“十一五”是我國經濟、社會發展的重要歷史階段。我們既處在一個“黃金發展時期”，又處在一個“矛盾凸現時期”。財政作為國民經濟的綜合反映，其改革與發展成為社會各界關注的焦點。基于當前和今后一個時期國內外宏觀經濟形勢的綜合分析、判斷，對“十一五”時期若干財政問題思考如下。

　　一、轉變財政調控經濟增長方式，構建“內生”經濟增長機制

　　1998年開始實施的積極財政政策，在做出歷史性貢獻的同時，也帶來了許多負面影響。一是國債投資拉動經濟增長這種“短期”政策“長期”化問題，出現了新一輪重復建設、產業趨同、效益遞減，對民間資本產生了“擠出效應”。二是以初級產品、低附加值產品出口拉動經濟增長這種有“量”無“質”問題，加劇了資源的過度消耗、惡化了生態環境、增加了國際貿易摩擦。三是由內需不足所引致的積累與消費的比例關系失調，制約了經濟社會的協調發展。

　　針對拉動經濟增長“三駕馬車”所出現的結構性矛盾，亟須實現拉動經濟增長方式的轉變，即由主要靠投資拉動轉向投資、消費拉動并重，逐步提高消費率，降低積累率。對此，在財政政策取向上就要提高城鄉居民收入水平，構建“內生”經濟增長機制。一是提高機關事業單位人員工資水平，帶動企業職工工資收入增長，提高居民購買能力，形成“橄欖球”式的消費結構，培育一個穩定而龐大的中等收入消費群體，放大消費拉動經濟增長的功能。二是增加對“三農”的投入，提高農民購買力水平。加大對農村和農業的投入，繼續增加對種糧農民補貼，促進糧食增長、農業增效、農民增收，通過建立農村社會保障制度，增強農民消費信心。三是完善社會保障制度，增加人們的即期消費。通過增加政府投入，擴大社會保障覆蓋面，消除人們的預期消費心理，增加消費性支出。四是淡出國債投資，跟進適度減稅政策。進而，弱化“擠出效應”，減輕企業宏觀稅負，鼓勵民間投資。五是建立反映資源稀缺程度的價格形成機制。通過調整資源稅稅率，提高礦產資源使用費標準，用以補償資源產出地的損失，控制資源開采量，促進資源節約使用。

　　二、深化財政體制改革，構建事權與財權相匹配的政府間財政關系

　　1994年開始實施的分稅制財政體制，經過10多年的實踐，中央財政收入占全國的比重由1993年的22％提高到2004年的54.9％。然而，這種以劃分收入為目的的“漸進式”改革，具有明顯的中央大一統、過渡性和讓利不分權等特色，屬于“非帕累托改進”。一是政府職責不具體、不清晰。政府與市場、政府與企業存在著“越位”、“缺位”，表現出“內外不清”的問題。二是事權與財權不匹配。中央政府與地方政府、各級地方政府之間的事權與財權范圍劃分缺乏法律基礎，存在著相互交叉和重疊的現象，表現出“上下不明”、“地方各級關系不順”的問題。三是轉移支付制度不規范。同科學的政府間轉移支付制度相比，存在著政策目標不夠明確、專項轉移支付規模大、使用效率不高等問題。

　　“十一五”時期亟須調整和完善現行政府間財政關系：

　　——劃清各級政府事權，做到財權與事權相匹配。按照公共產品的層次性和受益范圍，合理劃分各級政府的支出責任和范圍，屬于全國性公共產品特征的事項由中央財政負責；屬于中央和地方共同承擔公共產品特征的事項，由中央和地方財政共同承擔，并按具體項目確定分擔比例；屬于中央負有直接或間接責任，但由地方政府負責提供更為高效的公共產品特征的事項，主要應由中央財政通過轉移支付把相應的財力提供給地方來完成；其他屬于區域內部的地方性公共產品和服務，則由地方財政負責。

　　——建立地方財政固定收入增長機制。一是完善地方稅制體系，增設保證地方收入增長的固定稅種。按照適當集中、合理分權的原則，逐步擴大省一級政府的稅收管理權限，將一些區域性強、不影響全局經濟發展和分配格局的地方稅種的管理權限下放給省級政府。以營業稅、財產稅和資源稅為主體稅種，確保地方財政收入的穩定性和持續性。同時，賦予地方政府一定的發債權。二是適當調整中央集中度，增加基層政府可自主支配的財力。針對普遍存在的“跑部錢進”現象，適當降低中央財政占全國財政收入的比重，以中央和地方各占50％為宜。三是擴大政府非稅收入征管范圍，增加地方政府非稅收入來源。鞏固行政事業性收費、政府性基金等規范化管理成果。建立健全國有資產有償使用收入管理制度。積極探索城市基礎設施開發權、使用權、冠名權等無形資產有效管理方式，盤活城市現有基礎設施存量資產。

　　——完善轉移支付制度。以結構調整為核心，對現行的一般性轉移支付和各類專項轉移支付進行大幅度整合，逐步擴大均等化轉移支付和與特定政策目標相聯系的專項撥款規模，削減非規范化的稅收返還和專項轉移支付等補助形式。同時，建立省以下轉移支付制度，健全轉移支付監督考評機制。逐步將現行多種財政轉移支付形式歸并為一般性轉移支付和專項轉移支付兩大類。

　　三、調整和優化財政支出結構，構建公共財政體制框架

　　近年來，我國公共財政建設步伐明顯加快，財政支出管理改革取得了重大成效。但由于受長期計劃經濟思想的影響，加之政府職能轉換的遲緩，財政在彌補市場失靈，提供公共產品和服務等方面，還存在著明顯“缺位”、“越位”和“不到位”等問題。

　　按照“有所為，有所不為”的原則，構建公共財政體制框架是“十一五”時期財政改革的重要取向。具體要做到“三項調整”、“六個傾斜”：

　　——“三項調整”。一是調整財政供養范圍。推進事業單位改革，清理和規范事業單位的財政供給范圍。按照公益性、準公益性和經營性合理劃分財政供給范圍，通過精簡機構，減少財政供養人員。二是調整公用經費使用范圍。通過深化改革，切實解決用公款進行私人消費的問題，壓縮行政經費的過快增長。三是調整財政投資方向。財政要逐步退出對競爭性領域投資，轉向滿足社會對公共產品的需求。

　　——“六個傾斜”。一是向新農村建設傾斜。本著“多予、少取、放活”原則，建立財政支農投入穩定增長機制，促進農業增長方式轉變，加大農村公共服務設施建設的力度，切實解決城鄉公共服務失衡問題，鞏固農村稅費改革成果，讓公共財政“陽光”照耀農村。二是向社會保障傾斜。積極籌措財政資金，保證社會保險制度穩健運行；支持對城鄉特困群體的醫療救助、住房取暖救助、子女上學援助、突發事件應急救助體系建設；適當提高城鄉低保標準、擴大低保范圍；加大對農村公共衛生投入，支持新型農村合作醫療建設。三是向基礎教育、基礎科研事業傾斜。四是向循環經濟傾斜。通過提高資源稅、城鎮土地使用稅稅率及礦產資源使用費的收費標準，實施循環經濟型企業稅收優惠等政策措施，促進建立資源節約型和環境友好型社會，促進人與自然的和諧發展。五是向區域經濟協調發展傾斜。完善轉移支付制度，提高各地區公共服務均等化水平。六是向政權運轉傾斜。確保縣鄉政權有效運轉的經費支出，杜絕拖欠公教人員工資現象的發生。

　　四、支持企業提高自主創新能力，構建財政收入穩定增長機制

　　經濟決定財政，財政反作用于經濟。這就決定了財政在改革與發展過程中，必須牢固樹立財政經濟觀，把促進經濟發展作為重要前提。企業是社會的微觀經濟基礎。企業自主發展、自我創新、自我搞活的能力增強，就能保持經濟良性增長，做大財政蛋糕，財政收入穩定增長就有“源頭活水”。近些年來，我國企業生產能力迅速提高，但從總體上看，企業自主創新能力還比較薄弱，“中國制造”多，“中國創造”少。產品國際市場競爭力不強，企業發展后勁不足。

　　“十一五”期間，必須著力調整財政政策取向，推進稅制改革，提高企業的自主創新能力：

　　——推進稅制改革。一是統一內外資企業所得稅和對企業的稅收優惠政策，大力扶持民營經濟和中小企業發展，在市場準入、信貸、稅費、投融資等方面，給予 “國民待遇”。二是全面推行增值稅轉型改革，增值稅全部由生產型轉為消費型，鼓勵企業擴大投資和引進先進的生產技術，提高企業核心競爭力。三是大力調整出口退稅結構。對自主創新能力強、科技含量高的產品，提高出口退稅率；對“中國制造”而不是“中國創造”的產品，降低出口退稅率；對高能耗、高污染的產品，限制甚至取消出口退稅支持。

　　——增加財政科技投入。繼續增加對基礎科研事業的財政投入；調整財政對應用性科研的投入方向，重點向成果轉化傾斜；采取財政貼息、補助等方式，加大對企業研發中心的財政投入；運用“BOT”模式，加大對科技風險的財政投入。同時，通過運用稅收、財政補貼、政府采購等財稅政策工具，為企業自主創新創造良好的政策環境。

　　——籌措企業改革成本。通過履行政府的出資人職責，建立國有資本經營預算，將國有企業稅后利潤，國有控股、參股的股份有限公司、有限責任公司中國有股分享的股息、紅利和股利，國有產權或股權轉讓收入等，集中一部分，用于支付國有企業深化改革過程中的改革成本。

　　五、推進依法理財，構建法治財政的運行機制

　　長期以來，由于受法律法規體系不健全、法制觀念淡化等因素的制約，政府在履行職責上，存在著無法可依、有法不依、執法不嚴等問題。表現在財政運行上，就是重“人治”輕“法治”，預算的法制約束力不強，易受人為因素的干擾，致使財政管理秩序混亂、財政績效不高，甚至滋生腐敗。

　　“十一五”時期要著力加強公共財權的制約，構建法治財政的運行機制。一是逐步建立與社會主義市場經濟相適應的財政法規制度體系，積極配合立法機關將預算編制、收入征管、資金分配、預算追加、財政監督、績效評價、理財過錯責任追究以及財政審批等納入財政立法范圍。二是創建新型財政預算管理制度。通過深化以部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線、縣區財政性資金財政統管五項改革和財政管理體制改革，建立起新型的財政預算管理機制，規范財權運行。三是規范理財行為和程序，建立健全約束機制。依法界定財政決策權限，建立和完善決策規則、程序，實行科學決策、民主決策和依法決策。建立健全領導、專家、群眾相結合的決策機制。四是強化對政府財權的監督。進一步完善人大、審計等專門監督體系和運行機制，建立事前審核、事中監控與事后檢查相結合，日常監督與專項檢查相結合的監督檢查機制，廣泛接受社會監督。同時，按照建設“陽光財政”的要求，增強政府理財工作的透明度。五是實施理財過錯責任追究，建立健全懲戒機制。按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全理財過錯責任追究制度，實現理財行為的權責統一。六是全面推進財政績效評價，提高財政資金使用效益。要以開展專項資金和預算編制績效評價為重點，建立和完善財政績效評價體系。

　　　 作者單位：遼寧省財政廳