[內容提要]我國特定的財政條件對農村公共產品有效供應的約束表現為：在制度層面上，公共產品供給能力不足；在體制層面上，城市化工業化傾向嚴重，農村公共產品供給極度匱乏；在機制層面上，供給與需求錯位，公共資金管理混亂，行政開支耗費過大。重構農村公共產品供給體制必須堅持城鄉一體化的供給導向，完善供給決策機制，建立多元化的供給體系，明確供給的優先順序，加強供給的監督管理，優化供給效率。

　　[摘 要 題]農村公共物品

　　[關 鍵 詞]財政約束/農村公共產品/供給創新

　　公共產品具有惠及社會乃至后代的巨大正外部效應，是農民增收和農村經濟社會可持續發展的基礎，但目前在特定財政約束條件下，我國農村公共產品有效供給極度匱乏，已經成為統籌城鄉發展和建設和諧社會進程中亟待解決的一個重大問題。

　　一、財政約束：有效供給嚴重不足

　　（一）制度層面：公共產品供給能力不足

　　財政作為國家強制性地實施資源配置的一種制度安排，其籌資能力受到多種因素的影響，其中經濟發展水平的影響表現為基礎性的制約，分配制度和分配政策的影響也十分顯著，我國目前的財力規模還沒有能力完全滿足日益增長的公共產品需求。考察財政收入與GDP的關系，縱向比較，我國財政收入占GDP比重的總體趨勢是下降的，近幾年有所改善。橫向比較，我國財政收入占GDP的比重既低于發達國家，也低于發展中國家。根據IMF《政府財政統計年鑒》提供的數據，1998年，美國、德國、英國、法國和澳洲等發達國家，財政收入占GDP比重分別為35％、47％、40％、49％和37％；1997年，馬來西亞、泰國、印尼和印度等發展中國家的這一比重分別為28％、19％、18％和21.5％，發展中國家的平均水平為25％。

　　（二）體制層面：公共產品供給有失公平

　　1.城鄉差距巨大。由于城鄉二元結構體制影響，我國財政資源配置的城市化和工業化傾向明顯，1978—1998年，國家對農業的基本建設投入總額僅為994億元，僅占同期國民經濟各行業基本建設總投資的1.5％；1980年以后，我國財政用于農業支出的數額占財政支出的比重一直徘徊在10％左右，并呈現下滑趨勢，2001年下降到最低點，僅占7.71％，有限的資源主要支持了工業發展和城市建設，農村滿足生產生活基本需要的公共產品供給都極度匱乏，全國2/3的鄉鎮沒有供水站，2/3的耕地缺乏有效排灌條件，83％的村不通自來水，13％的村不通公路，53％的村不通電話，93％的村接收的電視信號相當微弱，207個縣無公共圖書館，67.9％的鄉鎮沒有文化站，2/3的鄉鎮衛生院基本癱瘓，一些已經得到控制的地方病、傳染病如血吸蟲病等發病率出現反彈甚至死灰復燃。

　　2.地區差距明顯。我國各地區經濟發展不平衡，在農村公共產品由中央政府、地方政府和村鎮集體混合供給的體制下經濟發達、地方財源豐富或者鄉鎮集體企業較多、效益較好的一些地區（主要是東部經濟較發達地區），地方政府或村集體組織有財力提供較多的公共產品；而經濟底子較差、資源條件落后、交通不便的地區，公共產品的供給嚴重短缺，中西部一些地方政府常年負債運行，鄉村債務負擔沉重，拖欠教師工資的情況比比皆是，甚至連政府工作人員的工資都沒有保障，更不用說公共產品的供給了。2000年，全國各省（市、區）中，每公頃可耕地的地方財政農業投入最高的為4850元，最低的僅為280元，相差17倍， 其中尤以農業大省的財政支農數較低，如河南、安徽等省每公頃可耕地的地方財政農業投入均在350元以下。

　　3.成本分攤不均。公共產品成本主要應由稅收負擔，遵循按能力負擔原則，收入多者多負擔。目前，農村居民家庭人均純收入僅相當于城市居民家庭人均可支配收入的1/3，恩格爾系數低于城市居民10個百分點，80％以上的儲蓄存款也來自城市居民家庭，城市居民家庭的納稅能力遠遠高于農村居民家庭，但農村居民家庭不僅相對稅負遠高于城市居民家庭，而且絕對稅負也高于城市居民家庭。城市居民月收入額超過800元以上的部分才納稅，而農村居民則不論收入多寡， 都要按田畝數和常年產量的一定稅率繳納農業稅，沒有考慮農民維持基本生活費用和生產投入的支出，全額按同一比例計征具有累退性。即使如此，農村公共產品的財政供給是非常有限的，制度外供給占據了極其重要的地位，除向農民分攤公共產品貨幣成本外，還以活勞動的形式向農民分攤人力資本。根據國務院發展研究中心的調查，我國義務教育經費中央、省、縣、鄉鎮承擔的比重分別為2％、11％、9％和78％。稅費改革前，制度外農民負擔以村人均純收入為計提依據。平均分攤，不符合公平負擔原則，隨著多種經營、打工等多方面原因，村民收入差距明顯擴大，必定造成高收入者實際負擔低，低收入者實際負擔高，減輕了非農戶和兼業農戶負擔，加重純農戶的負擔。稅費改革后，制度外財政籌集公共資源的路子完全堵死，如果不加大財政資金的投入，農村公共產品供給極有可能陷于完全停滯的局面。

　　（三）機制層面：公共產品供給缺乏效率

　　我國基層政府目標函數中比較關鍵的兩個變量是升遷和規模（王竹，1997），對農村公共產品供給起主要作用的不是農村的需求，而是自上而下的行政命令，甚至是為了滿足決策者的政績和利益需要，農村公共產品供給缺乏科學的決策機制和監督管理機制，有限的資金沒有發揮有效的作用，農村公共產品供給效率低。

　　1.供給與需求錯位。農村公共產品供給存在“四重四輕”傾向，不能充分滿足農民需求。一是重“硬”輕“軟”，熱衷提供于看得見、摸得著的“便”公共產品，對上級要求考核的防洪防澇設施建設、農村電網改造、交通道路建設等公共設施項目，千方百計組織資金加以實施，而對農業科技推廣應用、農業發展綜合規劃和信息系統建設等“軟”公共產品沒有太高的積極性；二是重“準”輕“純”，對農村準公共產品的生產比較重視，而對純公共產品的生產，卻存在著“等、靠、要”的思想，若上級政府不予支持就一籌莫展；二是重“短”輕“長”，熱衷于提供見效快、易出成績的短期公共項目，不愿提供見效慢、期限長但具戰略性的公共產品；四是重“建”輕“養”，熱衷于投資新建公共項目，不注重存量項目的保養和維護，造成資金浪費。

　　2.公共資金管理混亂。一是涉及農村公共產品和公共服務提供的部門較多，資金渠道、部門政策也較多，但缺乏系統性和整體協調性，資金投入分散，政策之間相互制約的現象也時有發生，影響公共產品供給的有效性；二是制度外財政收支帳證不全，其至根本沒有建帳，而且不同鄉村之間差別較大，監督成本過高，導致有效監督不足；三是農村公共產品供給中間環節多，公共資金被層層“過濾”，據統計，大約有30％的支農資金不能及時到位或根本不到位，被短期或長期挪用，財政支農資金出現嚴重的“農轉非”現象；四是資金使用透明度不高，暗箱操作，有的不顧當地實際，大搞樓堂館所建設，政績工程、形象工程建設過多，濫用、挪用甚至貪污，造成極大浪費。

　　3.行政開支耗費過大。基層政府作為一種公共產品，機構臃腫，人員過多，效率低下，消耗大量的公共資源，甚至以籌集資金為目的向農民提供各項低質量甚至是虛假的公共產品，損害了農民利益。

　　二、供給創新：重構農村公共產品供給體制

　　（一）建立公共財政體系，堅持城鄉一體化的公共產品供給導向

　　按照統籌城鄉發展的要求，建立公共財政體系，從根本上調整國民收入分配格局，將農村公共產品供給納入國民經濟社會發展規劃和財政預算體系，保障《農業法》確定的國家財政農業總投入的增長幅度高于財政經常性收入的增長幅度，并制定可操性強的具體實施辦法，規范政府投資行為，建立起工業反哺農業、城市支持農村的新機制。進一步調整政府公共支出政策，重點調整增量，增加國債用于農業農村的支出比重，完善轉移支付制度，將現行轉移支付“基數法”改為“因素法”，精確估計各地財政能力以決定各地應該得到的轉移份額，將公共投入向縣鄉延伸，加大以工代賑力度并使其盡可能落實到鄉鎮。同時，重構農村稅費體系，全面取消農業稅費，完善土地資源稅、所得稅和增值稅等稅收制度，建立城鄉統一的現代稅收制度。城鄉一體化目標的實現是一個逐步的過程，在政策設計方面應考慮未來城鄉政策統一的需要，留下城鄉統籌發展的接口。

　　（二）滿足農民真實需求，完善農村公共產品供給決策機制

　　改變目前農村公共產品供給自上而下的決策機制，建立由內部需求決定公共產品供給的機制，社區內公共產品由社區內居民民主決定，涉及到縣或地區的較大型農村公共產品供給應建立專家論證和群眾聽證制度，在此基礎上由本級人民代表大會投票決定。進一步推進基層民主建設，充分實行村民自治，改革社區領導人產生和考核辦法，社區領導人應由社區居民選舉產生，而不應由上級組織部門安排，使多數人的意愿得以體現，最大限度地發揮公共產品的社會效益。同時，鼓勵農民建立協會組織，提高農民的自我組織能力，強化農民的“集體行動”能力，從而改變在與政府博弈過程中的弱勢地位，有效遏制政府行為的隨意性，真正實現“鄉政民治”。

　　（三）發展市場供給，建立農村公共產品多元化供給體系

　　公共產品供給制度安排和政策設計的基本原則是政府干預預期效率損失最大化或公共福利最大化，我國公共產品供給制度安排的主要缺陷是政府及公共部門的過度壟斷（盧洪友，2003），政府是單一的供給主體，供給數量有限，質量不高，難以滿足農民對公共產品多樣化、高質量的要求，應推進農村公共產品供給由政府主導模式向政府誘導模式轉變，做到民主決策、政府誘導、混合生產，根據農村公共產品的層次和性質，在供給主體、資金來源和供給方式上實現多元化。要重新界定中央、省和縣、鄉政府的事權范圍，合理劃分各級政府的財政職能，純公共產品以及部分外部性極強準公共產品，由中央和省級財政負擔，事權可以下放到縣級政府。對于農村準公共產品供給，按照誰投資誰受益的原則，政府可以通過委托、購買、代理等方式，把公共服務的供給轉移給企業、民間團體來運作，大力發展市場供給，政府采取稅收優惠、貼息補助、參股等形式給予支持，鼓勵社會力量進入社會發展領域，這樣不僅能夠吸引大量民間資本，而且可以滿足個性化需求，提高供給效率。非贏利的社會組織也可以成為農村公共產品供給的重要力量，如希望工程、春蕾計劃等。

　　（四）促進社會公平，明確農村公共產品供給的優先順序

　　德國經濟學家瓦格納認為，隨著經濟發展和人們收入水平的逐步提高公共產品供給的相對規模呈現不斷上升趨勢。在財政約束條件下，確定公平合理的公共產品優先供給順序是十分有益的。在統籌城鄉供給方面，基于農村公共產品嚴重短缺的事實，應把公共資源的分配重點放在農村，縮減城市“錦上添花”的公共開支，增加農村“雪中送炭”的項目建設；在地域平衡方面，對于中西部地區農村公共產品供給，中央財政應優先考慮，并以中央利省級財政承擔為主，東部地區財力較強，主要由省和縣鄉負擔，中央財政給予適當補助；在供給產品結構方面，優先保障農村社會穩定和農民基本生產生活需要，后創造條件促進農村發展，優先保證純公共產品，后提供準公共產品和混合產品。

　　（五）提高資金使用效率，加強農村公共產品供給的監督管理

　　加強支農資金管理，推進制度建設和農業項目管理改革，制定和完善支農資金管理制度和辦法，規范支農資金管理；引進推廣招投標、項目預算、集中支付、政府采購、報帳制、公告制、專家和中介機構評估等科學管理措施，建立績效評價體系和考核機制，提高農業投資效益。加大支農資金監管力度，充分發揮各級人民代表大會的監督檢查作用，確保公共資源合理利用；強化財政、審計監督作用，組織重點抽查、專項稽查、財務自查等靈活多樣的方法強化外部監督，積極引入社會監督機制，增加公共產品供給的透明度；提高農民監督意識，積極發揮人民群眾的監督檢查作用，實行政務公開、事務公開、財務公開，定期向群眾公布收支情況，并推行農村財務管理預決算制度，由民主理財小組參與編制預算，搞好財務收支事前監督，預算執行情況及時公布，接受群眾監督，確保公共產品供給資金的合理使用。

　　（六）深化基層行政改革，優化農村行政性公共產品供給效率

　　分析鄉鎮預算內各項支出的支出結構，可以發現鄉鎮財政預算內支出主要用于支付工資，在物質性公共產品形成方面的支出非常少，具有明顯的消費性（李富忠等，2002）。從這層意義上講，加快農村基層行政改革對提高農村公共資源效率是十分必要的。要進一步深化地方行政改革和農村管理結構改革，減少財政供養人員，避免帕金森定律所揭示的膨脹——精簡——再膨脹——再精簡的怪圈，從體制上徹底消除鄉鎮政府機構膨脹擠占財政資源的狀況。

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