在現代市場經濟運行條件下，財政投融資作為政府資源配置的重要實現途徑，在促進經濟的有效增長，調整和改善經濟結構，強化政府的宏觀調控能力等方面具有特獨的功效；特別是當前要推行積極的財政政策來啟動宏觀經濟，加大基礎設施建設力度，擴大內需，財政投融資更有著其他政策手段無法替代的功能。浙江經濟的運行現狀迫切要求我們從重塑財政投融資的發展新格局出發，建立和健全我省財政投融資運作體系，改善財政投融資的運作功能，提高政府宏觀調控能力，促使社會資源得到充分和合理的利用。

　　一、財政投融資的發展定位

　　財政投融資在社會經濟活動中不僅具有投融資的一般功能，而且在運作中體現著鮮明的政策性。世界許多國家都十分注重并積極運用財政投融資，以實現資源合理配置的宏觀目標。

　　（一）資源配置過程中投融資的作用

　　資本作為財力資源的主要構成部分，在社會經濟活動中的流動、增值、重組，以及與其他要素資源的優化組合，需要選擇配置合理與運作高效的實現途徑；同時具有引導和配置其他資源的作用。因此，在資源配置中投融資的運動軌跡，決定著資源配置的基本格局和配置效率。

　　健全的投融資運作機制，在資源配置過程中一般具有以下作用與功能：

　　——聚集和組織功能。任何社會都以充分和有效利用社會資源為最終目標，而經濟運行現實中并不是所有社會資源都能被有效地得到利用，總是一部分資源沒有得到有效利用，或者完全被閑置；投融資運作機制通過多種融資手段廣泛地吸收社會閑散資金，將其轉化為投資，起到組織和調集社會閑散資金的作用，實現資源配置的基本要求。

　　——生長和促進功能。資源優化配置不僅體現在對實物資源的要素組合上，而且注重追求來源于科技進步等無形資本的資源生長，無形資本雖然不能表現在實物形態上，但充分體現在對實物資本的節約上；可以使每一個單位的實物資源在不同的技術替代條件下產生不同的效應。投融資生長和促進的功能，就是對科技進步增加投入，提供更多的科技開發投資，促進和推動科技進步，充分利用科技資源對物質資源的替代，使社會產出中含有更多的科技要素，促使社會資源在一個更高的層次和水平上實現合理配置。

　　——擴散和輻射功能。在經濟發展過程中產業變動和波及其他產業引起的聯動效應，將導致擴散和輻射效應的產生。擴散效應反映在對部門、行業或地區之間的資源配置布局中，顯然，在經濟發展中不宜將稀缺資源平均分散于各部門、行業和地區，應有選擇地傾斜投資而加以重點發展，受到投資傾斜的產業和部門得到超常發展，進而又影響關聯及其他產業的變化和發展，帶動國民經濟的全面發展，形成“以點促面”的擴散效應。輻射效應體現在當資源相對配置于具有較強變動效應的產業時，盡管與其相關聯的產業資源投入沒有直接得到增量，然而通過對市場需求的刺激，獲得投資增長的動力，進而誘導資源的流入，導致整個國民經濟產出發生更大的增長；投融資的輻射效應不僅表現于產業變動的發展上，而且還體現在對區域之間、城鄉之間的輻射。

　　（二）財政投融資的基本功能

　　在現代經濟發展進程中，財政投融資在世界范圍內得到廣泛的運用，成為政府配置資源的重要手段；改善和增強了政府在經濟增長和宏觀經濟運行中的作用。財政投融資在現代市場經濟條件下對實現政府配置資源職能的基本功能著重反映在以下方面：

　　——在市場經濟運行條件下市場機制是資源配置的基本方式，但對市場的缺陷及消極方面，需要公共政策指導、修正和補充。面對現實經濟中市場機制還無法或不能有效發揮作用的地方和領域，許多國家政府有意識施以必要的政府干預，建立和發展財政投融資體系，積極發揮財政投融資的運作功能，按照政府的政策意圖配置和調節社會投資，矯正市場的“失靈”和不足，以期合理配置資源，促進經濟和社會穩定協調的發展。

　　——財政投融資具有較強的政策性和政府行為。其資金投向是按國家特定的經濟政策和社會發展的需要，以實現政府宏觀的和長期的社會經濟目標為出發點，通過運用投融資手段把社會資金籌集起來，用各種優惠條件傾斜于基礎設施和基礎產業的投資，確保國家經濟發展戰略和目標與財政政策、產業政策的連接，從而充分發揮出財政政策和產業政策的導向作用。

　　——財政投融資具有較強的政策性，同時又有著明顯的金融性。與銀行信用相比較，財政投融資的資金運用依據于財政政策和產業政策，主要投向基礎設施和基礎產業以及民間金融機構不愿介入的對象；而商業銀行信貸資金的經營方向為企業短期融通資金和具有競爭性、盈利性、周期短的投資項目。然而，它們都是以信用為基本原則的金融活動，這是兩者的共性。財政投融資的雙重性又決定了它在財政政策與貨幣政策協調中的特殊地位；一方面，財政投融資的政策性直接體現著政府的政策意圖，是財政政策的重要組成部分；另一方面，財政投融資的信用性決定了它又是整個社會信用體系的組成部分；所以，財政投融資在客觀上成為財政政策與貨幣政策協調和配合的重要結合部。

　　——在現代市場經濟條件下政府需要實行“逆經濟形勢”而相機擇行的宏觀調節措施，以達到宏觀調控之目的。隨著社會投資規模的擴張和收縮，經濟運行必然會出現周期性的波動，給社會和經濟發展帶來一定的負面影響。財政投融資的發展，使政府參與社會經濟總量的調控力度不斷增強；而且財政投融資對經濟運行的調控方式更具有適應性和靈活性。當宏觀經濟出現過熱時，政府可以通過投融資手段將一部分民間資本與部分資金集中起來，壓縮社會的一般性投資，控制住投資膨脹態勢；而當經濟處于不景氣時，政府可以增加財政投融資的資金運用，刺激社會有效需求，帶動經濟復蘇。

　　（三）國外財政投融資的借鑒

　　在現代經濟發展進程中，財政投融資在世界范圍內得到廣泛的運用，成為政府配置資源的重要手段；改善和增強了政府在經濟增長和宏觀經濟運行中的作用。縱觀國外財政投融資成功的運作經驗，顯然可以發現，由于各國經濟運行、政府政策目標、社會文化等有所差異，財政投融資的運作方式略有不同而呈現多樣化的運作形態，但總的說來，以下四個方面值得我們借鑒：

　　第一，財政投融資作為現代市場經濟的產物，是在市場資源配置出現“失靈”、經濟運行要求政府予以干預的背景下發展起來的。如以美國為首的西方國家在本世紀30年代為擺脫經濟大危機，以凱恩斯的補償性財政理論為依據，在積極擴展財政支出范圍的同時，紛紛建立了財政投融資運作機構——政府金融機構，以彌補民間金融機構及國有經營性金融機構的運行不力。美國在30年代后期實施的“新政”，其主要政策措施之一，就是設立“復興金融公司”，通過復興金融公司融資擴大政府投資和扶植重要產業的復蘇。通常認為美國復興金融公司為世界上最早的財政投融資機構。接著，美國政府建立和完善了健全的政策性金融運作構架；包括：聯邦住房信貸體系，由聯邦住房貸款銀行委員會及其所屬銀行、聯邦國民抵押貸款協會、聯邦住宅抵押公司、聯邦住宅管理局構成；聯邦農業信貸體系，由聯邦合作農業信貸系統和政府農村信貸機構組成；進出口銀行等。政府通過這些運作機構對經濟運行予以干預和調節，來實現政府特定的宏觀經濟目標。加拿大的政府金融機構（主要分為政府儲蓄機構和政府貸款機構）在各類金融機構中占有相當重要地位，在引導整個社會資金流向、實現產業結構調整和建立社會公共福利事業等方面，起到了舉足輕重的作用。二次大戰以后，日本為戰后經濟的恢復與振興國民經濟，廣泛地運用財政投融資，迅速從一個戰敗國成為世界第二經濟大國。其中，在日本經濟從統制經濟體制轉換到市場經濟體制與國民經濟迅速崛起的過程中，財政投融資發揮了極其重要的作用。

　　第二，財政投融資運作需要健全的法制環境。由于財政投融資機構一般具有較強的專業性，各運作機構在業務內容、運作方式等方面有較大差別，所以要逐步建立和健全對財政投融資機構的管理法規體系，實行一種機構有一種具體法規制度的方式。日本財政投融資之所以能發揮巨大的作用，與有一整套系統化、法制化的運作制度是分不開的。對于實施和執行財政投融資的機構，日本都制定了相應的法律和法規，以確保財政投融資的投向、貸款利率、操作方式等符合政府的政策意圖。

　　第三，財政投融資要有明確的投資方向。發展中國家在自身的發展進程中，由于經濟增長和結構調整的內在要求，更加需要運用政府投融資，韓國經濟的高速成長便是一個成功的佐證。從韓國經濟起飛的發展歷程考察，財政投融資起著極其重要的作用。在60年代推行經濟開發五年計劃期間，財政投資貸款資金的籌措和配置，對主導產業設備的增加、經濟結構的改善、以及對國民經濟的整體推動都起了良好的促進作用；在“一五”計劃期間，財政投融資運作中投資貸款相對集中于工礦業和社會間接資本，從財政投融資產業投資貸款的投向來看，農林水利占25.8%，工礦業占21%，社會間接資本及其他服務業占53.2%.在經濟高速增長時期，韓國財政投融資的投資貸款重點進一步傾向于鐵路、公路、港灣以及通訊等部門。尤其在70年代，韓國政府用于經濟建設投資資金中的約60%是投向基礎設施和基礎產業。在1974年和1978年的投融資總額中，農林水利所占比重從28.2%下降為15.2%，工礦業比重略有上升，電力、交通、通訊、保健、生活環境和住宅等方面的開發投資，從61.8上升到74.2%.（注：孫魯軍等：《韓國——政府主導型的市場經濟》，武漢出版社1994年版，第68-69頁。）同時，政府還通過政策性金融機構貸款、設立政府投資基金、向國外借款等財政投融資的融資方式，將資金轉貸給投資規模大而收益低且民間資本不愿投資的企業；與增進國民生活水平有關的事業；一般金融機構增進不愿投入的事業；出口創匯行業；國家重點發展的產業；投資收益率低的基礎產業；以及衛生、環保等部門。例如，1989年產業銀行所發放政策性貸款的90%以上都投向于高速公路、地鐵、電力、海運及城市市政建設等基礎產業和基礎設施。韓國政府通過財政投融資的運作，使政府在基礎設施和基礎產業建設的資金籌措中起著主導作用，較集中地向農業、交通運輸業、郵電通訊業以及科技等部門進行投資，從而為韓國經濟的發展和騰飛創造了一個良好的基本環境。

　　第四，要有健全和有效的運作機構。健全、規范和有效的運作機構和組織管理體制是財政投融資運作過程中的基本條件，直接關系到財政投融資運作目標能否成功實現。財政投融資運作機構的業務領域在不同時期根據運作重點的變化而有所側重。另外，財政投融資運作機構具有不同層次的設置要求。總體來說，財政投融資運作機構應由政府直接出資創立，這也是國際上通常采取的慣例，如日本的“兩行八庫”、美國的進出口銀行、韓國的開發銀行等均是政府全資創立。當然，國際上也有國家是采取政府投入部分資本，與商業銀行和其他金融機構共同來設立，如法國對外貿易銀行是由法蘭西銀行（法國中央銀行）以持股24.5%與其他金融機構共同投資組成的。

　　（四）財政投融資：政府配置資源的有效實現途徑

　　政府在履行資源配置職能的過程中，既要承擔公共物品的提供，又要組織和資助混合物品的供給，矯正市場在資源配置中的“失靈”；目前由于我國市場體系很不健全，就更加突出了我國現階段市場機制的薄弱和缺位。為此，在發揮市場機制對資源配置基礎性作用的同時，必須借助和需要政府對資源配置的調整與補充。為實現宏觀經濟目標，需要政府采取財政政策等宏觀經濟政策措施，將資源配置到市場缺位的領域中去。無疑，公共預算活動是政府資源配置功能實現的基本途徑；但是，公共預算資金的有限性和短缺，使得公共預算無法滿足日益增大的公共需要。有必要從政府的經濟職能出發，在重新界定公共預算投資范圍的同時，開拓新的財源，運用和發展財政投融資，來滿足社會混合物品的投資需要，彌補市場資源配置的不足，改善和優化經濟結構，以充分實現政府資源配置的職能。

　　無論是對國外成功運作經驗的必要借鑒，還是依據中國所面臨的經濟和社會發展的現實要求，中國的經濟發展和宏觀經濟運行，都迫切需要一個規模較大和運作效率較高的財政投融資體系。相對市場經濟發達國家而言，中國的民間資本還很幼小，沒有能力承擔大規模經濟開發初期的社會基礎設施和基礎產業的巨額投資，即使民間資本能夠提供一部分社會混合產品，但數量極為有限，而且投資行為往往滯后。特別是中國目前正處于經濟轉型時期，經濟起飛和經濟體制的轉換，都要求推進財政投融資的發展，建立和完善財政投融資運作制度和運作體系；使其有效補充公共預算的不力和民間資本的不足；為政府實現其經濟職能開辟了一條重要的途徑。具體地說，在對公共物品和混合物品的投資上，財政投融資與公共預算投資有著不同的領域和內容：

　　——對滿足純公共物品需要的投資，如科教文衛體事業、環境保護設施、廣播電視設施、公檢法司等行政設施、國防設施等公益性投資項目，由財政預算內資金投資解決，投資效益為社會共同享受。但可將公益性項目分為兩類：一是具有一定盈利性的項目，如影劇院、體育館等，實行項目法人制。二是完全不具備盈利的項目，基本上通過財政預算內撥款來建設。

　　——對于滿足混合物品需要的投資，如水、電等公用事業、郵電通訊、交通運輸、機場、港口建設等基礎設施項目，包括具有自然壟斷性（注：自然壟斷性是一種由于存在資源稀缺性和長期規模經濟效益，使該行業的企業占用的資源在生產過程中必須保持整體形態而不允許分割所產生一種自然的排他性。一般認為鐵路、機場、電訊等基礎產業都具有這種特性。參見［日］植草益：《微觀規制經濟學》，中國發展出版社1992年版，第8-12頁。）、或建設周期長、或投資規模大而收益較低的基礎設施，以及需要政府進行重點扶植的基礎產業的投資，則由財政投融資來實施。財政投融資的資金運用方向應包括：對基礎產業的投資，主要是農業、交通運輸、郵電通訊、原材料等基礎產業的建設；對兼有公共投資和民間投資雙重特性的公共設施項目的投資，如城市基礎設施建設；對需要進行政策性鼓勵和資助的領域，如高新技術的開發，一些出口創匯企業和需要國家政策扶植的中小企業，對經濟不發達地區的經濟開發等。

　　二、浙江財政投融資：現實運作的剖析

　　改革以來，浙江經濟和社會發展取得顯著成就，特別是步入90年代，浙江經濟和社會有著長足的發展。1997年全省GDP達到4600億元，按可比價格計算，比1992年增長1.1倍，平均每年增長16.4%，比1979～1992年平均增長率12.6%高出3.8個百分點；這一增長速度，也比同時期全國平均增長率11.0%高出5.4個百分點，成為全國經濟增長最快的省份之一，浙江經濟總量在全國的位次由1992年的第6位上升至1997年的第4位。與此同時，浙江經濟結構得到改善，基礎設施建設加快，1993～1997年，全省國有單位用于交通、通訊、電力、水利建設的投資達到880億元，是浙江省基礎設施建設歷史中投資最大、建設項目最多的時期。1996年，全省五大港口貨物吞吐量已達1.16億噸，其中寧波港貨物吞吐量達7639萬噸，進入中國大陸港口前三位；鐵路完成了金溫鐵路線和浙贛復線的建設；新增公路通車里程4102公里，杭甬高速公路建成通車，滬杭、甬臺溫高速公路正在建設中，杭金衢高速公路也將啟動，全省公路等級得到大幅度的提高。郵電通訊和電力建設繼續發展，隨著一批大型電廠和輸變電工程相繼竣工，全省發電裝機容量已超過1100萬千瓦。重點治理大江大湖、海塘和嚴重水患地區的骨干水利工程先后開工和建成，并逐步開始發揮作用。

　　近年來浙江改革和發展所帶來的巨大變化，為浙江跨世紀發展創造了有利條件和鋪墊了必要的基礎。然而，我們應清醒看到，邁向21世紀的浙江經濟和社會正面臨著嚴峻的挑戰，還存在不少問題和矛盾。特別是隨著短缺經濟和以數量擴張為主的發展階段的結束，浙江經濟結構不甚合理、基礎設施和基礎產業滯后尤其農業基礎還較薄弱、經濟素質不高、競爭能力不強等矛盾逐漸暴露。形成這些深層次問題和矛盾的影響因素較多，其中與我省缺乏有效和規范的財政投融資運作有較大的關系。從總體上來看，浙江省財政投融資主要存在以下問題：

　　第一，缺乏必要的運作制度。由于浙江財政投融資運作目前還未成型，缺乏基本的運作制度。特別是法律規范尚未完善，制定財政投融資的法規還沒有擺上議事日程，在許多方面出現管理上的空白，諸如投融資業務的開展、投資方向都缺乏明確的法律規范和制度規定，運作范圍不明確，從而導致有關部門或機構行為隨意性較大，財政投融資運作非常不規范。

　　第二，運作機構不健全。在目前財政投融資的運作中，不僅運作機構不健全，而且現有運作機構的職能也不清晰，并且缺乏總體管理的機構，處于群龍無首的局面，至今我國還沒有統一的財政投融資運作機構。在中央政府的管理層面上，財政部金融司主管政府債券，財政信用支出中的“撥改貸部分”由預算司撥給建設銀行，各類周轉金卻是分散在各有關司和處。在地方政府的管理層面上，“地方財政信用”的管理更是五花八門，有的由綜合計劃處（科）主管，有的設立資金管理處，有的全部或者部分歸入信托投資公司，而且這些機構又與預算內各職能處室之間存在交叉和摩擦，職能不清和權責不明的現象嚴重，管理體制又有嚴重漏洞，資金運用被分割在多個部門，出現了多頭領導、管理分散、缺乏規范性，沒有形成必要的運作體系。

　　第三，融資渠道的單一性。目前由財政部門管理的投融資運作資金基本上是依靠財政預算的轉化資金，主要包括歷年積存的各項周轉金、預算外資金專戶儲存的沉淀部分。基本財源對財政的依賴程度過重，而缺乏市場性融資手段。如不能適時發行地方政府建設債券（國庫券主要是中央政府用來彌補預算收支缺口或用于預算內投資項目），對郵政儲蓄、社會保險基金等應納入財政投融資范圍的資金部分也沒有到位。融資渠道的單一和狹窄，也造成某些部門的行為嚴重地扭曲了財政投融資運作。例如，有些地方出現將預算結余虛列支出轉為周轉金，更有甚者以其他名義退庫轉為周轉金，或把應上交的財政收入不納入預算而直接轉為周轉金，導致財政預算資金發生非規范的轉移。

　　第四，資金使用上的低效率和軟約束。目前財政周轉金的使用狀況比較典型，從中可對現行地方財政信用的資金運用略見一斑。財政周轉金使用的低效率表現方面為：一是周轉速度緩慢，甚至“周而不轉”，各地都不同程度地存在這種現象；真正周轉的資金非常有限，到期回收率低，資金沉淀和呆滯現象嚴重。二是投放面廣而規模效益差，在支農周轉金的運用上根本沒有將資金投放與當地農業總體發展規劃聯系起來，而是搞“人情貸款”、或“蜻蜒點水”式的投放，使周轉金的作用難以發揮，造成既無經濟效益，又無社會效益。三是投放決策失誤，對財政周轉金雖有投放審批程序和制度，但在具體操作中往往蕩然無存，一些投資項目缺乏可行性研究就盲目上馬，或“可行性研究”不科學、不真實，或者有關部門領導輕易許諾，結果造成大量周轉金有去無回。財政周轉金使用“軟約束”突出反映在：資金使用單位的信用意識淡薄，認為財政的資金，國有單位使用無所謂歸還，周轉金到期不歸還的問題較為突出；資金管理部門的行為也缺乏規范性，不少地方財政周轉金亂投放、被挪用和肢解，因而周轉金難以運轉下去。

　　第五，資金投向的非規范性。據初步統計，全國地方財政信用資金投放余額與其財政收入之比為1：1.05，依此估計，全國財政信用規模約有幾千億元以上，有不少地方財政信用的總規模已在當地各家信用單位居首位。在國家政策性銀行資金匱乏，政策性目標難以到位的情況下，地方財政信用掌握巨額資金。同時，地方財政信用機構從建立到運作都是地方政府的自主行為，盡管地方基礎設施和瓶頸產業作為其投資目標，但實際運作中，還是有不少地方將財政投融資作為生財之道，投資方向選擇那些短平快、收益高的項目，甚至挪作他用，完全背離財政投融資運作的根本目的。

　　第六，觀念和體制上的障礙。對財政投融資運作現狀的分析表明，目前其運作的內部機制和外部環境都存在著各種不確定或非規范的因素，大致可歸結為以下兩類：（1）觀念上的因素，受傳統經濟體制的觀念束縛，對發展財政投融資的基本觀念比較模糊、或帶有某種片面性，認為財政不能與銀行爭資金，信用是銀行的活動范疇。在目前出現一些非規范“財政投融資運作”狀況，對要否發展財政投融資的爭議就更為強烈。（2）體制因素。體制上的矛盾和焦點主要體現在：一是財政投融資至今還沒有從財政預算內活動脫離出來，還不能按照其自身業務要求獨立進行運營，而只是僅僅依附于財政預算的一塊“有償性財政”活動。二是由于財政投融資沒有形成自身的體系，因而各層面的財政投融資運作被人為地分割開來，這也是導致地方財政投融資行為非規范性和整體功能無法發揮的根本原因。

　　總之，現實中的財政投融資，根本無法適應我省社會和經濟發展的需要，而且，種種非規范行為，導致了財政投融資處于極度萎縮和基本停滯不前的狀態。

　　三、重塑浙江財政投融資的發展新格局

　　浙江經濟的現實運行迫切要求我們從重塑財政投融資的發展新格局出發，構造市場經濟運行條件下符合中國國情及我省實際狀況的財政投融資運作體系，進一步改善財政投融資運作功能，提高政府宏觀調控能力；而要有效地運作財政投融資，把政府的政策目標變為現實結果，在很大程度上取決于對財政投融資運作制度的精心設計和管理機制的不斷完善。

　　（一）發展財政投融資，推進投融資體制的深化改革

　　為了實現預定的經濟增長速度，加大基礎設施建設的力度，特別是政府重點建設工程項目的建設力度，是當前我省經濟增長的重要啟動點。“九五”期間，我省將建設“五個一千”工程，即完成1000公里沿海標準海塘、1000公里錢塘江流域標準江堤建設，新增近1000公里的高等級公路，建設1000萬千瓦發電機組，空港年吞吐量客流量達到1000萬人次。這些重點工程作為龍頭，不僅加快我省基礎設施建設的步伐，而且將成為我省新一輪經濟增長的啟動點，促進浙江經濟有效增長。

　　盡管投資體制進行了較大的改革，然而現行的投資體制還缺乏投資風險約束機制，企業還沒有完全脫離政府部門的依附，難以真正成為自主經營、自負盈虧、自我改造、自我發展的經濟實體；投資多頭管理，尚未形成有效的宏觀調控體系；在投資運行上條塊分割現象嚴重，資本流動性較差；投資主體利益導向等深層次的矛盾遠沒有得到解決，使得長期困擾宏觀經濟運行的投資結構扭曲之現象還一時難以好轉。特別是有些投資主體的投資行為錯位，受利益驅動，熱衷于一般產業的投資，忽視基礎產業和基礎部門的發展，大量資金流入低水平、低效益的重復建設項目，或盲目搞房地產和開發區，造成瓶頸部門和重點建設項目嚴重不足，投資區域布局失調；成為制約著整個國民經濟發展的結構性障礙。

　　發展財政投融資不僅是當前有效補充財政預算的不足、推行積極的財政政策、加大基礎設施建設力度、促進經濟增長的重要手段，而且是推進和深化投資體制改革必不可少的重要環節。通過財政投融資的運作，強化政府宏觀調控力度，擴大當前社會投資總量，緩解投資結構矛盾，逐步解決投資體制根本性的弊端，明確界定和規范投資主體，推行資本金制度，建立微觀投資主體的風險責任機制，完善具有內在約束力的投資機制，以使我省在新的經濟增長中取得投資體制突破性的改革進展。

　　（二）構造財政投融資微觀基礎，化解運作風險

　　政府是財政投融資運行的主體。然而，財政投融資所傾斜和扶持領域的最終載體和具體對象是微觀經濟單位，也就是說，財政投融資運作的微觀基礎，由符合財政投融資運作對象條件的企業或事業單位所組成。增強微觀主體的責任和風險意識，是促進財政投融資良好運作的基本條件。在財政投融資運作過程中，政府與微觀經濟組織的關系如何確定和聯接呢？從對國外成功經驗的借鑒和財政投融資運作的內在要求來說，只能在轉變政府職能和建立現代企業制度的進程中，逐步磨合和調整，來理順政府和微觀經濟實體的關系。

　　實行投資項目法人責任制，是強化財政投融資投資風險約束機制的重要措施，投資項目要明確投資責任主體，由企業法人對投資項目的籌劃、融資、建設實施直到生產經營、歸還貸款、債券本息以及資產的保值增值，實行全過程的負責，承擔投資風險。

　　對政府與國有企業之間產權關系，應在穩步改革的推進中作一些積極的嘗試。如建立國家授權投資機構，具體形式可選擇國有控股公司、國家投資公司、國有資產經營公司等。設立“國家授權投資機構”作為經濟體制深化改革的重大措施，若推進得當，將改善我國乃至我省經濟運行的體制環境；同時，由于國家授權投資機構在政府和企業之間位居承上啟下的關鍵地位，其設置得當與否、定位是否準確、運作能否規范和有效，對理順政府與企業關系至關重要。

　　產權制度是經濟運行的基礎條件，經濟運行機制作為經濟系統的結構功能以及內在運行方式不過是一定產權制度關系本質規定的動態表現。在經濟體制轉換時期，以及市場經濟運行條件下，財政投融資的運作，也不能不涉及到社會經濟產權制度及其結構的重大變化。在傳統的計劃經濟體制下，政府投資所形成的資產存量是純而又純的國家所有制，雖然政府便于控制，但由于產權不清晰，也是導致基礎設施建設時間長和服務質量差。因此，國有微觀經濟主體成為真正獨立自主的經濟實體，營造企業新的內部治理機制，提高其運營效率，這是構筑財政投融資堅實微觀基礎的前提條件。

　　（三）強化財政投融資的運行機制

　　在市場經濟運行條件下，急需按財政投融資的全新理論和基本定位，來重塑財政投融資發展新格局，其進程是一個漸進的動態演變。為了促使財政投融資運作功能的最終實現，就要強化其運行機制。

　　1.振興財政背景下的財政投融資創新

　　在推進市場經濟、政府職能轉換和加強宏觀調控的基本格局下，振興財政，不僅在于財政體制和財政預算的一系列深化改革，而且需要盡快塑造財政投融資的新體系，改善財政投融資的現實功能，增加政府的財力資源，實現宏觀調控目標。

　　首先，在財政體制和財政預算深化改革的進程中，確立財政預算和財政投融資并列的雙元結構財政和雙元預算，財政預算要改進目前經常性和資本性預算的編制方法，改為編制政府公共預算、國有資產經營和社會保障預算；并且理清公共預算投資和財政投融資的范圍和界限，將那些屬于財政投融資的業務劃分出來；政府公共預算的資本性部分主要用于純公共產品的投資。對財政投融資的運作單獨編制預算，即財政投融資計劃。

　　其次，通過財政投融資的發展和實施，對預算外資金進行管理和監控。對那些應納入財政投融資渠道的事業單位收費和基金收入等，應由財政投融資機構來實行管理。在規范收支、強化管理的基礎上，根據各項預算外資金的來源和性質，對部分預算外資金納入財政投融資范圍，對應納入統一管理的各類基金和專項資金，對以政府行為征收的行政性收費和有特定用途的預算外資金列收列支，對事業性收費和事業收入規定納入預算管理的比例。對財政專戶儲存的預算外資金，可以利用不同部門在資金使用上的時間差，通過財政投融資方式，進行短期資金融通，提高資金的使用效益。同時，應積極研究制定具體的操作方法，分類確定各類預算外資金納入統一管理的比例，切實建立地方政府的調控基金，逐步形成地方各級政府的投融資體系，完善政府的轉移支付制度和實施能力，向改善經濟和社會發展的基礎設施傾斜，增強經濟發展的基礎能力，促進地方經濟建設和社會事業的均衡發展。

　　再次，拓展財政投融資的運作規模，按照財政投融資在市場經濟的定位和要求，確定其合理規模，拓寬其融資渠道，逐步通過資本市場融資，在既定的運作方向和范圍內，采用股權投資和證券投資、貸款、擔保等方式，運用財政投融資資金，實行投融資方式的多樣化，確保財政投融資運作目標的實現。

　　另外，理順財政投融資與銀行的關系。財政投融資的有效運作需要一個與銀行密切配合和協調的宏觀金融環境。在合理劃分公共預算投資和財政投融資投資范圍的基礎上，進而理順財政投融資與國有商業銀行投融資的關系，科學界定政策性投融資和商業性投融資的范圍、投資區間和投資重點。

　　最后，科學地確立財政投融資的管理體制，一是應設置專門管理財政投融資的機構，負責編制財政投融資的計劃、以及對財政投融資運作的日常管理與協調。對在實施財政投融資過程中的有關政策性金融機構也要逐步納入財政投融資的管理體系，以提高財政投融資的運作效率。二是要建立中央和地方兩級財政投融資的管理體制。地方財政投融資部門融資和投資的規模，貸款形式、利率、期限等要受中央財政投融資管理部門的協調和監督；同時向地方權力機構負責。按照事權和財權相結合的原則，中央財政投融資主要承擔關系到國民經濟全局的、跨地區的、全國性的重大基礎設施投資項目；重大和關鍵的高新技術產業投資項目；涉及生產力布局和區域開發的重大投資項目以及少數需要巨額投資、或具有一定風險的基礎產業投資。地方財政投融資則負責本區域的基礎設施項目投資；促進地方經濟發展的高新技術產業投資；需要政策傾斜的企業等。

　　2.財政投融資制度建設

　　從現代市場經濟運行的要求來塑造財政投融資，最為關鍵的是要通過立法來確立財政投融資的地位，需要盡快制定財政投融資法規及相應配套措施，對財政投融資的主體、運作機構、性質和運作范圍、運作方式、財務管理、監管等方面作出嚴格的規范和具體的規定；并在此基礎上來構造財政投融資的運作制度。

　　首先，應明確財政投融資與公共預算的各自運作范圍和對象。財政投融資作為政府投資和融資的活動，財政投融資資金運用方向應包括：對基礎產業的投資，主要是農業、交通運輸、郵電通訊、原材料等基礎產業的建設；對兼有公共投資和民間投資雙重特性的公共設施項目的投資，如城市基礎設施建設；對需要進行政策性鼓勵和資助的領域，如高新技術的開發，一些出口創匯企業；一些需要國家政策扶植的中小企業；對經濟不發達地區的經濟開發等。其中對于在一定時期具備市場競爭條件的項目，在政府產業政策的引導下，有的項目完全放給市場，有的項目政府給予投融資的支持；對于不具備市場條件的項目，則主要由財政投融資采取多種形式的投資。因此，財政投融資運作對象和范圍與公共預算以滿足純公共物品需要為對象的運作是有明顯區別的，在實際運作中以分別管理為宜。

　　其次，財政投融資作為公共預算的有效補充，財政投融資的運作規模要與同級預算規模協調；每年應編制《財政投融資計劃》，全面反映財政投融資的融資規模、資金來源、資金運用、投資收益等。并以“第二預算”在公共預算每年向權力機構報告的同時，按照法律程序進行報告和審查。實施過程中，要嚴格按照所規定的投融資規模和范圍進行運作。

　　再次，要有嚴格的財務管理和科學的風險控制制度。對財政投融資機構的財務要采取類似公共預算的管理方法，接受審計部門的審查，財政投融資運作機構的財務匯總后報告地方權力機構審議。另外，應建立投資項目風險控制機制，對那些風險大的重要項目更要慎重。在投資項目確定時，要通過專家咨詢、相關部門會審等多種方式來論證和決定；在項目建造過程中，要有經常性的動態監督和信息反饋系統，便于投資管理部門隨時掌握項目的進展情況；在投資項目完成時，要組織項目鑒定和審查。

　　3.健全和規范運作組織機構

　　在確定財政投融資基本定位的基礎上，重新構造運作機構的組織體系，按照財政投融資運作宗旨和要求，對現分散于財政部門相關處室、政策性銀行、經濟建設及信托投資公司等部門和機構加以改造整合成為全省統一協調的財政投融資運作機構，建立層次分明、功能健全、運作有效的組織體系；并在確立組織管理方式的基礎上，明確組織機構的任務、層次等；以實現財政投融資的運作目標和不斷提高整個運行組織體系的效率。

　　財政投融資機構在運作中不以盈利為目的，專門為實施和配合政府的經濟政策或意圖，在特定的業務范圍內，直接或間接地從事政策性投融資活動，以促進經濟發展和社會進步，并增強政府的宏觀調控能力。與商業性金融機構相比較，在運行機制、運作業務和社會功能等，財政投融資機構有著不同的特色。由于政策性金融業務與經營性金融業務在利益追求上具有較大差異性，政策性金融業務是非盈利或低盈利的。例如對落后地區的開發，對全省經濟發展的均衡性、社會的安定和進步具有積極意義。財政投融資運作機構從其運作目標出發，不追求盈利的大小，在政府宏觀經濟政策目標的指導下，向落后地區的經濟開發投入資金，對此產生的虧損，政府給予補貼，或擔保其債務，但這并不是說，財政投融資運作機構可以忽視業務活動的收益和不考慮虧損。

　　應制定明確的法律規范條例，對財政投融資運作機構的地位和基本運作內容等作出清淅的規定，以營造財政投融資運作規范和有序的法制環境。財政投融資運作機構的業務領域在不同時期根據運作重點的變化而有所側重。從目前浙江經濟發展的基本狀況來看，其業務范圍主要集中于農業發展（包含鄉鎮企業）、基礎設施和基礎產業、高新技術產業、區域經濟開發等部門或領域。

　　政策性銀行是財政投融資運作的重要組織形式，它彌補了公共財政預算與商業銀行兩者的局限性。政策性銀行應基于有關法律規范，根據宏觀經濟政策和產業政策等政府意圖，開展政策性貸款業務。政策性貸款的基本原則為：（1）貸款投放對象必須是從其他金融機構不易得到所需融通資金的企業或事業單位；（2）所提供貸款的期限主要或全部是中長期資金，而且貸款利率明顯低于商業性金融機構的同期同類貸款的利率，有時為達到特殊的政策目的，貸款利率甚至低于籌資成本，出現的虧損由政府給予補貼；（3）對其他金融機構所從事的符合政策目標的資金貸放活動給予償付保證、利息補貼或再融資。政策性銀行在從事資金投放業務的過程中，不僅要體現國家產業政策，而且應兼顧資金的安全性原則。

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