以公共品的劃分為基準的公共財政在解決了公共財政邊界的理論問題的同時，也為財政公共化提出了如何實現的問題。即，公共品的數量與結構是由少數人單邊決定，還是由社會公眾民主決定。在不同的背景下，財政管理的公共決定與單邊決定具有不同的收益與成本優勢。本文以體制轉軌為制度約束，試圖論證財政管理的公共化具有相對的比較優勢，是與市場經濟相適應的公共品決定機制。并指出，在不完善的市場經濟中，財政管理的公共化與公共財政的實現高度相關。

　　一、財政管理的公共決定與單邊決定的成本收益分析財政管理的公共化問題，實質上是一個公共選擇的過程。制度性公共物品的提供路徑是由正式規則中的政治規則決定的。新制度經濟學認為，人們走向經濟發展的道路也是國家走向政治民主的道路。一般認為，從專制的君主制向民主制的演進會帶來政治效率的提高。政治規則的確定會對經濟運行產生決定性的作用。財政管理由單邊決定向公共決定的轉變是經濟發展的要求，更確切地說是社會福利水平提升的要求。

　　但是，政治民主與經濟發展之間的關系相當復雜，民主并不必然是繁榮的同義詞。在特定的條件下，如出于長治久安的目的，相對開明的專制政府反而有助于創造出經濟高速增長的奇跡。同時，在民主的體制下，立法的數量卻會急據地膨脹，而且還增加了選民與立法者，以及立法者與官僚之間的代理成本。現在必須回答的一個問題是：財政管理由什么途徑來決定成本更小，社會福利會更大，以及這種途徑實現的條件是什么。然后才會判斷出在體制轉軌的中國，財政管理公共化是否是最優的選擇，以及實現最優選擇需要做出那些制度的改進，從而將公共財政理論在實踐中的生命力表現出來。

　　財政管理由政府單邊決定的最大優勢在于減少了委托代理的成本，但是卻加大了制度的不穩定性。開明的專制政府之所以做出有利于經濟高速增長的政策決定是以決策者追求義理性最大化，即長治久安為前提的。這是長期利益。從理性人的范式出發，專制政府中的決策者是以實現自身目標最大化為目標函數的，并且這種目標往往表現為短期利益的最大化。實現短期利益最大化的一個根本途徑就是因此超量提供公共產品，并盡可能地將公共物品轉移為自己的私人物品。在社會資源一定的約束下，這必然導致社會私人物品的減少。市場在配置資源中的效率高于政府配置的效率，因此，這一過程更多的是財富轉移的過程，結果是資源配置并未達到帕累托改進，相反是加劇了社會的不公平。政府在糾正市場失靈的一方時，又加大了另一方的失靈。

　　財政管理的公共化，實際上是公共選擇中的民主決策。它克服了上述專制決策中的缺點。它以個人理性為出發點，以市場決策為基礎，在此框架內形成了一個較完整的委托—代理制度。私人物品按照市場原則提供，由于公共物品的非排它性和非競爭性，個人在公共物品的提供中存在著“搭便車”的心理，邊際成本等于邊際收益的林達爾均衡難以成立。因此，在一個契約型的國家中，公民通過納稅購買公共物品，委托專門的人組成政府負責提供，并受立法機構的監督。正在這個意義上，新制度經濟學才將政府定義為提供公共品的組織，而將財政定義為政府為完成這一目標的金融手段。這種關系類似于一個股份公司。民眾是廣大股東，議會是董事會，政府是經理。股東對經理實行激勵與約束促使經理與老板的目標函數一致。由于信息的不對稱、委托的鏈條太長，以及激勵約束不夠等原因，經理在提供公共品的時候也會違背民眾的意愿，換句話說，政府也會失靈。但是與專制的財政管理相比，民主財政更符合市場的要求，也更好地體現出了公共財政的內涵，因為它使公共財政建立在市場的框架之內。民主財政的實施雖然加大了合約執行中的成本，但這種成本在信息進一步充分的條件下是可以漸漸減少的。而且，由于它是在廣大民眾的要求下做出的選擇，因而是一種集體的選擇。雖然個人理性不是集體理性的充分條件，但這種選擇畢竟是建立在個人理性的基礎上的，這正是市場經濟運行的基礎。財政管理的公共化，還有助于規則的形成，而制度的完善是會減少交易成本的。

　　總之，由于在交易成本的降低方面具有比較優勢，同時又是以市場的基本原則為出發點的集體選擇，因而可以得出下面的結論：在市場經濟條件下，財政管理的公共化優于財政管理的專制化。

　　二、財政管理公共化實現的基本條件在契約的執行過程中，政府同時具有兩種身份，一是資產所有者，一是社會管理者。前者成立的條件往往是由王權經濟或計劃經濟決定的，而后者則與市場經濟相聯系。前者實行單邊的財政管理是合理的選擇，因為當事人有任意處理自己資產的權利，決策者是老板。王權經濟自不必說，這里需要對計劃經濟或公有經濟進行解釋。在公有經濟制度下，名義上是政府代表納稅人行使產權，但是，由于產權的虛置和所有者的缺位，政府實行財政管理的單邊決定不會遇到多大的阻力。而且由于信息的封閉，民眾對政府如何提供公共產品基本上是不會關注的。順理成章的事就是居民的納稅意識淡漠。從本質上講，市場經濟是與私有產權相聯系的，過多的公有產權使得政府的財政決策不會直接觸動民眾的利益。由于在委托代理關系中是資本決定勞動而不是勞動決定資本，所以沒有資本，便沒有民主意識便成了基本的規律。政府扮演社會管理者的角色時，不擁有私產，政府是經理。它的收支是由民眾決定的。上述事實可以看作是政府財政管理的單邊決定和公共決定的基本條件。財政本質上是一個分配的過程，有什么樣的經濟體制，就有什么樣的財政管理制度。因此，中國公共財政的單邊決定是有一定的存在基礎的，但這并不影響財政管理公共化成為公共財政的關鍵。

　　從中國制度變遷的實踐來看，私有產權越明晰，財政管理越公共化。在中國廣大的農村實行的是村民自治，根據村民自治管理條例，實行村民直接選舉。實行比較好的村莊，在村民委員會與廣大村民之間形成了一個基本的委托代理關系。根據村民的要求，村委向村民提供適用于村莊范圍內的公共產品，村民基本上按照受益大小交費，并受村民議事會的監督。這里基本上形成了一個財政管理公共化的框架。構成公共財政的要素基本具備。

　　從某種意義講，目前鄉村財政的模式是中國公共財政的起源。為什么公共財政首先在中國農村而不是在城鎮出現？關鍵在于中國土地制度的變遷，使得農民獲得了土地的永久使用權。在一定程度上，使用權比所有權更重要（張五常2000）。三十年不變的承包期，使得公有土地所有權實化為土地使用權，農村基本完成了產權私有的過程。正在這樣的基礎上，農民才愿意去表達自己的偏好。

　　因此在中國實行公共財政，推行財政管理公共化的過程中，首先要加快產權私有的進程。但在社會主義市場經濟的框架內，公有經濟仍然會占有重要的比重。因此，公共財政抑或財政管理的公共化應該是一個漸進的過程。一個比較好的思路可以加快這一進程，比如出售部分國有資產。

　　三、財政管理公共化的技術改進在產權多元化約束下盡可能地實現財政管理的公共化，可以參考國外成熟的經驗，對當前的財政管理實行技術改進。

　　（一）、取消政府的征稅權。在委托代理的框架內，政府只有執行人民代表大會的法令，它本身不應該擁有征稅權。在中國，政府擁有極高的征稅權，突出的表現是稅收體系中過多的暫行條件而少成文的稅法。另外，政府往往借用征稅權將本來為稅的收入轉化為費，并轉化為集團的利益。這是當前稅費改革難度極大、公共收入混亂的重要原因。取消政府的收稅權，使“紅頭文件”的效力低于人民代表大會的法令，可望從根本上解決這一難題。這一舉措可以達到“以立法機關為軸心協調財政事務的各種利益和矛盾”的要求。

　　（二）、修改《預算法》，變更預算原則與預算年度。

　　1995年1 月1日實施的《預算法》明確規定了各級財政平衡預算的原則。這一原則與中國的財政運行實際相距太遠。不僅地方因為“鋼絲財政”存在著實際的財政虧空，中央財政除了1985年因為技術處理的原因出現財政結余之外，建國五十年，財政赤字年年存在。因此，這一原則的堅持已經沒有實際的意義，與其讓其徒有虛名，還不如賦予政府相機抉擇的權力。預算法的修改還有另外的理由，即預算年度的問題。中國的預算年度自公歷一月一日起，至十二月三十一日止。國家預算經全國人大批準后才能施行，時間一般是在每年的三月份。這就使得預算的執行成了既成事實，批準與否都不會影響政府開支。而地方的預算更是要到四、五月份才能完成批準的程序。因此，修改預算法，一是改變各級財政運行的原則，二是變更預算年度，例如，可以實行跨年度預算，每年的四年一日至來年的三月三十一日為一個預算年度。這可以體現財政運行的法制性，從根本上明晰政府的收支行為。

　　（三）、加強國家審計機關對財政活動的獨立審計由于信息披露的不充分和不及時，財政機關在單邊決定財政管理活動時，經常會出現通過尋租等手段獲取私利等不能體現納稅人對公共品真實需求的事情。在民主選擇還不能完全實施的階段，加強審計機關的獨立審計可以從一定程度上約束財政管理的專制化。

　　（四）、減少政府的級次中國目前的五級政府對應著五級財政，過長的鏈條加大了委托代理的成本，也使得納稅人對政府的監督難度增加。減少政府的級次，由五級減少到三級，形成中央——省——縣的政府格局（賈康、白景明2002），可以減少公共產品的直接支出。更重要的是可以減少委托的鏈條，從而為民主決定的財政管理提供便利的條件。

　　（五）、加強稅收制度設計的成本與嚴格公債使用的限制。

　　在面臨新一輪的稅制改革和擴張性財政政策帶來的高債務風險的背景下，減少稅收成本，嚴格國債使用的限制，可以更好地體現效率財政的意圖。

　　四、基本的結論相比較于財政管理的專制化，公共化的財政管理能夠更好地從“理性人”的角度出發，符合市場經濟的基本要求，也具有成本較低的比較優勢。公共財政的發展過程就是財政管理公共化程度不斷加深的過程。西方成熟的市場經濟提供了許多成功的經驗。在中國體制轉軌的過程中，只有加快市場化的進行，才能加快財政管理民主化的進程。加快財政管理公共化的根本途徑在于產權的改革，技術改進在短期有效。