2006-10-26 10:45 來源：傅志華
資源型財政指建立在以資源開發（加工、出口）為主導的經濟結構基礎上的政府財政，或者說當地資源性收入在政府公共收入來源中具有戰略地位的財政。由于資源型財政對自然資源的依賴性強，資源產品的價格變化以及資源的不可再生性就會直接影響到政府財政的長期穩定和可持續發展。從國際經驗看，設立財政（預算）穩定基金——將政府在資源盛產期或者資源產品價格上漲時期獲得的一部分“超額”收入存儲起來，以備資源枯竭或者資源產品價格下跌時期使用，是解決這個問題的一種有效辦法。雖然我國從總體上講不屬于資源型財政，但有些地方政府財政具有明顯的資源型特征，通過總結國際經驗，我們可從中得到有益的啟示，特別是對于目前我國解決資源型城市轉型問題無疑有一定的借鑒意義。
一、資源型財政及其基本特征
如果一個國家（地區）的經濟發展在很大程度上依賴于當地資源產品的開發與利用，或者說資源型產業在其整個國民經濟發展中處于戰略地位，我們可以將其歸納為資源型經濟，而以這樣一種資源型經濟為基礎的政府財政則可以稱為資源型財政。一般來講，資源型財政指建立在以資源開發（加工、出口）為主導的經濟結構基礎上的政府財政，或者說資源開發（加工、出口）收入在政府財政收入來源中占有重要地位的財政。在現實中，資源型財政并不少見，而且具體情況多種多樣，例如一些國家（地區）的政府財政主要以當地富有的礦產品（石油、天然氣、煤炭等非金屬礦產品及金屬礦產品）開發收入為基礎，有的國家（地區）政府財政以當地特有的種植（如煙葉）和養殖資源產品，甚至特有的文化、旅游資源收入為支撐的。在一定意義上講，這些都是資源型財政。不過，本文要討論的資源是指前者，即不可再生的自然資源（礦物）開發收入處于戰略地位的政府財政。
一般來講，資源型財政的基本特征包括：
一是對當地自然資源的依賴性強，從長遠看，財政發展面臨可持續性問題。政府財政收入在相當大程度上依賴于當地某種或幾種資源性產業的發展，豐富的資源儲量和可開采量是其財政收入源源不斷的基本保障。但不管其資源儲藏量和可開采量有多大，在可以預見的將來總有資源枯竭時刻的到來。這就決定了資源型財政面臨長遠發展問題，因為自然資源的不可再生性必然影響到當地政府財政發展的可持續性，影響到居民的代際公平問題。
二是政府收入增減在很大程度上取決于資源產品市場價格變化，因而財政的穩定性與資源產品市場行情直接相關。特別是外向型經濟條件下，如果資源產品以出口為主，其政府財政收入的穩定性則取決于國際市場資源產品的行情。在資源產品價格上漲的時候，資源型財政自然會獲得寬松的發展環境，政府收入和支出隨之增長；反之，資源產品價格持續下跌必然直接影響到其政府財政收入，政府難以有足夠的收入滿足已經形成的政府支出基數擴大的趨勢，最終可能激發財政收支矛盾，影響財政穩定。
三是長期單一產業結構的弊端與資源型財政的困難之間容易形成惡性循環。由于有豐厚的資源收入“坐享其成”，政府往往缺乏發展其他經濟門類的動力，使得其單一產業結構趨勢越來越明顯，經濟結構調整的難度也會越來越大，財政的穩定性越來越差；而資源一旦“坐吃山空”，政府財政失去基本來源，更加無力支持經濟結構調整，可能使整個財政經濟發展陷入困境。
資源型財政的這些基本特征決定其在發展戰略上要注重長期穩定性和可持續發展，也就是說在資源豐產期以及資源產品價格上升期，要考慮未來資源可開采量逐步下降甚至資源枯竭的情況下，政府財政收入來源的穩定性，要考慮資源產品市場價格下跌對政府財政收入的必然影響。如何來解決這些問題，可以有多種制度上和政策上的選擇，例如通過經濟結構轉型以減輕對資源的依賴程度，通過轉移支付制度實現資源地區與非資源地區之間的財力平衡等等。其中，通過設立長遠穩定基金的形式來解決不同時期的財力平衡問題，是一項有效的解決方案，在國外已有較多的實踐。
從實際情況看，有不少國家或地區具有明顯的資源型財政特征，他們設立財政穩定基金的基本做法就是，將資源旺盛時期、或者資源產品價格上升時期形成的“超額”收入以基金形式存儲起來，以備在資源枯竭或者資源產品市場價格下跌的情況下用于彌補政府預算收入不足。如果說在行情好時擴大支出很容易，那么在行情不好、收入下降時壓縮支出則難度要大得多。在行情好時獲得的額外收入不用于預算的傳統支出項目（補貼和社會福利），而是依據政府決定用于投資目的，那么壓縮支出的難度要小得多。在高收入期正好遇到債務支付高峰期的情況下，將額外獲得的收入用于有計劃的償還內外債務是很方便的�？梢�，在資源型財政背景下設立財政穩定基金，既可以避免非正常的高收入抬高政府財政支出基數，又可以在政府財政發生困難時“應急”，還可以保障子孫后代有“飯吃”。
二、國外通過設立財政穩定基金以保障資源型財政可持續發展的實踐經驗
據不完全資料，到目前為止至少有17個國家或地區設立了類似的財政穩定基金。這些國家或地區政府用“過�！钡幕颉邦~外”（相對于法律規定的一定水平來講）獲得的資源出口收入形成的專門財政基金，大致可分為兩大類型：一類是穩定基金，目的是保持政府預算的長期穩定，在委內瑞拉、哥倫比亞、科威特、尼日利亞、挪威、智利和俄羅斯等設立了類似基金。另一類是儲蓄型后代基金，目的是保障子孫后代在將來資源枯竭以后“有飯吃”，加拿大的艾伯塔省、美國的阿拉斯加以及科威特、阿曼、巴布亞－新幾內亞等設立了類似基金。
這兩類基金與一般的預算儲備基金（如香港、新加坡、愛沙尼亞、南非等國家和地區設立的）不同。一般的預算穩定基金是用政府預算發生盈余年度的收入累積以及非常規收入（如一次性私有化收入）形成，目的是為了在經濟蕭條時穩定政府的預算支出。而穩定基金和后代基金這兩類基金主要是針對資源產品價格變化無常以及資源的不可再生性而言的，所以，其目的也是具體而明顯的：建立穩定基金是為了緩和資源價格波動對政府預算收支的直接影響，或者增加政府對資源開采地區的撥款；設立后代基金是為了在當地資源枯竭之后使用，或者對資源開采地區居民的額外支付。在許多情況下，這兩類基金發揮的作用實際上是混合、交叉的。例如在基里巴斯，從1956年起設立收入平衡基金（Revenue Equalization Fund），作為一項后代信托基金，目的是為將來其磷酸鹽礦床枯竭之后使用，同時也用于短期的政府預算穩定。在加拿大的艾伯塔省，1976年開始設立艾伯塔遺產儲蓄信托基金（Alberta Heritage Savings Trust Fund），其中一部分是為了后代建立儲蓄，一部分用于現政府的項目和公共服務。從1993年起，哥倫比亞設立石油穩定基金（Oil Stabilizatlon Fund），其基金收入分別計入地區預算和國家石油公司。尼日利亞在1995年設立了石油信托基金（Petroleum Trust Fund），目的是為國家預算組織額外收入，專門用于衛生、教育等公共服務等。
下面介紹幾個典型的資源型財政國家（地區）的財政穩定基金。
1.挪威的國家石油基金（State Petroleum Fund）。
挪威已探明原油儲量為1080億桶，是僅次于沙特和俄羅斯的世界第三大石油輸出國，石油收入在挪威政府財政收入中占有重要地位。1990年設立該基金的主要背景是，該國人口老齡化趨勢上升而其石油開采量呈現下降。這既是儲蓄型基金，也是穩定型基金，目的是保障政府預算長期穩定性。具體辦法是將因油價上漲而形成的“額外”石油收入及預算盈余計提進入基金。挪威沒有就計提基金的額度做出專門規定，而是由議會在審查政府年度預算時專門批準。資金使用方法類似于資金積累機制，政府有權向議會申請批準將資金用于短期目的（彌補預算收入下降），或者隨著石油產量下降和社會支出上升，將資金用于長期的代際預算收入平衡。具體由政府（財政部）確定基金的投資方向，資產管理由中央銀行負責。
國家石油穩定基金10多年來的運作是成功的，通過支撐政府預算平衡緩解了其國內總需求的波動，降低了通貨膨脹壓力。在嚴格的保守主義財政政策和刺激國家經濟增長的原則下，挪威政府積極運用這一基金實施反周期政策，有效調節了經常性預算收支規模。從1996年起，每年的基金收入逐步增長，包括在1998年油價不高的時候。到1999年末基金總額達到260億美元（占挪威GDP的17.7%），2003年底總額已達8600億克朗（約合1215億美元），最高時一年從預算中拿出的資金達到GDP的6%.
2.智利的銅穩定基金（Copper Stabilization Fund）。
智利是全球最大的銅生產國，2004年銅產量達到560萬噸，占全球總產量的36%.智利出口產品中銅產品占40%，銅出口收入是其政府預算收入的重要來源，造就了其典型的“銅財政”。
智利的銅穩定基金設立于1985年，目的是穩定實際匯率及國家預算收入不受銅出口收入波動的影響。智利政府根據每年度做出的國際銅市場基準長期價格預測來確定該基金提取與使用辦法�；鹗杖敫鶕~出口合同實際價格超出基準長期價格的情況計提，由政府在銅出口實際價格低于基準價格時使用。基金計提和使用的原則旨在獨立于政治力量與院外勢力影響，80年代末主要用于償還外債和補貼國內油價。智利的銅穩定基金運作特點是，其規則只適用于國有銅業公司（CODELCO）的收入，實際上是對該公司的一種額外課稅。同樣，基金等同于黃金外匯儲備，并由中央銀行管理。與挪威一樣，基金的運作基于政府嚴格的財政政策。其基金規模變化較大，1997年最高時約合39億美元，占GDP的5%.
3.委內瑞拉的宏觀經濟穩定基金（Macroeconomic Stabilization Fund）。
該基金設立于1998年，當時國際油價跌至最低水平，基金的目的是保護經濟和國家預算不受油價波動的影響。該基金是委內瑞拉政府穩定國家財政和提高國有資產（國有石油公司Petroleos de Venezuela）管理效率計劃的一個部分。其特點是基金的非集中化：基金用于平抑中央政府、地方政府及國有石油公司本身的石油出口收入波動。
基金形成辦法是三方（中央政府、地方政府和國有石油公司）任何一方獲得的超過基準收入的部分計入基金。基準收入計算公式具體不同，但都以5年平均油價為基礎。經國會同意后，在如下兩種情況下可以動用基金：一種是石油出口收入低于基準收入，另一種是基金規模超過近5年石油出口年均收入的80%.在后一種情況下，中央政府有權使用基金償還外債，地方政府有權用于資本性支出。可見該基金僅僅是為短期宏觀經濟穩定服務。 1999年，委內瑞拉通過立法對基金進行了修訂，弱化了基金作為宏觀經濟穩定器的作用。包括規定了很低的基準收入，超過基準收入的部分只有一半計提進入基金；根據總統決定，基金可以用于社會性支出和國家投資�；鹩晌瘍热鹄醒脬y行管理，投資于外國金融資產。到2000年底基金總額為17億美元（其中中央政府7億美元，地方政府4億美元，國有石油公司6億美元）。
4.美國阿拉斯加州的阿拉斯加常設基金（Alaska PermanentFund）和憲法預算儲備基金（Constitutional Budget Reserve Fund）。
石油和天然氣是美國阿拉斯加州最重要的經濟基礎，全州總收入的49%來自該產業。1976年設立的阿拉斯加常設基金是儲蓄基金，它以后代信托基金的形式出現，目的是設立一個投資基礎，以便在石油儲量枯竭的時候為后代保障收入。該基金由礦物資源使用費、阿拉斯加州獲得的礦物資源費分成和轉移支付等各項收入的25%形成。實際上，來自石油部門的大部分收入與州預算無關，基金的收入既不取決于油價，也不取決于預算狀況�；鸬谋窘痖L期投資，未經全民公決修改州憲法不得使用�；鹗找娴氖褂糜媱澯芍菡椭葑h會決定，傳統上，一部分收益（從1982年起為42%）以“紅利”支付給全州所有公民，余下部分再投資以補償由于通貨膨脹造成基金實際規模下降以及擴大基金資本�；鹩晒驳陌⒗辜映ＴO基金公司（Alaska Permanent Fund Corporation）管理，投資于債券和股票。1999年末基金本金達到271億美元，當年人均“紅利”為1770美元。
憲法預算儲備基金屬穩定基金，設立于1990年，是為了回應80年代末期石油價格急劇下跌造成政府支出縮減和景氣下降�；鸬幕灸康氖茄a償州預算收入，包括籌集資金解決財政年度內資金缺口，但基金收入與油價變化沒有關系。其規模每年由州議會確定，作為稅收收入和投資基金收入的一部分�；鹬С鲆灿勺h會決定，以信貸方式提供給州政府，當預算有盈余時必須償還。1991-1999年基金收入總規模61億美元。
5.科威特的石油基金（Oil Fund）與后代儲備基金（Reserve Fund for Future Generations）。
作為世界上的石油生產大國之一，科威特的經濟嚴重依賴于石油收入，其95%的出口收入和45%的GDP來自于石油。為了做好石油資源可能耗盡的準備，科威特先后設立了石油基金和后代儲備基金。石油基金于1960年以總儲備基金（Ceneral Reserve Fund）形式設立，目的是從石油出口收入形成的預算盈余中聚集資金�；鹗褂靡巹t無明確規定，可用于國家各種支出撥款。1976年設立后代儲備基金的目的是保障石油資源枯竭后政府有穩定的收入來源。該基金最初按照當時總儲備基金的50%以及國家年度收入的10%提取，加上基金資產收益形成。與阿拉斯加常設基金一樣，基金收入不取決于油價變化，在任何時候都是按國家年度收入的10%和所有投資收益形成。1990-1991年海灣危機時使用了一部分基金。從后代儲備基金設立起，總儲備基金即開始履行穩定職能并用于國債還本付息和國家投資。兩個基金由獨立于政府之外的科威特投資署（Kuwait Investment Authority）管理，基金投資于外國金融資產�；疬\作的特點是禁止發布有關基金規模信息。到2002年，后代基金約有500億美元規模。
6.俄羅斯的聯邦預算穩定基金。
近年來，俄羅斯經濟狀況持續好轉，這在相當大程度上取決于其豐富的能源和原材料產品出口形勢，特別是國際石油價格上漲為俄羅斯出口創匯、稅收增長乃至整個政府財政狀況的改善打下了堅實的基礎。據估計，國際油價每上漲一美元，俄羅斯政府就會增收數十億美元。
鑒于其財政經濟對能源出口的依賴程度大以及近年國際油價變化無常，俄羅斯決定從2004年起設立聯邦預算穩定基金，目的是將俄羅斯主要出口商品的國際價格看好時所形成的一部分收入聚集起來，用于償還外債及行情不好時彌補國家預算支出。按照法律規定，其聯邦預算穩定基金主要由石油價格超過基準價格（按20美元／桶）形成的超額稅收收入提取形成，由財政部單獨核算和管理，在石油價格低于基準價格的情況下用于保障聯邦預算的穩定，或者在基金總規模超過5000億盧布（約合180億美元）的情況下用于其他特定目的。由于2004年國際油價上漲勢頭大大超出人們預料，預算穩定基金的規模在第一年即達到近6000億盧布，超過預定的基金規模。所以，俄羅斯聯邦政府決定在2005財政年度從穩定基金中拿出700億盧布用于彌補聯邦養老基金赤字，拿出1680億盧布用于提前償還部分外債。
從上述國外運用穩定基金來解決資源型財政面臨的長遠穩定及代際公平問題的做法，可以歸納如下結論：
第一，資源型財政面臨的預算穩定問題已引起相關國家（地區）政府的高度重視，這與石油等重要資源的不可再生性自然特征及其在經濟發展中的戰略性地位日益明顯有關。
第二，基金形成和使用的原則一般與某種出口資源（石油、銅、磷酸鹽）有關。無論設立穩定基金還是儲蓄基金（后代基金），目的都是力求保障政府預算的長遠穩定。
第三，這些國家（地區）設立財政穩定基金的效果十分明顯，特別是近年來戰略型資源產品價格持續上漲使得基金規模迅速擴大，其在穩定政府財政、減輕外債負擔、實施宏觀調控方面發揮了不可替代的重要作用。
三、啟示與借鑒
通過上述分析可以看出，資源型財政是客觀存在的，它與一個國家或地區特有的資源狀況、經濟結構以及歷史傳統等因素有關。盡管不同國家或地區的具體情況各異，包括資源種類有別、資源產品價格變化各不相同，但作為資源型財政面臨的問題卻是相同的：不僅變化無常的資源產品價格直接影響到政府財政的穩定，而且資源的不可再生性要求政府考慮后代居民的生計。
雖然我國從整體上講不是一個資源型財政國家，但我國許多地方政府的資源型財政特征卻是十分明顯的，包括一些地級和縣級城市。事實上，我國有為數不少的城市是依托資源開發而興建或者發展起來的，其主導產業是圍繞資源開發而建立的采掘業和初級加工業。據中國礦業協會統計，中國目前有390多座以采礦為主的資源型城市，如大慶（石油）、大同（煤炭）、銅陵（銅礦）市等。其中，20%處于成長期，68%處于成熟期，12%處于衰落期。全國約有400多座礦山已經或將要閉坑，約有50多座礦城資源處于衰減狀態，面臨著資源枯竭的威脅，目前如新疆克拉瑪依、黑龍江大慶、河南平頂山、山東棗莊、山西大同、甘肅白銀等城市均面臨如何轉型的考驗。從實際情況看，這些城市的地方財政不同程度地面臨資源型財政的困擾：不僅資源產品價格變化直接影響到地方經濟和財政的穩定，而且資源枯竭已經威脅到生存問題，使得這些地方的政府財政困難形勢比起其他地方更為嚴峻。盡管實際工作部門和研究部門對于資源型城市的界定和具體數量統計存在不同意見，但大家都有這樣的共識：資源型城市經濟結構單一，礦產資源日漸枯竭，經濟發展日益落后，生態破壞和環境污染日益嚴重，人民生活和就業日益困難。國家統計局的資料顯示，過去礦工收入位于各行業之首，現在，相當多的礦工家庭人均收入低于當地農民人均可支配收入。
根據上述國際經驗并結合我國資源型城市的實際情況，我們認為以下幾點值得考慮：
第一，深入認識資源型財政的特點和規律，高度重視地方資源型財政面臨的問題。出現或即將出現資源枯竭問題的城市所面臨的生存危機，已成為我國社會經濟發展中的嚴重問題之一，妥善解決這一問題是我們倡導“統籌發展”和建設“和諧社會”的重要任務。如何解決這些問題，當然要從相關的制度、體制、政策方面綜合考慮，其中公共財政應當發揮的作用、需要承擔的責任是不言而喻的。財政部門應當積極、主動地認識這一客觀事實，根據資源型財政的特點和規律提出相應的舉措，將有效解決資源型城市的財政困難放在我國財政改革與發展的大局中統籌考慮。
第二，關于處于資源衰落期的資源型城市面臨的轉型成本問題，應當明確各級政府財政共同承擔的原則，特別是要明確中央財政和省級財政承擔必要的轉型成本。目前，我國已經有一批資源型城市開始進行經濟結構轉型，如遼寧省阜新明確將轉向“現代農業”，有些城市甚至提出搬遷問題，如甘肅玉門。其中最大的困難之一是資金來源問題，即如何籌集轉型或搬遷所需的巨額資金。顯然，單靠本來就困難重重的地方財政肯定不行，必須由“國家拿錢”并給予政策扶持。這實際上是對這些城市過去對國家貢獻的一種合理的補償，符合社會主義市場經濟的效率和公平原則。
第三，可以考慮在中央財政和省級財政設立資源型城市補償基金。比如通過加大資源稅力度以及從重要資源產品（包括石油、天然氣、煤炭等）漲價收入中提取必要份額等作為基金來源，主要用于資源枯竭城市轉型所需的建設，包括解決普遍存在的地面沉陷、固體廢棄物堆放、水資源破壞等特殊生態治理問題，以及轉型過程中的職工生活保障、必要的基礎設施建設等。
第四，對于成熟期、成長期以及新開發的資源型城市，應當未雨綢繆，設立地方財政長期穩定基金。根據國際經驗試行設立長期穩定基金，是確保資源型城市財政經濟長遠穩定發展的有效舉措之一。具體來講，可以由國家按照一定的財經指標統一確定“資源型城市（縣、區）”的標準，凡符合標準的地方政府可享受相應的政策，通過立法設立地方財政穩定基金：依法從本地資源性收入中提取必要的部分作為地方財政穩定基金的來源，在資源枯竭時用于彌補地方財政收入不足以及用于地方經濟轉型。
總之，對于地方資源型財政問題，中央財政主動考慮比被動考慮要好，早考慮比晚考慮要好。摸清情況，分類指導，從制度建設上著眼于長遠安排，應當是我們的基本原則。
