新制度經濟學認為，政府是一個將外部性內部化的組織，并把財政定義為保證這一組織運行的金融手段。而政府能在制度變遷中有效發揮其穩定、協調作用是有條件的，即要求政府有強大的動員和支配社會資源的能力。從俄羅斯等國家的改革經驗來看，轉型時期國家財政汲取能力下降的情況是普遍的。尤其是中央財政能力的下降，大大削弱了俄羅斯政府提供公共服務、重新分配收入、宏觀調控的能力。中國在轉型過程中也出現了國家財政能力下降的現象，本文將對中國國家財政存在的問題及其對國有銀行業產生的影響做出分析。

　　一、中國國家財政問題分析

　　1.政府的隱性負債。政府的隱性負債是指那些并不由法律或政府合同加以規定，但是由于公眾期望或政治壓力，政府必須擔當的道義責任或預期責任。政府的隱性負債主要包括社會的保障資金，特別是養老金欠款。中國國有資產的形成過程其實是通過低工資和工農業產品“剪刀差”來剝奪工人和農民的剩余價值的過程。因此，當這部分人失去勞動能力的時候，由政府為其提供養老保障金是正當的。據世界銀行1996年預測，這部分債務（對工人的歷史欠款）1996年占中國GDP的46％～49％，大約為21468億元～32202億元。

　　2.政府的或然負債。或然負債是指政府可能的支出。政府是用來防御公共風險的，當私人部門不能抵御風險時，政府必須負起責任。這種風險的不確定性使得政府的支出也具有不確定性，或然負債便產生了。政府的或然負債目前主要集中在應對金融風險中的不確定性支出。國有四大銀行不是法律意義上的公司，政府對它負無限責任，這種所有制結構決定了國有銀行體系不良資產的最終化解必須由政府支付。

　　政府作為理性的經濟人，本質上追求義理性最大化（長治久安）。政府在追求這一目標的過程中經常會出現兩難選擇，原因就在于社會目標是長期的，而財政目標是短期的。如果財政出現問題，即期的負面效應便立即顯現，直接影響經濟穩定。因此，政府首先要保證財政的安全。那么在國家汲取財政能力迅速下降，財政功能嚴重弱化的約束條件下，政府如何保持其強大的國家汲取社會資源的能力呢？

　　二、金融異化為“第二財政”

　　1.財政功能的缺位導致金融功能的越位。中國的金融改革是由中央政府推動的，起始于財政的分權化改革。政府通過財政輸血的方式來維系國有經濟的成本太高，以至于不得不放松對公有產權的控制，政府從企業的利潤所得也不斷減少。為了維持改革的可持續性，80年代中期，中央政府分拆中國人民銀行，建立了以四大國有銀行為主體，以行政區劃為網點分布原則的銀行體系。通過國有銀行制度將居民手中的“金融剩余”集中起來，再通過政策性貸款的手段注入國有企業，并且實行一系列的金融管制以堵塞“金融剩余”向非國有經濟漏出的“缺口”（朱光華、陳富國2001），這啟動了中國金融業的大發展。

　　銀行業的核心功能是進行風險交易，對各種風險進行定價，承擔風險和分散風險；盈利模式為買進風險與賣出風險的價格差。而國有銀行并沒有形成有效的風險定價機制，在嚴格的利率管制下，銀行既沒有自主權確定其產品的價格（存款利率管制），也沒有權利對購買的產品按市場情況確定其競標價格（貸款利率管制）。高風險貸款缺乏高利息補償，處于風險收益不對稱的狀態，導致了金融發展的低效率。

　　同期，由于中央財政能力的下降，不足以繼續支付地方建設所需的資金，使得基本建設投資體制由財政撥款轉為銀行貸款，促使地方政府也開始加強對當地金融機構的控制，自行組建各類信托投資公司、證券公司，力圖最大程度地動員本地儲蓄和吸引外地資金。地方政府注重的是利用當地金融機構籌集民間資金，這進一步促進了中國金融規模的“高增長”，也加劇了資金配置的“低效率”。

　　財政與金融理應有不同的功能。財政要實現公平的目標，兼顧效率，而金融應當以效率為目標。但在分權化改革以后，由于國家財政能力的下降，中央和地方政府相繼加強了對金融的控制，從而導致了金融功能的越位。

　　2.財政風險與金融風險高度正相關。政府向國有企業輸血的過程就是財政風險加深的過程，但并不必然表現為財政赤字的擴大。1994年頒布的《中國人民銀行法》雖然從制度上割斷了財政部與中央銀行間的直接融資渠道，財政、金融工作的統一領導和統籌規劃，使得財政與金融的關聯度過高，其風險亦高度正相關。

　　其一是國有銀行的核心資本不足。對商業銀行來說，隨著存貸款數額的增加，風險資產增加是必然的。支持風險資產的財產基礎是銀行自有資本（核心資本+附屬資本）。根據《巴塞爾協議》的有關規定，商業銀行資本充足率至少為8％，核心資本充足率至少為4％，中國人民銀行也規定商業銀行的資本充足率不應低于8％。1998年財政發行2700億30年國債用以補充國有商業銀行的資本金。這2700億國債由四大銀行認購，銀行增加了資產（第二儲備）的同時也增加了資本金，但把債務推給了財政。銀監會統計數據顯示，截至2003年底，四大國有銀行的資本充足率除中國銀行外均不足7％。

　　其二是國有銀行體系的巨額不良資產形成的系統性風險。我國企業融資總額中90％左右為銀行信貸，而銀行信貸的75％左右又是由四大國有商業銀行貸出。作為負有幫助國有企業脫困任務的政府附屬機構，國有商業銀行在過去的20年里積累了大量逾期貸款。據中國人民銀行統計資料顯示，截至2000年剝離到四家資產管理公司的銀行不良資產合計13931億元，按照政策不能向資產管理公司轉移必須由銀行自己沖銷的不良資產至少有3200億元，三家政策性銀行的不良資產在3000億元左右。由于國有商業銀行迄今尚未有根本性的改革，剝離不良資產的解決方式只是治標不治本。2002年7月，國有銀行的不良資產累積到25996億元，占全部貸款的21.99％。截至2003年底，四大銀行的平均不良貸款率為20.3％，大大超過了四大國有商業銀行的自有資本。

　　一般而言，商業銀行的流入資金大于流出資金，它就具備了清償能力。由于國有銀行與國有企業產權主體的一致性，導致國有銀行對國有企業的債權是軟約束，而居民對國有銀行的債權卻是硬約束，這極大的影響了國有商業銀行的清償能力，孕育了系統性風險的可能性。國有銀行在憑借壟斷地位獲取利潤的同時，將不良貸款的風險外化給了政府，成為財政的或然負債。

　　其三表現為政府對金融抑制收益的極度依賴。為了擺脫困境，政府只有同時對實物資本與金融資源或其一進行控制，考慮到成本與便利性的因素，對金融市場的重新抑制成為政府的首選。金融抑制收益是一項隱性的稅收，它是政府部門通過壓制國內利率水平以及控制資本流動使國內融資成本人為降低，進而獲取的收益。例如實行非市場化的低利率，對國有企業的貸款偏向，證券市場的歧視以及債轉股等。通過金融淺化，政府隱性的減少了支出，實際上增加了收入。資料表明，主要由本幣貶值及利率水平差距帶來的金融抑制收益在1990～1996年間大約為GDP的0.71％以及各項稅收收入的6％。

　　表面化的財政危機就是金融危機，之所以沒有感覺到財政危機的到來，是因為金融管制推遲了金融危機的到來。1997年當金融危機在東亞蔓延時，中國由于資本項目不可自由兌換，將金融危機擋在國門外，但這并不意味著中國金融系統安全。由于中國國家財政與金融的關聯度過高，金融危機與財政危機唇齒相依，而財政危機一旦出現則意味著政府危機。雖然可以通過政府管制的方式控制宏觀經濟運行，但政府在糾正市場失靈的同時自身也可能失靈。在轉型期間政府身兼兩重身分，一方面是企業的所有者，一方面是社會行政管理者，政府就有可能利用它作為社會管理者的壟斷權利來謀取它作為所有者的利益，兩方面存在著深刻的沖突。

　　三、化解潛在危機的幾條建議

　　1.有必要放松對非國有經濟的管制。二十年來，以市場為導向的“非國有經濟”在政府丟卒保車的磨難中成長起來，并對中國的經濟增長起了決定性作用。以1998年為例，非國有經濟部門創造出73％的工業總產值，63％的GDP和80％的經濟增長。在國有經濟對財政貢獻為負的背景下，非國有經濟的增長為政府降低財政風險提供了擔保。但是由于政府對國有經濟的偏好，為了保證國有企業對資源的優先利用，政府首先限定了產業的范圍，將利潤高的行業交付國有企業經營，并宣布該領域對非國有企業禁止進入。例如在電力、郵電、電信、石油、汽車、金融等行業，民營資本難以進入。投資難，籌資也難，這種不公平待遇導致了目前民間投資的衰退，從根本上影響經濟增長的能力。經濟決定財政，無論是拉弗爾曲線，還是馬克思“生產決定分配”理論，以及中國傳統的財政思想都表明經濟運行的平穩與否是判定財政是否出現危機的前提。有鑒于此，政府應當給予民營企業“國民待遇”，為民營經濟的發展創造公平的外部環境。

　　2.有必要放松對金融業的管制。長期以來，在政府管制下的低利率政策、貸款政策使得使用貨幣資本的機會成本極低，鼓勵了資金的浪費，降低了投資效率。根據經濟發展的實際需要，我國目前正按“五先五后”的模式分階段實施利率市場化改革。利率市場化是我國金融市場化改革的重要一環，它給了商業銀行資金定價自主權。Fry（1980）采取累計時間序列回歸估計得出，在亞洲，平均實際利率向均衡利率每上漲1％，經濟增長率將快0.5％；同期，Fry對61個發展中國家的儲蓄和投資函數的研究結果還顯示，實際利率每低于均衡利率1％，即意味著實際經濟增長率將喪失0.5％左右。一套較少管制的金融制度從長期來看肯定有利于市場經濟的運行，有利于公共收入的提高。但從短期來看，它只能弱化政府對公共收入的獲取能力，使政府從金融抑制獲得的收入銳減，這有點類似于“J曲線效應”。在人民幣面臨升值壓力和嚴重資本外逃的背景下，估計實行利率市場化后政府的隱性收益將減少100到150億元左右。宏觀調控的金融深化是有必要的，同時也需要監管部門的配合，沒有監管部門的放權，就無法擺脫政府的強制融資問題，種種金融創新也只能是“違規經營”，也不可能從根本上解決我國銀行體系規模巨大的不良資產問題。