由國債安排的少部分投資，可在投融資方式上采取更為靈活的形式，如采用股權、投資基金等方式運作，使這部分資金能夠通過商業化運作模式吸引更多的民間資金參與，充分發揮其引導和拉動效果；第三，取消一部分，對已完工的國債項目和不再需要安排資金的項目，逐步取消相應的資金安排，減小國債投資規模；第四，合并一部分，將一些同樣投資于教科文衛等公共事業支出項目的資金合并到預算內，納入部門預算統一安排，減少多頭管理、重復安排的現象。這樣調整后，在確保國家發展與改革委員會職能基本要求、提高國家財政預算完整性的同時，國債發行規模也會逐步降下來，通過恰當的利益調整和合理的預算程序逐步淡出。

　　在我國積極財政政策的淡出是一個十分復雜的問題，既不是一個純周期性現象，也不是一個純經濟問題。從總體上看，由于體制性制約在較長時期的存在，財政政策的基調將是偏向于積極的，國家對經濟的干預仍將是經常的、不可或缺的。因此，即使財政最終不堪重負，這部分職能也只能轉移，不可能消失。