內容提要：社會主義新農村建設需要與之相適應的財政體制作保障。本文以此立意，分析了1994年財政體制取向與新農村建設目標之間可能存在的沖突，評價了1998年以來財政政策性安排對于緩和農村矛盾、強化農村財政保障的積極作用，最后提出根據新農村建設要求，研究建立財政保障的長效機制的思路。

　　關鍵詞：社會主義新農村，財政保障機制，財政政策

　　黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，首次將建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村確定為我國現代化進程中的重大歷史任務。要求在繼續堅持“多予、少取、放活”政策的同時，加大對農業和農村的投入力度，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，強化農村的基礎設施建設和公共服務，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制。這些內容必須以強有力的財政保障為前提才可能穩步實現。建設社會主義新農村目標的提出，意味著財政體制需要進行相應的改革。

　　財政是落實黨和國家大政方針的物質基礎、政策工具、體制保障和監管手段，一定的財政體制總是與一定的發展戰略相適應的，一定的發展目標對財政體制的安排起著決定作用。財政體制既是國家戰略目標順利實現的物質基礎和財力保障，同時也是國家引導和實施發展戰略的政策工具和手段。財政體制與發展戰略之間的關系始終處于一種動態的適應過程中，當財政體制與發展戰略的不匹配時，發展戰略的實現就失去了物質基礎和體制保障。農村問題的出現，首先與前一階段的非均衡發展戰略有關。從財政體制的角度看，主要表現為對農業、對農村基礎性公共產品和公共服務投入的不足，基礎教育、公共衛生以及基礎設施建設的滯后或缺失是影響農業生產力、農村發展和剩余勞動力轉移的重要原因。社會主義新農村戰略的提出，標志著未來發展目標和取向上的重要變化，也是和諧社會、均衡發展、全面小康目標下的關鍵性內容，要求財政體制改革與保障機制建設適應這種變化，進行積極調整。

　　一、1994年財政體制的特征及對農村保障能力的基本評價

　　我國鄉鎮財政體制的沿革大致經歷了這樣幾個階段。傳統計劃經濟體制下的農村，由于通過稅收手段能籌集到的公共資源非常有限，而且僅限于公社本級，公共產品和服務的提供主要通過制度外供給來實現，財政保障力度非常小。1978年改革開放以后，提出了將重心轉移到經濟建設上來的發展戰略，財政體制成為全面啟動經濟體制改革的突破口，財政體制圍繞著如何通過帶動傳統體制的退讓，引入市場化因素而進行著調整。1984-1987年是鄉鎮財政建設的初期，縣對鄉鎮財政管理體制的主要形式是“定收定支，收入上繳，支出下劃，超收分成”。這種財政體制在相當程度上是統收統支體制的延續。1988-1990年，隨著鄉鎮政權的完善，我國重新核定了鄉鎮財政收支基數，實行了“核定基數，超收分成，多支不補，結余留用”的管理體制。這種體制摻雜了“分灶吃飯”的思想，但由于處在探索初期，許多利益協調的難度較大，分灶還非常不徹底。1991-1993年，為調動鄉鎮理財的積極性和減輕上級財政壓力，實行了較徹底的“分灶吃飯”體制，即“核定收支基數，收支包干，遞增上交或定額補貼，短收超支自理”。但由于這一時期財政總體實力過弱、財政體制內部關系混亂等問題突出，鄉鎮財政越來越依賴各種名目的收費來維持運轉。

　　1994年的分稅制改革是我國第一次按照市場經濟體制框架要求進行的財政體制設計，其直接目的是振興財政，尋求財權在“兩個比重”上的迅速增長，以增強國家財政和中央財政的調控能力，對事權關系和支出的結構性調整沒有大的觸動。因此省以下財政體制的完善、農業發展和農村公共服務的保障等并不是改革的內容。分稅制改革調整的重點是財政與經濟之間、中央財政與省級財政之間的關系，對省以下財政關系缺乏明確的指導。實際運行中在中央財政集中財力的基礎上，大部分省級財政又“二次”集中了財力，市級財政“三次”集中了財力，對基層鄉鎮實行“劃分稅種，核定收支，增收分成，短收自補”的管理辦法。但鄉鎮財政稅源零散且不穩定，組織財政收入的難度較大，財力薄弱，在省以下各級政府間的事權劃分格局和支出劃分格局沒有大的變動的前提下，很難保障提供領導本鄉的經濟、文化和各項社會建設，做好公安、民政、司法、文教科衛、計劃生育等工作的公共服務。為了緩解這種矛盾，鄉鎮通過預算外資金——鄉鎮有關部門根據國家法律、法規和具有法律效力的規章而收取、提取、募集和自行安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金，和鄉鎮自籌資金——在鄉鎮政府預算內、外資金以外，按照國家政策和上級政府規定所允許的范圍，自行籌集和安排使用的資金，主要包括鄉鎮企業上繳的利潤、管理費，鄉鎮統籌資金，各種集資、捐款等，這兩項缺乏嚴格管理和監督的制度外財政收入來保障農村的正常運行。

　　從上述財政體制演進及與農村發展的關系可以看出，改革開放以來的財政體制安排總體上是服從于非均衡發展戰略的。在20多年的運行過程中，財政保障機制的主要任務是服務于經濟建設，一方面保證“人吃馬喂”的基本需要，一方面大力投入和支持企業發展、經濟增長和城市建設。應該說，這種定位在體制的頻繁變動過程中基本沒有發生大的改變。至于這一階段財政體制頻繁變動的原因，主要是服從于整個經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉軌的要求，財政的退讓是實現體制轉軌的突破口和持續推動力。這種體制性變動直至市場經濟體制基本框架確立，1994年實行分稅制財政體制改革后，才基本穩定下來。對于這一階段改革發展與財政體制的關系我們可以得出這樣兩個判斷：一是發展戰略與財政體制的關系基本沒有變，非均衡的、以經濟增長為主的發展戰略決定著財政體制的基本內容，決定著財政保障的重點；二是改革進程與財政體制的關系一直處于頻繁變動中，由于這一階段體制改革的推進速度較快，體制轉換的幅度較大，財政體制從傳統資源配置領域退出的力度也很大，財政體制通過自身的頻繁變動來主動和被動地適應改革進程的整體要求。

　　1994年財政體制改革的力度很大，但在推動經濟社會發展方面繼續遵循了非均衡戰略的要求，體現著與發展戰略之間的契合，至今沒有發生大的體制性調整。在10多年的連續運行中，這一體制在振興財政、推動發展戰略實現的同時，也呈現出越來越清晰的體制性傾向：

　　1.重上輕下、重財權輕事權。1994年財政體制主要關注財權方面的“兩個比重”問題，對一些事權的安排缺乏界定，對變動中可能形成的縣鄉財政基礎難以保障的問題估計不足。在執行中財政收支矛盾隨著體制運行而越來越集中于基層縣鄉，一些正常性支出無法得到保證，財政政策的目標與傳導效果在基層遇到障礙。實際執行中，部分省在一定程度上依照中央對省的體制，層層向上集中了部分財力以供調劑，從而產生了省、地、縣財力相對事權的縱向上移，體制矛盾則縱向下移，逐步集中于縣、鄉層次。這樣的財力集中缺少劃分稅種的規范性，財權的上收并無相應的事權調整相配套，特別是在農村公共服務提供方面，本應由上級政府投資的公共產品，如提供義務教育、本區域基礎設施、環境保護等有的卻通過轉移事權交由下級政府提供，甚至村民自治委員會也承擔了較多的事務。縣、鄉兩級支出基數和支出剛性增大，省以下體制的矛盾和省以下各級政府的財權、事權關系不對稱問題日漸突出。

　　2.重城輕鄉、重工輕農。改革開放以來我們在城市投入大量財力推進城市工業化進程、深化國有企業改革，支持民營企業快速發展，搞活經濟，為城市經濟的發展提供必要的財政保障。但是對農村保障的關注則相對滯后，分稅制后隨著我國對各項事業的高度重視和規定遞增比例，財政需求越來越大，鄉鎮財政收支矛盾深化，特別是一些應該由財政承擔的農村基礎教育、公共衛生、醫療保障等支出職能缺位，導致這些支出負擔要么轉嫁到農民頭上，要么不作安排，影響了農民的根本利益和農村經濟社會協調發展。比如在教育資源的占有水平上，我國城鄉之間、區域之間差別很大，存在比較嚴重的結構失衡問題，直接影響到教育的公平性。據測算，2003年生均公用經費支出，農村小學和初中僅相當于全國平均水平的71%和64%；生均教育事業費方面，東部地區幾乎相當于中部地區的兩倍。醫療衛生服務方面，城鎮居民基本上可以享受公費醫療或醫療保險待遇，農村除少數富裕地區外，大部分地區居民仍基本處于“小病不看，大病沒錢看”的狀態。

　　3.重建設性投入、輕公共性投入。1994年財政體制改革后，財政支出結構并沒有發生顯著變化，經濟建設和行政事業支出仍然占相當大的比重，公共事業發展支出增長不足，新增財力在使用上的政策導向不夠突出，特別是農村地區的公共服務問題由于相對于城市更易被忽視，保障機制更加薄弱。據測算，改革開放以來我國財政總體的公共化取向是明顯的，非公共性支出隨著財政由經濟建設型向公共服務型的轉變，比重持續下降。2003年我國財政非公共性支出為17.4%，比1981年32.5%的最高水平已大大降低。但是具體分析公共性支出領域內部，結構性問題仍然是突出的。國家安全和政權建設支出逐年增長，1978年比重不足20%，2003年已達到31.39%；公共投資支出領域的比重從1978年以來一直保持下降趨勢，1998年政策性投資的拉動使這一支出出現反彈，2003年占20.14%；公共事業發展領域總體上保持穩步增長，但近年來在財政收入增幅很大的背景下反而趨于穩定，2003年占28.13%；再分配性轉移支出領域有所增長，但比重過低，2003年占2.93%.因此，真正體現公共產品和服務提供的公共事業發展支出、再分配性轉移支出安排明顯不足，遠遠不能滿足公共事業發展的需要。

　　顯然，近年來“三農”問題、城鄉差距、公共領域發展滯后等矛盾的突出和受關注，除了由整體發展戰略所決定，反映著長期發展過程中不協調、不和諧、受益不均等因素的積累外，也直接與現行的財政保障機制相聯系，體現著財政體制在這一過程中的作用。

　　二、1998年以來財政政策的著力點及體制性評價

　　雖然財政體制在一定歷史階段必然要承載著特定的發展戰略，既推動著戰略目標的實現，也加深著實施特定戰略過程中所產生的缺陷，但是在實踐中有一個現象是值得特別注意和研究的。這就是當特定戰略暫時無法調整而其導致的負效應又越來越突出時，財政有可能在體制框架和總體取向不變的前提下，通過短期的、應急性的財政政策進行適應性、針對性調整，借助財政政策的靈活性對缺陷進行臨時修補，以防止矛盾的集中、大量暴露和過度尖銳化；從近10多年的財政運行軌跡來考察，這種情況隨著經濟社會運行過程中主要矛盾的變化和1994年財政體制在運行過程中正負效應的日漸顯露，隨著1998年以來積極財政政策和后續一系列的政策性應對，包括建設公共財政目標的提出，我們已經可以明顯感受到。體制框架沒有大的調整，但年度政策的著力點和收入增量的安排上已經發生了較大變化，突出表現在對公共問題、尤其是對農村公共問題的積極應對方面。在政策導向上明確提出了讓公共財政陽光更多照耀農村的目標，明確了“多予、少取、放活”的原則。具體來講，農村財政保障的政策性變化主要集中于以下三個方面：

　　一是規范省以下體制，緩解縣鄉財政困難。省以下財政體制和轉移支付制度的不完善、財政供養人員增長過快，導致縣鄉財政運行出現困難，制約了地方政府職能的發揮和地方財政經濟的持續發展，影響了基層政權的穩定。2005年中央財政安排專項資金150億元，實行緩解縣鄉財政困難的“三獎一補”政策，即對財政困難縣鄉政府增加縣鄉稅收收入和省市級政府增加對財政困難縣財力性轉移支付給予獎勵；對縣鄉政府精簡機構和人員給予獎勵；對產糧大縣給予獎勵；對以前緩解縣鄉財政困難工作做得好的地區給予補助�！蔼劇焙汀把a”相結合強化了政策導向，有效地激勵了省、市、縣級政府緩解縣鄉財政困難的積極性。財政部還制定并下發了（財政部關于印發（緩解縣鄉財政困難工作績效評價暫行辦法）的通知》，要求用指標給地方財政緩解縣鄉財政困難工作績效打分，分數與獎罰掛鉤。根據實地調研的情況，一些省已逐步從總體上理順了省及省以下各級政府之間的分配關系，通過綜合治理、激勵約束、分類指導等方式，通過一般性轉移支付和專項轉移支付不斷加大基層財權。作為基層財政部門的縣級財政承擔著多項重要支出的責任，縣級財政在支出構成中占最大的部分，其財力保障主要通過轉移支付來實現。這既有效地緩解了縣級財政困難的局面，同時支出主體的下移也有利于資金使用效率的不斷提高。

　　二是減輕農民負擔，促進城鄉協調發展。以增加農民收入為重點，實施了以稅費減免和直接補貼為主的政策。2000年3月，中共中央、國務院下發了《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，按照自愿的原則，在安徽省進行改革試點，正式啟動了農村稅費改革。鄉鎮“五統籌”納入農業稅，村“三提留”成為農業稅附加，農民除了繳納7%的農業稅和1.4%的農業稅附加外，不再承擔其他任何收費。2003年該項改革在全國所有省市進一步推開，取得了預期的績效，2004年與1999年相比，全國農民共減輕負擔815億元，人均減負約91元。2004年國務院做出了5年內取消農業稅的決定，實際執行中2006年就將在全國全部免征農業稅，比原定目標提前了3年。與稅費改革并行，財政還加大對農業生產的直接補貼，即“三補貼”：全面推開糧食直補工作。2004年全國共有29個�。▍^、市）實行對種糧農民直接補貼，資金總額達到116億元。對13個糧食主產省水稻、小麥、玉米、大豆等品種實施良種補貼；落實穩定農業生產資料價格的財稅優惠政策。對中央直屬墾區和 66個糧食主產縣購置大型農機具實施補貼，對磷酸二銨銷售和進口每噸補貼100元、尿素生產企業增值稅實行先征后返50%、出口尿素產品一律暫停增值稅出口退稅。

　　三是優化支出結構，加大農村公共服務支出。農村公共性服務建設相對于城鎮而言明顯滯后，嚴重影響了農村經濟社會協調發展，近兩年財政明顯加大了重點公共事業向農村覆蓋的力度。如針對農村義務教育經費嚴重不足的問題，2004年春季開始我國分年度對貧困學生免除雜費、補助寄宿生生活費，2005年中央與地方財政開始實施“兩免一補”（免雜費、免課本費、補助寄宿生生活費）政策，安排專項資金70億元；惠及中西部地區農村義務教育階段3000多萬名貧困家庭學生，占中西部農村義務教育階段中小學生人數的26%.針對農村醫療保障的嚴重缺失，2002年10月，中國政府做出《關于進一步加強農村衛生工作的決定》，明確提出逐步在全國建立新型農村合作醫療制度，即自愿參加合作醫療的農民，以家庭為單位按每人每年10元（部分東、中部地區稍高）繳納合作醫療資金，與各級政府每年每人補助的20元一起形成合作醫療基金，儲存在縣（市）國有商業銀行或信用社的財政基金專戶內。農民每次到縣（市）內定點醫療機構就診時，可直接按比例報銷部分醫藥費用。

　　1998年以來的大背景是中國從建立社會主義市場經濟體制到完善體制、構建和諧社會、全面小康社會，從非均衡發展到科學發展、協調的戰略過渡期，隨著國家發展戰略和重大政策的醞釀和局部調整，財政運行也處于一個過渡期中，一方面積極通過臨時性政策應對激化的矛盾，一方面也大膽地根據實踐的要求進行新政策的試點與探索。總體來看，在1994年以來體制性問題逐漸暴露的情況下，我國連續實施的在原有財政體制基礎上的政策性微調取得了積極的效果，使體制漏洞得到了的有效的彌補，有的政策甚至已經觸動和改變了原體制的部分格局，引起了系列連續反應。但是作為一種以政策性為主的安排，它們在整個體制中的作用畢竟是有限的。因此如果將這一時期的政策意義上升到體制層面來評價，其對于農村財政保障的效果還存在以下不足：

　　1.政策設計缺乏一定的銜接和配套，還不足以讓人們認識到其在新農村建設中的地位和影響，也還無法全面評價其對財政體制的影響。農村是由眾多矛盾相互交織構成的系統，盡管在特定的時期某些矛盾可能更為明顯或激化，但要從根本上化解或緩和這些矛盾，必須進行系統考慮和連續操作。1998年以來針對農村建設與發展的財政政策很多，如工資性轉移支付、縣（和農村）公路、引水灌溉工程、農網改造、天然林項目、天然草場保護、農產品流通設施和公檢法司設施建設、“兩免一補”政策、“村村通”工程，以及西部大開發中用于西部農村的生態建設、農業開發等項目。在資金安排上有國債資金、一般性轉移支付、專項轉移支付等多種方式。但總體來看，這些政策的過渡性、階段性作用比較強，還沒有形成系統的改革和保障思路，也看不到這些政策的未來走向與預期目標，在具體的實施過程中缺乏一定的銜接和配套。以農村稅費改革為例，其直接目的是減輕農民負擔，但由于瓦解了農村財政長期以來賴以運行的非正式制度，在專項轉移沒有完全到位或不可持續的情況下，導致了農村基層政權正常運轉受到嚴重損害。在鄉村行政體制沒有變革的情況下，稅費改革導致的可能是農村公共服務提供的減少。

　　2.大部分政策都是通過中央財政直接的轉移支付來實施的，雖然一些政策已經從臨時性安排逐步轉化為經常性安排，但仍然缺乏體制上的保障與規范。1994年分稅制改革后，中國農村的財政保障已經在很大程度上依賴于上級財政的轉移支付，2000年農村稅費改革之后，農村財政保障則基本上完全由上級財政提供，其中中央財政是轉移支付的主體。目前我國實行的仍是中央、省、市、縣、鄉五級行政體制和與之配套的財政體制，這是與傳統計劃體制下的信息傳遞和資源配置方式相適應的模式。這一方面可能造成政府職能轉換的障礙，導致政府行為對市場的侵蝕，如地區主義限制了資源以市場為基礎的流動與配置。另一方面，即使在合理的政府職能界定下，過長的鏈條也加大了委托—代理的成本，信息難以實現快速、準確的傳遞�！耙粋�集權的政府傾向于在全國提供相同水平的公共服務，而不顧人們偏好不同的事實。……比起中央政府來，地方政府與人們更為親近，這將使地方政府更關心公民的偏好。尤其可能是這樣的一種情形，即在一個大國，獲取與處理有關各人偏好方面的情報的成本是巨額的�！痹诋斍稗D移支付制度不健全的情況下，中央財政直接對基層財政的保障主要以�？畹姆绞綄嵤�，具有較大程度的隨機性和非持續性，并且過長的支付鏈由于信息鏈的冗長，不可能及時的根據農村出現的矛盾進行靈活的調整，農村許多矛盾只能在比較激化的情況下才可能得到相應的解決，無形中增加了解決矛盾的成本，降低了資金使用的效率。另一方面在全國一盤棋的思路下很難將各地的差異性納入總體方案中，做到對癥下藥。上級政府通常只能通過調研或聽取下級報告的形式來了解到農村的真實情況，在增加政策制訂成本的同時也容易產生信息的失真和人為扭曲，從而導致政策制定者和政策執行者的雙重困境，影響了政策的效果。

　　3.對正在實施中的政策的繼續深化和未來走向，財政如何保障，目前還缺乏連續性的考慮和安排。1994年分稅制改革以來，我國財政收入一直保持持續、快速增長，尤其是近幾年增勢更為明顯，近五年的稅收收入已經翻了一番。正是在這樣一種比較寬松的財政運行環境下，我們通過對財政收入增量的政策性安排，在很多方面緩解了社會矛盾，支持了農村和公共事業的發展，也在一定程度上對財政支出結構起到了調整的作用。需要指出的是，這些政策雖然都是針對經濟社會運行中暴露的問題做出的，是務實的、有效的，但在決策和規劃上也存在明顯的隨意性。或者根據當年財政收支狀況、或者根據當年暴露出來的主要矛盾，作為是否安排和安排多少的依據。今后是否繼續安排、安排多少、計劃用多長時間達到一個什么樣的目標，并沒有一個明確的思路。另一個值得注意的問題是，政策性安排往往不易明確界定各級財政的支出和保障責任，難以建立約束機制。政府間的職責不清容易導致道德風險，無法考察各級政府的努力程度。因此，單純的政策性安排與事業本身發展的要求之間存在著脫節、不匹配的情況。

　　1998年以來的財政政策安排是在1994年財政體制安排的背景下對所暴露出的問題進行的應急性安排，盡管這些政策對于農村發展中出現的問題起到了緩解的作用，但并沒有形成一種長期的制度性安排，沒有固化于財政體制之中。這在相當程度上是因為當時處于一種原有戰略下的問題已逐步顯現，但新戰略目標仍在摸索并未成型的戰略調整與過渡期，戰略的過渡狀態導致了原有財政體制的不協調與政策性微調的必然出現。盡管如此，這些過渡性政策實施的意義仍然是不容置疑的。這些應急性的政策既是解決既有問題的有效途徑，也是對未來戰略和財政體制調整方向的先驗性嘗試。它們在有效彌補既有財政體制在農村方面保障能力不足的同時，也為下一步體制改革和調整的方向、步驟與措施，進行了有益的探索，積累了前期經驗。我們要看到這種發展的連續性、繼承性。過渡性政策是國家發展戰略與財政體制之間關系調整的結果，在相當的程度上協調了財政體制與國家戰略之間的錯位，緩解了發展戰略調整過程中出現矛盾。但我們同時也應該看到，在建設社會主義新農村的目標確立后，如果仍僅依靠以化解矛盾為導向的政策性安排來進行保障，而不上升到體制層面來考慮，必然無法保證新農村建設的實現。在保留過渡性政策中合理因素的前提下，通過深化財政體制改革，構建承載社會主義新農村建設的財政保障機制，是我們已經面臨的任務。我國經濟體制建設和經濟發展水平的巨大進步，也為構建與新農村戰略相適應的財政體制奠定了基礎。

　　三、構建有利于推動新農村建設的財政保障機制

　　建設社會主義新農村戰略的確立，從根本上對財政體制的調整與完善提出了現實要求。這既要求我們從1994年財政體制的內涵出發，深刻了解原有體制存在的疏漏與不足，又要求我們認識 1998年以來的應急性政策安排，對其中的合理成分加以吸收并固化為體制性安排，著眼于新時期新農村發展的內在要求，構建一套系統的、有利于推動新農村建設的財政體制。將著眼點放在財政保障機制建設上，推動過渡性政策逐漸向體制性安排轉化，并進一步推進體制性建設，使新農村建設的財政保障機制漸進地、階段地的固化下來，從政策性保障上升為機制性保障，逐步形成一種常態機制，應該是推進新農村戰略實現的合理和現實路徑。從近10多年我國財政體制演進邏輯來看，未來構建農村財政保障機制應該遵循“重點突破、固化體制、均等安排、全面保障”的原則，點面結合、瞻前顧后。重點需要考慮以下幾個方面的工作：

　　1.總體上的體制改革應堅持均等化的政策取向，逐步建立有利于縮小城鄉差距、區域差距的公共服務均等化安排。1994年財政體制安排在促進財力增長、改善財政結構以及支持積極財政政策的貢獻的同時，非均等化發展的矛盾也在不斷積累。從縱向看，財政、事權關系不對稱，縣、鄉財政困難已經成為矛盾的焦點；從橫向看，中央財政疲于應付、轉移支付固化和調控能力不足正在成為矛盾的焦點。當縱向與橫向的矛盾并行于體制運行中時，矛盾的焦點最終集中于中央財政和基層財政兩級，特別在面對工資、社會保障等統一性的公共支出時，為了維護社會穩定，中央財政不得不通過大量的轉移支付來實現，使中央財政固化在一些應急性支出上。

　　就未來的體制改革而言，化解上述矛盾的著力點應放在省以下財政體制的規范和財權結構的調整上，即向均等化方向發展。社會主義市場經濟體制從一個基本框架到最終實現，決定了作為其組成部分的財政體制也必須在實踐中創新和完善。在下一步的發展中，由于中央財政宏觀調控任務的加重、基層財權事權范圍的擴大，中央與基層應屬于財政逐步強化的兩極。在過去強化中觀調控思路的基礎上，體制設計應同時注意逐漸向這兩級傾斜，逐步構建起中央、省、縣三級為主的財政體制，和全國、省兩級公共服務均等化調控體系。從近期來看，中央直接對縣、鄉的轉移支付首先應該保證基層政府的事權，縣、鄉財政困難解決不了，一些必要的基礎設施建設、教育、衛生等事業不能保證，加快城鎮建設、解決“三農”問題都會受到影響。就支持農村稅費改革而盲，解除對農民的不合理的契約而帶來的成本支付不是一次性的，需要通過新的契約關系來解決，這種新的契約關系要通過財政體制來固化。

　　2.逐步將目前實施中的合理的政策性安排內化為體制性安排，并處理好各級財政之間的分擔責任。公共事業發展在社會主義新農村建設中的重要性已不容置疑，從財政的角度考慮，在增大投入的同時，如何從事業發展的角度完整設計、細化事權關系，形成各級財政間的合理分擔，并在此基礎上對財權進行相應的匹配，使一些現行的政策性安排內化為體制性安排，是一個比單純增加財政投入更為重要的問題，也是發展好各項事業的根本保證。沒有體制保障的投入是不可能持續和有效的，也無法維持事業的長期發展。這種財權與事權安排亟待解決的問題包括兩個層次：一是確定財政行為的基礎，從而衍生出財政職能和相應的財權與事權的整體安排。即根據效率的要求，政府與市場都只做自己應該做并且有能力做好的事情，從而形成對各級財政的整體安排，形成財政分級的基礎。如教育類的公共事業應根據其公共性和重要性的不同區分為義務教育、高等教育、職業教育等，然后將有限的財力首先確定在公共性和重要性最明顯的義務教育領域，從而形成對財政資源的整體安排。二是從事業發展的角度對各級財政的事權和財權進行劃分。即根據效率的要求，凡是下級政府能夠有效處理的事務就交給下一級政府，并安排相應的財力；主要在基層發展的事業，如農村義務教育，需要由基層承擔具體的管理、實施責任，但財力需要由各級財政根據公平原則和監督的有效性進行分擔。按照這樣的思路，我們需要對近年來實施的用于農村的過渡性政策進行一個較為全面的分析與評價，并逐步明確、規范地將其納人體制中，由各級財政共同加以保障。

　　3.建立農村重點公共事業發展的單項保障機制，為實現新農村的全面財政保障機制建設做準備。1998年以來我們陸續加大了對公共事業發展的支持力度，擴大了對農村公共服務的覆蓋面，在支持建立社會保障體系、教育事業發展、公共衛生體系建設、收入分配制度完善等方面都已進行了嘗試和探索，積累了不少經驗，取得了良好的成績。這些公共事業既是當前財政體制保障中的薄弱環節、經濟社會發展中的矛盾焦點，也是未來公共財政建設中的重點。在下一步的發展戰略中，這些公共事業的發展，尤其是在農村的發展，既是事業本身的重要內容，也是新農村建設的重要內容。因此，在構建新農村建設財政保障機制的進程中，首先以對這些事業的支持與發展作為突破口，嘗試建立農村重點公共事業發展的單項保障機制，在此基礎上逐步建立整體保障機制，既有利于在短期內解決主要矛盾，改變農村現狀，又有利于降低改革成本，擴大政策效果。從近幾年農村義務教育經費保障機制改革的經驗來看，已經由2004年的“兩免一補”政策在中西部592個國貧縣的試點過渡到整個經費保障機制的改革與建設。2005年底通過的改革方案明確提出深化農村義務教育經費保障機制改革，按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。具體內容包括在未來兩年內，全部免除農村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費；提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平；建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制；鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制。雖然近期改革主要是將過去由農民家庭承擔的費用轉化為由財政承擔，對農村義務教育的總體投入并未大幅度增加，但這種責任置換的意義在于一種機制的確立。這就意味著，農村義務教育的財政保障機制將在兩年內迅速建立起來，今后各級財政將按照保障機制所明確的責任，調整和規范相應的財權事權關系，不斷提高保障水平和能力。2006-2010年5年間，中央與地方各級財政累計將新增農村義務教育經費約2180億元。因此，在未來的工作中，將農村文化教育事業、公共衛生和基本醫療服務體系等重點事業發展的單項保障機制作為重點，應該是構建新農村財政保障機制的一條有效途徑。