一、搞公共財政離不開國有資產

　　計劃經濟時期，在國家財政的框架中，我國存在著大量的國有資產，存在的理論根據在于我國是社會主義制度的國家，公有制是實現社會主義生產目的的根本保證，國有資產是我國社會政治經濟制度賴以生存和發展的最重要物質基礎。社會主義市場經濟時代，在公共財政的框架中，有無必要保留國有資產？能否將其全部私有化呢？回答是否定的。因為搞市場經濟也離不開國有資產，更何況我們是社會主義市場經濟（社會主義大前提并沒有變化）。在市場經濟（社會主義大前提并沒有變化）。在市場經濟中必須存在著國有資產，其理論依據是市場不是萬能的，它存在失靈的領域，它只能滿足消費者的大部分需要，但不能滿足其全部需要，無調節的市場不能在一切情況下都實現資源配置效率。

　　具體地講，搞公共財政離不開國有資產的原因，首先在于，在社會經濟生活中還存在著市場無法存在或存在效率不高的領域。社會主義社會與其它任何社會一樣，人們的需要可以分為兩類：一是對于私人物品需要，一是對于公共物品的需要。實現這一目標需要有兩種方式：一是市場，二是政府。私人物品通常是私營企業生產，通過市場機制來提供的；公共物品通常具有非排他性和非競爭性這樣兩個基本特征，對公共物品供應，市場無能為力，只能由政府提供。因為對公共物品的消費數量（如國防、路燈、水利設施、消防、廣播電視等）巨大，因而消費者發現免費搭車的做法對他們最為有利。在這種情況下，就需要政府出面組建國有企業來提供公共產品。公共物品有時也可由私人企業提供，但由國有企業提供，則效率更高。因為在新增一個消費者的邊際成本為零的情況下，若該產品由私人企業提供，則私人企業必對產品收費，而收費會阻止一些人消費該產品，使該產品的效用不能得到充分發揮，導致社會總效率損失。有競爭性而無排他性的混合產品，雖然含有私人產品的成份，但也同樣產生外溢或溢出效應（即外在性）。外在性有兩種：一種是技術外在性，指的是一個人或一群人的消費和生產活動，影響著其他人的生產和消費水平；另一種外在性是金錢外在性，這時候生產者和消費者的行為，影響著經濟的一組價格，這些外在性的存在影響生產者和消費者的決定，從而使資源配置與不存在外在性時完全競爭的市場所產生的配置結果大不相同。外在性在此引起的市場失靈，只能由政府通過國有資產的運營來加以彌補。無競爭性而排他性的混合產品，其特征是能分割，每增加一個消費者邊際成本也會隨之上升，但在技術上不易排斥眾多的受益者或排他成本較高，這類產品的如果由私人企業生產會導致消費者剩余的損失和社會福利損失，因此國有資產也必須存在。只有那些既有排他性，又有競爭性的私人產品生產，可完全由市場配置，國有資產不必介入其中。

　　公共財政框架下不可缺少國有資產的另一個重要原因在于，國家要通過控制國民經濟命脈中的國有資產，引導經濟和社會和發展。對一些關系到國計民生的戰略性產品，必須由國有企業生產，以提高經濟整體發展水平。如果讓國有企業從關系到國計民生的領域中全面退出，將全部國有資產私有化，那么國有經濟就不能實現對國民經濟的控制，也無法在國民經濟發展的過程中起主導作用。實際上，世界上無論是發展中國家，還是發達國家，都是公共部門和私人部門并存，國有資產和私人資產共處，其緣由都是為了通過國有資產的運營引導整個社會經濟發展，我國當然也不能例外，另外，我國的國情之一是各地生產力發展水平極不平衡，改革開放加劇了這種不平衡，中西部與東部之間存在很大的差距。這種差距導致的直接后果是中西部與東部之間的貧富差距加大，有違于共同富裕的社會主義原則。因此，政府必須以國有資產作為重要的財政杠桿促進落后地區發展及改善收入分配狀況，具體方式是在落后地區增加國有資產投資，為落后地區資源的開發和勞動力就業創造條件。

　　二、公共財政框架下國有資產的規模

　　所謂國有資產規模是指國有資產占整個社會資產的比重，而不是國有資產的絕對數額。反映國有資產規模的指標通常有兩個：一是國有資產投資占國民經濟投資總額所占的比例，二是國有企業提供的商品和勞務的價值量在國民經濟價值量中所占的比重。國有資產規模過大，盡管國家的控制力增強了，但市場機制配置資源的基礎作用則被削弱；規模過小，則有可能導致國有資產調控工具作用無法發揮。

　　國有資產規模不適當，換言之，過大過小的國有經濟規模都不能使社會經濟資源達到最佳配置。國有資產規模的大小主要取決于國家的經濟體制，國家有兩種經濟權力；一種是一般公共權力，即國家作為一般公共權力代表所具有的權力；另一種是生產資料所有權，即國家作為國有資產代表所具有的權力。在計劃經濟體制下，國家主要依靠的是生產資料所有權來對資源進行配置。長期以來，我國及其它社會主義國家正是運用的這種權力，在這種權力結構中，國有資產在整個經濟中的比重十分巨大，其代價也是沉重的，它導致了國有經濟整體效益不高，生產力發展徘徊不前。實踐證明，主要靠生產資料所有權來配置資源，發展經濟是行不通的。經過改革開放20年的摸索，我們找到了建設社會主義市場經濟的道路，在市場經濟體制中需要國家更多地依據公共權力來配置資源，調節經濟。我們提出搞公共財政，就是要運用國家一般公共權力，通過以財政政策為主的宏觀經濟政策，參與國民收入再分配，以再分配手段實現國民收入轉移支付，最終使國民收入通過再分配形成有效需求，進行宏觀主調控，實現需求與供給的平衡。西方國家的實踐證明，政府可以通過一般公共權力進行宏觀調控，不一定非要使用生產資料所有權形式，在市場經濟條件下，國家的一般公共權力更為重要。因此，國有資產的規模不必保持過大，否則就會影響市場的基礎作用，導致社會經濟效益下降。

　　與在市場經濟條件下建立社會主義公共財政框架的要求相比較，我國國有資產的規模顯得過大，影響了市場機制的運行。1999年我國的國有資產投資占全社會國家資產投資總額的53.4％，國有及國有控股企業產值占工業總產值的比重為28.2％，與世界發達國家，即使與發展中國家相比較，我國國有資產的規模也是很大的。

　　越是發達國家，市場機制越健全，國有資產規模越小。我國過大的國有資產規模使市場發揮作用的領域減少，市場機制難以建立；過大的規模超過了現階段管理能力的界限，使得管理難以奏效。其直接后果是國有資產運行效率下降，國有企業運轉困難，無法成為社會中最有活力的資產，以致影響國有經濟主導作用的發揮。因此，縮小國有資產規模，減少國有資產投資的比重已成為建立社會主義市場經濟體制，實行生產建設型財政向公共財政轉軌的必要條件。

　　三、縮小國有資產規模的途徑

　　要縮小國有資產規模，有兩條途徑：一是減少國有資產投資；二是將國有企業從部分領域退出。減少國有資產投資對縮小國有資產規模十分有效，我國國有資產規模過大的主要原因就是在財政支出中安排的經濟建設支出比重高造成的。

　　中國經濟建設支出占全部財政支出比重遠高于發達國家，而且也高于許多發展中國家，這說明我國財政支出結構受計劃經濟體制影響較大，政府直接進行的國有資產投資較多，投資結構也不合理，過多地參與競爭性、經營性項目。因此，應當降低公共財政支出中經濟建設支出的比重，最少要使之降至30％左右，使國有資產投資占全社會投資的比重相應下降。

　　國有企業從部分領域退出的客觀結果是國有資產在國民經濟中的比重減少。退出的具體方式要根據企業的不同情況來確定，最徹底的退出方式是將國有企業關閉和整體出售。關閉國有企業，終止它的存在，是減少國有資產存在的一種方式。即使在發達國家，關閉國有企業也是迫不得已的事情，這類企業常常是資不抵債，虧損嚴重，且沒有預見的發展前途，私人投資者又不愿意購買的競爭性領域中的中小型企業，關閉國有企業，政府雖然可以減輕包袱，但卻容易引起社會不穩定，使用這種方法要謹慎。企業整體出售，是將企業全部一次性賣給非國有經濟主體所有，國家收回貨幣形態的資產。相對于其它方法，企業整體出售表明國有資產已經全部撤出了該企業。它可分為三種情況：一是直接將企業作為一個實物性主體售出，它適用于企業規模較小，且有一定盈利的企業，否則投資者不會購買；二是將企業改組成股份公司后，出售全部國有股份，它適于企業規模較大，連續幾年盈利，或預測有確定盈利發展前途的國有企業；三是將企業產權全部由企業內部職工購買或無償分配，它適用于沒有沉重債務負擔，但經濟效益也不高的小型企業，其售價必須低廉以鼓勵內部職工購買。關閉和整體出售雖然是縮小國有資產比重的首要選擇，但僅僅如此還不能將國有資產縮小到應有的比重，而大中型國有企業股份化改制也是縮小國有資產比重的重要方式。也就是說，我們除了對那些少數的，必須由國家壟斷的產業、行業的國有企業采取國有獨資形式外，大多的原有國有企業都要通過股份化改制而引進非國有資產，具體可分為兩種情況：一是將國有改造后，出售部分國有股份，出售到什么程度，要視企業情況而定，如果企業是處于自然壟斷性行業中，國家仍要控制企業，只是引入混合經營機制，則出售的部分不得超過全部股份的50％，其它領域的國有企業股份則可突破此界限；二是國有企業改造后，國家并不出售國有企業現有股份，而是通過新增加非國有資本的方式降低企業的國有股權比重（通常采取原國有企業增發新股的辦法），增加非國有資本的比重，使國有資產比重降低。

　　在國有企業退出，縮小國有資產規模的過程中，必須注意防止國有資產的流失，流失的渠道大致有兩條：一條是技術性流失，即無論是哪一種退出方式，首先都要進行資產評估，在評估過程中，有意無意地漏評，低評國有資產造成的損失；另一條是腐敗性流失，指在國有企業的退出過程中，私分、貪污、盜竊、轉移國有資產，造成國有資產流失。對前者，我們可通過加強對評估工作的監管加以杜絕；對后者，則應加強法制建設和黨風建設加以制止。