作為我國市場化進程中的關鍵一環，深化財政改革，初步構建公共財政的基本框架已經成為這一屆政府近期內所要努力達成的目標。而從財政理論界來看，公共財政也是近幾年來學術探討與爭鳴的焦點所在。不過，在如何理解公共財政的含義、特征、內容與框架，如何認識建立公共財政的意義，以及如何看待公共財政與我國當前財政理論——“國家分配論”之間的關系等諸多問題上，還存在著不少疑義和爭論。作為一個“國家分配論”者，我個人對我國政府構建公共財政基本框架的設想持贊同態度。但對于實現這一設想過程中所應解決的一些認識問題，我認為有必要發表自己的觀點，對之進行闡釋和澄清。

　　一、正確理解“國家分配論”與公共財政之間的關系

　　“國家分配論”認為，財政是以國家（或政府）為主體的分配行為。在國家與財政之間，存在著同生死、共存亡的密切聯系。歷史發展到今天，沒有任何財政不是以國家為主體的分配活動，也沒有任何以國家為主體的分配活動不是財政。由國家所代表的雙重身份（即政治權力行使者和國有生產資料所有者）及其雙重職能（即社會管理和經濟管理）所決定，國家所進行的財政活動局限于兩大領域之內：一是提供國家從事行政事務所需要的財力，并且提供社會公眾不能有效提供的具有共同消費性質的產品或服務，兩者實際上共同構成了西方財政理論中所指的“公共產品”；二是對國家自身所擁有的經營性財產——國有資本進行宏觀價值管理并參與收益分配。前者稱為“公共財政”，后者則稱為“國有資本財政”，二者之間在活動目的、運作方式和收支內容等方面存在著差異，但由國家這個共同的財政主體所決定，它們有時又融合于一體，表現出既對立又統一的關系。

　　事實上，公共財政古已有之，財政的“公共性”是與生俱來的。因為從國家和財政的起源和形成上看，財政一開始就是在經濟上占有統治地位的集團的分配活動，并且服務于該集團的利益，集團的“集體性”或“公共性”首先賦予了財政區別于財務的“私人性”。更為根本的還在于，國家在建立政權以后，出于維護政權的需要，必然要介入社會經濟領域，參與社會經濟管理活動，一方面維護社會經濟秩序的穩定，另一方面提供社會公眾所不愿提供、無力提供或不能有效提供的公共產品，而由于這些活動是服務于社會公眾的公共需要的，因此，服從于這類活動需要的財政行為就天然具有了“公共性”。

　　在任何社會形態下，國家都擁有一定數量的資源和財產，即國有資產。作為國有資產的所有者，國家或者直接參與經營管理，或者參與間接管理和收益分配活動。不過，國家參與其中一些或全部國有資產的運營，有時并不以盈利為首要目的，而是為了提供私人無法有效提供的產品或服務，彌補私人經濟活動的不足，以滿足社會的公共需要，維護社會經濟的正常運轉。這種財政活動仍屬于“公共財政”的范疇，比如，古今中外由國家或政府組織的大型水利工程建設就屬于這一類。但在此之外，國家對另外一些國有資產進行直接或間接管理，以及參與其中的收益分配活動，則是以盈利為首要目的的。國家的這種財政活動領域事實上是私人企業也愿意進入、且能夠有效運作的領域；同時這種財政活動在運作方式和作用機制上與私人財務活動并沒有實質性的差別，我們稱之為“國有資本財政”，以表明其以實現國有資產的保值和增值為目的。

　　應當指出，如果說財政的“公共性”是財政的一般屬性的話，那么財政的“盈利性”則只是財政的特殊屬性。換句話說，在人類歷史的長河中，“公共財政”是國家或政府行為的天然組成部分，“國有資本財政”則并沒有在各種社會形態下都存在。比如，西方大多數市場經濟國家的財政模式（或類型）只是單一的“公共財政”，而幾乎不存在“國有資本財政”。此外，“公共財政”與“國有資本財政”作為理論上的劃分，其在社會經濟實踐中的界限有時還不是十分明晰，例如在計劃經濟時期，國家對國有經濟進行著全面的介入和控制，當時不僅國家財政與國有（營）企業財務沒有明確的區分，而且財政的“公共性”也消融于財政的“盈利性”之中，“公共財政”與“國有資本財政”融為一體，既要滿足全社會的公共需要，又要試圖達到國有資產經營上的保值和增值。

　　以財政在分配依據、活動范圍和運行機制等方面的差別為標準，“國家分配論”把財政區分為“公共財政”與“國有資本財政”兩類，不僅有助于我們更好地理解財政作為一個整體在運行模式和運行機制上所顯現的各種特征，而且也有助于我們更好地區分歷史上由于經濟制度或經濟體制的不同而采用的不同的財政類型。但是，從財政本質上看，任何財政活動都反映了以國家（政府）為主體的分配關系。一般地，財政本質體現著“國家分配論”的核心和靈魂，而公共財政和國有資本財政則都反映著財政活動這一現象及其運行模式和運行機制。因此，“國家分配論”與公共財政所反映的分別是本質層次和現象層次上的問題，“國家分配論”中也涵蓋著公共財政所反映的基本內容，二者之間從根本上說并不相互排斥。

　　二、“雙重結構財政”是符合社會主義市場經濟要求的財政模式

　　我認為，財政模式或類型的現實選擇是受到生產力發展水平、經濟制度和經濟體制等因素的制約和決定的。由于公共財政是財政的天然組成部分，是任何形式的財政模式都要涵蓋或涉及的內容（當然，其中并不排除存在著公共財政沒有很好發揮作用的情形，即所謂的公共財政的“缺位”現象）。要判斷一個國家在特定時期的財政到底屬于哪一種模式或類型，關鍵是要看它是不是包含了，以及包含了多大程度的國有資本財政。如果沒有或者幾乎沒有國有資本財政，那么就只能是單純的公共財政模式了。現實的困難是，在同時存在著“公共財政”與“國有資本財政”的情況下，雖然它們在分配依據、活動范圍和運行機制上有著比較明顯的差別，但是，它們畢竟都是由統一的財政主體——國家或政府來組織和進行的分配活動，更何況在現實生活中，到底哪些領域應當歸于“盈利性”范圍，哪些領域應當歸于“非盈利性或微利性”范圍通常是不太容易分清的。這就產生了一個問題，國家或政府或者由于認識上的局限性，或者出于盈利的動機，往往可以憑借其他經濟主體所沒有的政治權力，把“盈利性”的財政——國有資本財政的活動范圍大大擴張，其結果往往造成了國有資本財政的“越位”，卻導致了公共財政的“缺位”，比如我國轉軌時期的財政；更極端的情形則是，國家由于缺乏對現實生產力水平的正確把握和認識，把“盈利性”財政的觸角幾乎延伸到整個社會經濟運行的所有領域，從而導致“國有資本財政”覆蓋了“公共財政”的身影，出現重疊現象，比如計劃經濟時期的財政就是這樣。上述兩種情形，不僅不會對社會經濟發展產生良好的作用，反而會阻礙社會經濟的健康、穩步發展，因而其弊端是顯而易見的。

　　西方發達國家的財政制度演進過程表明，政府在市場經濟體制下不宜過多地介入市場能夠有效運行的（即具有市場盈利性的）活動領域，財政活動的范圍應當主要集中于私人所不能有效進行運作的區域，主要是滿足由大量的家庭和企業所組成的社會公眾的公共需要，而不應熱衷于“盈利性”財政的運作。正因為如此，單純而規范的公共財政模式在這些國家廣為流行，并且獲得了比較大的成功。囿于現實的生產力發展水平，我國正在逐步實現著由計劃經濟向社會主義市場經濟的過渡，計劃經濟時期財政的“大包攬”格局，轉軌時期公共財政“缺位”與國有資本財政“越位”并存的格局，都是與我國社會主義初級階段的生產力水平不相吻合的。同時，既然我國當前已經選擇了市場經濟模式，那么，適應市場經濟發展的客觀規律，吸收與借鑒西方發達國家的先進管理方式，讓公共財政在市場經濟中的作用凸顯出來，將無疑是一個正確的抉擇。

　　但是，在社會主義條件下，在構建公共財政基本框架的同時，仍然不應忽視國有資本財政的存在。這不僅是受到現實經濟關系的制約，更是受到了現實經濟發展水平的制約。眾所周知，我國當前的經濟脫胎于國有經濟占絕對主導地位的計劃經濟時期，大量經營性國有資產的存在決定著存在“國有資本財政”的必要。不可否認，由于諸多因素的影響，國有資產的數量正在逐年銳減，收縮國有經濟戰線，實現國有資產的戰略性重組也是個客觀事實。根據這種發展勢頭，不少人就想當然地推斷，國有資產的活動范圍將完全退出經營性領域，這樣，類同于西方的單純的公共財政模式將最終在中國確立起來。對這種觀點，我不敢茍同。從現實來看，同樣是處于競爭性領域的國有企業，的確有大量企業在經營上是虧損的，卻也不可否認有不少國有企業的經營業績是相當不錯的。因此，從總體來看，雖然有不少國有企業的經營狀況欠佳，但和私人企業相似，也是有盈有虧的。人類社會經濟發展到今天，還沒有哪一種企業制度和組織是絕對優越于其他的企業制度和組織的！對于國有企業在社會主義市場經濟中的最終發展走向，我的基本看法是，隨著經營性國有企業數量的減少，各種依附于其上的社會負擔從母體中的“剝離”，以及其他各種內、外部條件的改善，國家或財政對國有企業的管理與監督機制將得到健全和完善，那時國有資本的經營業績將會漸入佳境。退一步說，即使國有企業在市場有效領域的經營狀況不如私人企業，那么我們也不能忽視這樣一個事實：作為一個發展中國家，我國的生產力發展水平將在較長的歷史時期內落后于發達國家。這樣，許多在經濟發展上具有主導性意義的競爭性行業或產業，比如航空、航天、金融、鋼鐵、化工、鐵路以及高新技術產業等，都要求有國有資本的存在，以加速社會主義市場經濟的發展，盡快趕超發達國家。既然如此，那么，作為對國有資本進行宏觀價值管理并參與收益分配的“國有資本財政”也必須相應而存在。

　　基于上述的分析，我認為，由公共財政和適度的國有資本財政所組成的“雙重結構財政”模式，將是適合我國社會主義市場經濟要求的財政模式。當然，由于公共財政和國有資本財政之間存在著許多差異，因此有必要在實際操作過程中把它們較為明確地區分開來，使它們各歸其位，各行其職，使國家財政形成一個有機的統一體。

　　三、我國公共財政的基本框架

　　適應于市場經濟和社會發展的需要，我國有必要建立起公共財政的基本框架。應當看到，以彌補市場缺陷為基本原則的公共財政模式在西方發達市場經濟國家的形成、發育和完善已經有大約300年的歷史， 因此，盡管國情有異、制度有別，但是借鑒西方國家的經驗，注意吸收市場經濟條件下公共財政的一些共同特征，對于建立適合我國經濟發展水平和經濟關系的公共財政基本框架無疑是有著重要意義的。

　　眾所周知，由于在歷史文化傳統等方面的差異，西方各國政府對經濟的干預程度，以及政府內部的權力集中度都不盡相同。在各西方國家之間，財稅制度和政府收支結構也存在比較明顯的差異，但是，透過這些差異，不難看到較為單純的公共財政模式至少有以下幾方面的共同特征：（1）政府絕大部分甚至全部的收支活動， 都在統一的財政預算中進行；（2 ）財政的“第一天職”是從財力上保證國家機器的正常運轉；（3）財政投資一般不進入一般競爭性領域， 因為這些領域的資源配置由市場主體來完成更有效率；（4 ）那些帶有自然壟斷性質或關系國計民生的行業和部門，如供水、電力、煤氣、鋼鐵、鐵路、電信、銀行、航空、航天等，雖然可以由民間經營，但不少西方國家還是將其部分或全部列入國有的范圍。然而，根據經濟條件的變化，可以使國家資本從那些不再需要政府控制的行業中退出來；（5）在基礎設施建設方面， 盡管民間投資可以在一定的范圍內發揮作用，但民間投資不愿涉足或解決不了的項目，必須由財政注入資金；（6 ）注入到各種經濟實體的國有資本，一般以國有股權的形式存在；（7）政府通過財稅制度和債務、支出規模的適當調整，刺激或抑制有效需求，熨平經濟波動；（8 ）在稅收大體系中，有一個針對居民收入和財產的“子體系”，它與社會保障制度一起，在縮小貧富差距、增進社會公平方面發揮著重要作用。

　　基于此認識，我個人認為，我國以市場經濟為基礎和依托的公共財政的基本框架，應當包含如下一些基本構成要素：（1 ）預算的公共性。公共財政從出發點和歸宿點來看，是應市場主體的公共需要而產生，為滿足公共需要而存在的，因此通過預算收支提供的公共產品必然也是由公眾的偏好和意愿決定的，要受公眾的制約和監督。政府作為“代理人”不能侵犯公眾的利益。這就是預算的公共性，或叫預算的民主與法治。（2）收入的公共性。指的是稅收的征稅依據是公共權力， 稅收普遍課及每個社會成員，“取之于民，用之于民”，這符合受益原則。（3 ）支出的公共性。財政的供給范圍限制在公共性領域，如公共安全、社會秩序、公用事業、基礎設施、科技教育、社會保障、經濟穩定、環境保護等方面。市場有效競爭領域的資源配置，是經濟主體的事，財政不必插手。

　　我國要構建公共財政的基本框架，必須做到以上三點。從收入方面看，“費改稅”，提高“兩個比重”，這是建立公共財政的基本條件；從支出方面看，要經歷財政退出經營性領域的過程，要把握一個“度”，解決財政分配“缺位”和“越位”的問題，這是建立公共財政的關鍵；從預算方面看，做到預算的公開、透明，加強財政監督，規范預算外的收支行為，這是建立公共財政的根本保障。