關鍵詞：財政分權；財政聯邦主義；維持市場化

　　幾乎任何一個國家的政府體系都是分為若干級別，通過權力的分配達到區域經濟的協調發展是中央政府的重要目標，因而，中央政府和地方政府的財政關系，一直是經濟學研究的重要課題，國內外有關的經濟學家，從不同的角度對財政分權問題作出了研究。所謂財政分權是指給予地方政府一定的稅收權力和支出責任范圍，并允許其自主決定預算支出規模與結構，使處于基層的地方政府能自由選擇其所需要的政策類型，并積極參與社會管理，其結果便是使地方政府能夠提供更多更好的服務。有關財政分權的理論不僅在發達國家得到普遍的重視，許多發展中國家也將財政分權視為打破中央計劃束縛，走上自我持續增長道路的重要手段。

　　一、傳統財政分權理論基本框架

　　如果按新古典經濟學的原理，中央政府能夠完全根據居民的偏好、經濟中的產品和服務總量以及資源稟賦供給公共品，從而實現社會福利最大化，一個國家就不可能出現多級政府，也就沒有必要討論財政分權。但是，現實是地方政府不僅實實在在的存在，而且作用很大，基于此西方財政分權理論逐漸產生，傳統的財政分權理論以蒂布特（Tiebout）1956年發表的《地方支出的純理論》為標志，然后馬斯格雷夫（Musgrave）、奧茨（Oates）等經濟學家對此作出補充和發展。

　　傳統財政分權理論對財政分權的合理性、必要性給出了一定的解釋和說明，其研究的一個基本問題是如何將各項財政職能及相應的財政工具在各級政府之間進行適當的分配，核心觀點認為：如果將資源配置的權力更多地向地方政府傾斜，那么通過地方政府間的競爭，能夠使地方政府更好地反映納稅人的偏好，從而加強對政府行為的預算約束，相當程度上改變中央政府在財政政策中存在的不傾聽地方公民意見的狀態。

　　（一）蒂布特（Tiebout）“以足投票”理論

　　蒂布特（1956）首先從公共品入手，假定居民可以自由流動，具有相同偏好和收入水平的居民會自動聚集到某一地方政府周圍，居民的流動性會帶來政府間的競爭，一旦政府不能滿足其要求，那么居民可以“用腳投票”遷移到自己滿意的地區，結果地方政府要吸引選民，就必須按選民的要求供給公共品，從而可以達到帕累托效率，奧茨及布魯克納（Brueckner）等人的實證研究結果也表明，理性的居民的確要比較享受居住地公共服務的收益與履行納稅義務的成本，在居民的約束下，地方政府有最有效提供公共品的動力。

　　（二）馬斯格雷夫（Musgrave）的分權思想

　　馬斯格雷夫（1959）從考察財政的三大職能出發，分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性，他認為：宏觀經濟穩定與收入再分配職能應由中央負責，因為地方政府對宏觀經濟穩定實施控制缺乏充足的財力，另外經濟主體的流動性也嚴重束縛了地方政府進行收入再分配的嘗試；而資源配置政策則應根據各地居民的偏好不同而有所差別，在這方面地方政府比中央政府更適合，更有利于經濟效率的提高和社會福利水平的改進。他還指出在公共品供給效率和分配的公正性實現方面，中央政府和地方政府間必要的分權是可行的，這種分權可以通過稅種在各級政府間的分配固定下來，從而賦予地方政府相對獨立的權力。

　　（三）奧茨（Oates）的分權定理

　　奧茨在《財政聯邦主義》（1972）一書中，通過一系列假定提出了分散化提供公共品的比較優勢，即奧茨“分權定理”：對某種公共品來說，如果對其消費涉及全部地域的所有人口的子集，并且關于該公共品的單位供給成本對中央政府和地方政府都相同，那么讓地方政府將一個帕累托有效的產出量提供給他們各自的選民則總是要比中央政府向全體選民提供的任何特定的且一致的產出量有效率得多。因為與中央政府相比，地方政府更接近自己的公眾，更了解其所管轄區選民的效用與需求。也就是說，如果下級政府能夠和上級政府提供同樣的公共品，那么由下級政府提供則效率會更高。

　　由于奧茨分權定理的證明是建立在偏好差異和中央政府等份供給公共品的假定上，這些限制性條件似乎有點強加于人，很難使人信服，后續的研究對此作出了進一步的說明。Oates（1999）指出在完全信息條件下，中央政府就很可能根據各地不同的需求提供不同的產出，以使社會福利最大化，此時也就無財政分權存在的必要性，但現實是，由于信息不對稱的客觀存在，地方政府對其轄區內居民的偏好、公共品提供的成本比中央政府了解的多，更具有信息優勢；迫于一些政治壓力也限制了中央政府對某地提供相對于其他地方來說更高的公共品和服務，這些因素使得中央政府等份提供公共品的假定可以成立。另外，分權與地方政府之間對公共品的需求差異以及供給成本的差異有關，即使政府供給公共品的成本相同，只要需求不同，中央政府統一供給帶來的福利損失將隨著公共品需求價格彈性的下降而增加，而大量實證研究表明，地方政府公共品的需求價格彈性恰恰很低。

　　有關傳統財政分權理論的解釋，除此之外，還有斯蒂格勒的“菜單”理論、特里西的偏好誤差理論以及布坎南的分權俱樂部理論。

　　二、新一代財政分權理論

　　新一代財政分權理論，在分權框架上引入了激勵相容與機制設計學說，是當代微觀經濟學的最新進展在財政學中的運用，這種新的分權理論是以錢穎一和羅蘭（QianandRoland）、溫格斯特（B.Wein gast，）與懷爾德森（D.E.Wildasin）近年來所發表的論文為代表，他們在財政分權問題上更關注的是如何設計出一套機制以實現對公共政策制定者的激勵。

　　錢穎一等人（1997）借助新廠商理論打開了政府這個“黑箱”，從而構建了第二代財政分權理論。他們認為傳統分權理論只從地方政府的信息優勢說明了分權的好處，但沒有充分說明分權的機制，特別是對政府官員忠于職守的假設存在問題。事實上，政府和政府官員都有自己的物質利益，和企業經理人相類似，政府官員只要缺乏約束就會有尋租行為，所以一個有效的政府結構應該實現官員和地方居民福利之間的激勵相容。

　　在市場化問題上，政府應該用某種承諾來提供“正的”和“負的”激勵，前者用來防止政府的掠奪性行為，后者用來懲罰預算軟約束。在分權狀態下，放棄事后的信息使用權，減少底層決策者與高層領導者過渡的信息傳遞，以及對上層權威的限制，將對地方政府產生正的激勵，另一方面，權力的分散也有助于地方政府的預算約束的硬化。在“保持市場化的聯邦主義”下，銀行控制著信貸，地方政府卻無權干預，因此政府不能通過無限度地借錢來保護落后企業，從而帶來預算約束的硬化。另外，政府間的競爭還對地方政府隨意干預市場構成約束，區域政府間的競爭限制了官員的掠奪性行為，因為要素（特別是外資）是可以用流動的方式來躲避地方政府的過渡管轄，要素的流動還增大了地方政府補助落后企業的成本。

　　新一代財政分權理論還對財政聯邦主義的可持續性問題作出了進一步的研究，并成為其理論的重要組成部分，錢穎一等人指出，財政分權有助于政府可靠的維護市場，但要達到這種效果，聯邦主義政策的實行必須是可持續的，這種可持續性的產生需要政府具有自我強制機制予以保證，政府官員必須有遵守聯邦主義規則的激勵。并指出，若要使財政聯邦主義持續、穩定的發揮作用，必須具備兩點：即必須給中央監督下級政府逃避責任的充分資源；同時地方政府必須具有通過一致反對中央政府濫用權力的監督手段。

　　三、財政分權理論的最新發展

　　從世界范圍來看，分權已成為了一種大趨勢，當然對分權理論的研究已超出了財政領域，越來越關注其對其他社會、經濟的影響，主要表現在以下幾個方面：

　　（一）實驗聯邦主義和制度創新

　　奧茨指出：在不完全信息下，地方政府通過邊做邊學，可以從解決社會、經濟問題的各種實驗中得到潛在的利益，由于地方政府對當地居民的偏好和資源條件更了解，在財政分權下，地方政府就有可能找到與地方相適應的制度安排，其中蘊含的制度知識還可能通過地方政府之間的競爭而擴散出去，從而間接地促進其他地方的制度創新。這樣通過地方之間開展的各種制度創新實驗，最終促進了公共政策制定上的“技術進步”。這也就是許多國家將原本由中央掌握的社會保障方面的權利下放地方，進行福利改革的原因之一，承認原有社會保障福利制度的失敗，希望能借助“地方政府”這一“實驗室”，試圖找到能發揮作用的新的社會保障制度。

　　就目前來說，有關實驗聯邦主義的理論還比較缺少，還難以指導實證研究，當然，地方政府在采用一項新政策時，會產生有用的信息，帶來信息的正外部性（Strumpf，1997）。因而也會弱化地方政府制度創新的內在動力，如果從這個角度講，我們還無法肯定到底是集權還是分權能帶來更多的制度創新。此時，中央政府的轉移支付政策就非常重要了，中央政府可以通過轉移支付來調節地方政府制度創新的收益和成本，以確保地方政府創新的動力。

　　（二）財政分權與官員腐敗

　　RaymondFisman、RobertaGatti指出近些年來，一些經濟學家也有從政治經濟學的角度考察了財政分權，有關財政分權與政府官員腐敗的關系，在制度設計方面引起了很大的爭論，現有的一些理論都認為二者之間存在很強的關系：Buennan和Buchanan（1980）就強調政府間競爭會降低政府官員在提供公共服務過程中尋租的能力。Jinetal （1999）認為地方政府間競爭會抑制他們建立干預和扭曲資源配置的政策。PerssonandTabellini（2000），認為在分權下，政府官員作為代理者，必須對單一管轄區內某一特定的任務負責，所以評價其業績就相對容易得多，他們的努力和報酬就可以直接掛鉤，這種制度設計使得政府官員必須直接為其行為負責，也使得政府官員更愿意承擔責任，這種直接的責任能改善政府官員的業績；而在集權下，評價政府官員的業績比較困難，使得他們的努力與回報難以掛鉤，腐敗的可能性也就更大。但是這些理論都缺乏相關的實證研究，RaymondFisman、RobertaGatti（2002）通過系統的實證研究，考察了二者的關系，他們認為財政分權的形式對抑制政府官員的腐敗起到很大的作用，政府間在財政支出方面的分權將能帶來較低的官員腐敗。

　　（三）財政分權對環境質量的影響

　　通過財政分權，由地方政府分散化提供公共物品這一觀點在理論和實踐中，都得到了廣泛的認可，但是由此也帶來了一個不可忽視的問題，即分權下地方政府的競爭會導致環境質量下降。在分權制下，地方政府之間為了吸引企業投資，往往會采取減低稅負的策略，收入的降低可能導致公共品支出的下降，從而使得公共服務的產出達不到帕累托水平。公共服務下降的一個重要方面就是環境質量的下降：地方政府為發展本社區的經濟，會降低環境質量標準以減輕轄區內企業治理污染的成本，結果轄區間政府競爭會導致過度的環境惡化，為此有人建議環境問題應該由中央政府統一管制，以避免地方政府競爭的不良影響。不過，雷武力（Rivlin）指出，分稅制的改革可以弱化地方政府競爭的不良后果，其設想是把增值稅作為各個地方的共享稅，由于增值稅是針對企業經營活動的結果征收的，如果地方政府共享這一稅種，單個地方政府就沒有必要通過降低稅率來吸引投資者，對各個管轄區來說，來自增值稅的稅負是統一的。

　　但在奧茨等人的理論模型中，地方政府不僅向當地居民提供作為消費的公共品，而且也向企業和居民提供公共投入，這些投入可以提高當地企業的生產效率，并改進當地的環境質量。所以，地方政府的競爭所帶來的利與弊都是有條件的，如果地方政府真正代表選民的利益，那么就要把選民對環境質量的偏好考慮進來，均衡時選民自己選擇一個恰當的環境質量和就業水平組合。

　　四、總結和評論

　　西方財政分權理論對政府間分權的合理性和必要性、政府間財政職能和財政工具的分配、政府維護市場的激勵機制設計及聯邦主義的可持續性等問題都作了全面深入的探討，特別是隨著前計劃體制國家的經濟轉軌和發達國家的經濟轉型，使財政分權理論日益受到關注，而且討論的內容已不再局限于財政領域，而是更多地考慮了財政分權對其他的社會、經濟問題的影響，如環境質量問題，福利改革，官僚腐敗等等。由于財政分權所帶來的影響是多方面的，所以單純地說絕對的分權或是絕對的集權體制都是不科學的，而是應當通過集中與分散、集權與分權格局的合理設定，使財政體制的運行做到和諧、有效，并在中央和地方各司其職的同時，充分調動中央和地方兩個積極性。

　　集權的財政體制是不利于制度創新和公共品供給的，我國1994年的分稅制改革已充分說明了這一點（盡管有關中國的經濟增長與財政分權是否正相關的問題，經濟學家的研究還存在差異），但我國1994年的稅制改革并不是真正意義上的分權體制，由于當前各級政府間職能尚未理順，財政“缺位”、“越位”和“錯位”的現象普遍存在的情況下，中央政府還是具有制定政策的主動權，甚至還可以隨意修改游戲規則；政府間財政關系缺乏明確的法律基礎，使得中央政府在財政體制的改革中，掌握較大的傾斜主動權。此外，我國目前民主決策機制尚不完善，幾乎所有的財政競爭措施的實施，主要表現為地區政府行為，而非真正意義的民主意志和利益的體現，加之現行的戶籍管理制度也使居民難以進行“用腳投票”輕易離開居住的轄區，致使各級政府公共支出結構和支出水平趨于合理的機制在我國尚難正常實行。未來財政體制改革的重點仍將是：進一步理順政府職能，科學劃分各級政府事權、財權、課稅權的邊界，減少直到消除財政“缺位”、“越位”和“錯位”的現象；中央政府應逐步建立各級政府間的有效協調機制，也就是建立政府間合理規模的公平補償機制；確保中央政府具有提供純公共品和進行宏觀調控所需充足資源前提下，應不斷弱化上級政府行政命令干預，逐步做到各級政府決策的經濟結果內部化，同時，逐步增大地方政府在中央的代表性，不僅允許下級政府有充分表達意見的權利，更有下級政府抵制上級政府掠奪能力的機制。