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縣鄉財政困難及其對財政支農能力的影響(上)

2004-08-30 09:17 來源:姜長云

摘要:除少數發達地區外,縣鄉政府的財政支農能力嚴重虛弱,幾乎成為普遍現實。形成這種局面的根本原因,在于縣鄉財政的嚴重困難。而形成縣鄉財政嚴重困難的根本原因,多在體制性或政策性方面,并非短期內容易消除的。因此,增強縣鄉財政的支農能力具有艱難性,現行的財政支農政策應做5方面的調整。即明確中央和省級政府在欠發達地區財政支農中的主體地位;整合資源,突出重點,加強監督,優化調整政府支農方式;從戰略上培育縣鄉政府的支農能力,逐步明晰各級政府財政支農的事權。
  關鍵詞:縣鄉財政;財政支農;制度
  近年來,由于中央政府對“三農”問題的重視程度日趨提高,中央財政、甚至許多省級財政對農業的支持保護力度明顯加大。但是,縣鄉財政對農業的支持程度是否相應地有所增長?縣鄉政府的財政支農能力與現行政策的要求有無矛盾?主要原因何在?能否采取有效措施切實增強縣鄉政府的財政支農能力?或者要不要對現有的財政支農政策進行重新調整?本報告試圖通過研究回答這些問題。
  一、縣鄉政府的財政支農能力嚴重虛弱幾成普遍現實
  近年來,大量調查和案例研究顯示,除少數發達地區外,我國縣鄉政府的財政支農能力不強,甚至比較虛弱,主要表現在以下方面。
  (一)縣鄉本級財政的支農能力有名無實,或極其虛弱;財政支農主要依賴中央和省級財政
  案例1:據國務院發展研究中心對湖北襄陽縣的調查,1997-2000年間,全縣農業災害嚴重,非澇即旱;但縣財政支援農業生產的支出,除每年近20%的上級撥款外,剩余的80%是虛數,共達4310萬元,相當于實際支出的4.3倍(陳錫文,2003年,第246頁)。
  案例2:黑龍江省綏化市北林區的經濟發展,大致居于全省中等水平。2002年,全區共有84萬人,其中農業人口58萬人,耕地面積262萬畝;人均區本級財政收入181.0元、人均財政總收入261.9元。目前,區級財政基本上只能保證工資發放、支持政府運轉,對農業的支持主要依賴中央和省級財政的項目資金。近年來,包括實施大豆振興計劃,全區每年能爭取到的農業項目資金,大約2000萬元,占2002年區本級財政收入的13%上下;其中來自中央和省級財政的分別占70%和30%左右。全區本級財政每年能用于支持農業的資金大約150萬-200萬元,占區本級財政收入的1%略強,不足中央和省級財政對該區支農總量的1/10.
  案例3:我們在黑龍江省綏化市的海倫縣和北林區,分別調查了1個經濟中等發達的鄉鎮。在山東泰安的肥城市調查了經濟發展處于中等和中等偏上水平的鄉鎮各一個。這些鎮都反映,目前鄉鎮政府對農業基本上沒有支持能力。比如,山東肥城市汶陽鎮是該市經濟發展水平比較高的鎮。2000、2001、2002年3年間,財政支農的投入總量分別為20萬元、9萬元和19.5萬元,這些投入均來自上級的財政撥款,本級財政沒有投入。
  此外,許多調查表明,與縣鄉財政收入的增長相比,財政支農資金的增長存在較大的不穩定性。
  (二)對于中央和省市的財政支農專項資金,縣鄉財政往往無力提供配套,甚至存在截留挪用現象
  案例4:近年來,為了切實支持農業和農村經濟的發展,中央有關部委出臺了許多財政支農資金專項;但多要求地方能夠提供一定比例的配套資金。1998-2000年,湖北襄陽縣被列入鄂西北部重點農業綜合開發縣,該縣還是國家商品糧基地縣。國務院發展研究中心農村部的調查顯示,中央的專項資金基本上都能到位,但地方配套資金到位率低,卻是一個突出問題。以2000年為例,縣財政配套資金的到位率僅30%.5年來,在該縣的國家商品糧基地項目,中央專項資金到位率達98.89%,省級資金到位率29.79%,而市級資金和縣級資金的到位率分別僅及1.62%和7.13%(陳錫文,2003,第247頁)。
  案例5:位于西北的C省計委有關同志反映,近年來該省通過財政部門下撥用于支持農業產業化龍頭企業的資金,大多數被各級財政截留挪用。有些縣(市)的政府之所以對抓項目比較熱情,主要并不是為了發展地方經濟,而是為了能爭取國家財政資金,以彌補地方財政的窟窿。在部分縣(市),政府甚至不是支持農業,而是靠吃農業過日子。因為,縣(市)一級政府的財政收入,主要來自農業稅;政府能夠向上爭取到資金支持的項目,多屬于農業項目;而爭取到的項目資金,經常被挪用于給政府部門發放工資。
  案例6:類似于案例5的現象,不僅在西北C省這樣的落后地區存在,在山東等發達省份的中等發達地區,也是存在的。山東YXY食品有限公司總部位于該省TA市TS區XJL鎮,是一個國家級農業產業化龍頭企業。TA市TS區的經濟發展水平居于該省中等行列。2002年,經過有關項目的審批手續,中央財政對該公司的技改項目,提供了60萬元的無償資金支持。項目原計劃2003年底完成。按照有關撥款程序,該項資金需通過財政系統逐級下撥。為此,TA市財政局曾給TS區財政局下文,告知其已將這筆資金下撥給TS區財政局,希望TS區財政局按照專款專用的原則,加強監督力度,保證項目順利實施。但同時,TA市財政局又口頭告知TS區財政局,由于TS區政府欠TA市財政局的錢,TA市財政局只能將這筆資金從TS區財政局的欠帳中扣除,并以此代替這筆資金的實際撥付。TS區財政局也如法炮制,給XJL鎮財政所下文;同時口頭告知XJL鎮財政所,由于XJL鎮政府欠TS區財政局的錢10年都還不完,TS區財政局只能將這筆資金從XJL鎮的欠帳中扣除,并以此代替這筆資金的實際撥付。因此,XJL鎮財政所最終并沒有實際拿到這筆資金,也不能將這筆資金撥給YXY公司。YXY公司努力爭取到的這筆中央財政的支持資金,實際上成為沒有實際作用的“畫餅”。YXY公司為此曾經找過TA市糾風辦,糾風辦明確告知YXY公司,只要他們出面,肯定能把這筆項目資金落實到YXY公司,但如此一來,該公司以后的路子可能就走絕了;要不要糾風辦出面,由YXY公司自行決定。YXY公司權衡再三,只得主動放棄請糾風辦出面落實資金的行動。類似的事情在YXY公司還不是唯一一次出現。
  (三)縣鄉財政支農能力虛弱,不僅妨礙了農業和農村經濟的發展,還嚴重制約著農業和農村的穩定運行
  案例7:在黑龍江省海倫縣,許多水庫由于病險嚴重,蓄水能力大幅度下降,加之連續幾年干旱,該縣的水田面積已經由前幾年的40萬畝下降到不足10萬畝,嚴重影響了糧食生產能力的穩定和主產區農民的增收。目前,該縣因水災沖毀的橋梁已達70多座,如果將這些水毀橋梁重新修繕,需要的資金總額將達1000萬-2000萬元。據黑龍江省計委同志反映,近年來國家對大江大河治理的投入較多,但各級政府對小江小河治理的投入嚴重不足,導致小江小河經常泛濫成災,甚至因此損毀橋梁、淹沒道路、妨礙交通和農產品收獲。農業和農村基礎設施建設的嚴重滯后,成為縣鄉財政支農能力虛弱的直接結果。
  案例8:陜西富平縣作為75萬人口的農業大縣,2002年該縣本級財政的科技三項費用為0;科學事業費支出僅為18萬元,占全縣財政總支出的比重約為0.1%.1999-2002年,縣財政未下撥過一分錢科普經費。為節約電話費,2003年科技局曾一度只準接電話不準打電話,嚴重妨礙了正常工作。作為科技局,連1臺可以上網的電腦都沒有。該縣農業發展的科技支撐體系之弱,據此可見一斑。
  二、縣鄉財政的嚴重困難是導致財政支農能力不強的根本原因
  對于縣鄉財政支農能力的虛弱,不同的學者可能有不同的解釋。最常見的有以下兩種:(1)農業投資的外部性強,投資項目運轉后對地方財政的貢獻率低于工商業,因而爭取財政支持的競爭力差;(2)農業投資不像城鎮建設那樣容易成為凸顯政績的形象工程。我們認為,這些解釋雖然不無道理,但都不是問題的根本所在;否則,就很難解釋為什么支持龍頭企業等部分回報率高的項目,縣鄉政府的財政支持能力仍然極其有限?為什么少數發達地區的財政支農能力也是比較強的?為什么在中央政府切實重視農業并加大農業投入力度的同時,縣鄉政府的財政支農能力仍然增長緩慢,甚至會有大量的專項支農資金被各級財政截流挪用?至少在大多數地方,特別是欠發達地區,縣鄉政府的財政支農能力比較弱,根本原因在于嚴重的縣鄉財政困難,導致其無力支持農業。根據我們的大量調查和部分文獻研究,當前縣鄉財政困難問題的嚴重性,主要表現在以下幾個方面。
  (一)顯性直接負債規模較大,且呈普遍化迅速發展態勢
  所謂顯性直接負債,是指根據法律或合同必須由政府承擔的現時債務。近年來,縣鄉政府的顯性直接負債主要呈現以下特點。一是負債規模較大,甚至越來越大。二是負債面廣,問題越來越重。三是負債問題的嚴重性與經濟發展水平之間,并無必然的對應關系;換句話說,負債問題的嚴重性,并不隨著經濟發展水平的提高而自動消失。國家審計署對中西部地區10省市49個縣(市)的調查表明,到2001年底,這些縣累計負債(顯性直接負債)163億元,相當于當年可用財力的2.1倍。在我們調查的山東肥城市,到2003年8月,市(縣)級財政的顯性直接負債已達5.1億元,全市(縣)人均526.86元,相當于上年農民人均純收入的16.3%.以山東肥城市為例,該市的經濟發展在山東省處于中等偏上。據該市財政局介紹,到2003年10月,該市的全部14個鄉鎮都存在顯性直接負債問題,平均每個鄉鎮本級政府的顯性直接負債,高達500萬-1000萬元。汶陽鎮和安駕莊鎮的經濟發展,分別居于肥城市中等偏上和中等水平。到2003年10月,兩鎮的顯性直接負債分別為1100萬元和551萬元,分別相當于當年全鎮財政總收入的1.87倍和31.6%.需要指出的是,前幾年鄉鎮負債普遍化的趨勢,已在縣市一級迅速蔓延。
  (二)縣鄉本級財政收入的增長趕不上支出的擴大,實際問題比報表反映的更為嚴重
  以黑龍江省為例,2002年,該省縣級政府的一般預算收入共有50億元,縣級政府平均的一般預算收入為7500萬元。其中,億元以上的縣僅有12個,占縣(市)總數的比重為17.9%;有22個縣的預算收入規模不足5000萬元,占縣(市)總數的比重為32.8%;甚至還有3個縣(市)的預算收入不到2000萬元。根據甘肅省計委農經處同志的介紹,目前在該省87個縣(包括縣級市、區)中,只有蘭州市城關區一個區能夠實現本級財政的收支平衡,而且其本級財政收入還略小于支出;最差的卓尼縣本級財政收入只相當于本級財政支出的1/10左右。2002年,山東肥城市安駕莊鎮的財政收支缺口高達1126.3萬元,相當于該鎮當年完成的財政收入的64.7%.該鎮當年到期應還債務67萬元,但實際只能償還53萬元。
  更為嚴重的問題在于,近年來,雖然許多統計資料顯示,多數縣市的財政收入增長較快;但由于實際的財政收入水分較大、人為隱瞞赤字的現象比較普遍,縣鄉財政的實際增收狀況,并沒有像統計資料顯示的那么樂觀;實際的縣鄉財政困難問題,比報表數據所顯示的往往更為嚴重。2002年,國家審計署審計的中西部地區10省市49個縣(市)中,到2001年底,有45個虛增預算收入6.74億元,占當年預算收入的16%;有37個縣累計瞞報赤字10.6億元,為當年決算所反映的赤字規模(7.2億元)的147%.中部地區某省一個地級市市長認為,財政收入和國內生產總值、工業產值、農民人均純收入一起,成為在中部地區虛假成分最高的四項經濟指標;財政收入的虛假情況主要發生在縣鄉兩級,尤以鄉鎮為重。
  (三)縣鄉負債種類繁多,呈現負債問題嚴重化和隱性負債顯性化、或有負債直接化并存發展的特征
  縣鄉政府的負債不僅表現為顯性直接負債,還表現為各種隱性直接負債和或有負債。這些隱性負債和或有負債,雖然不會直接導致現實的縣鄉財政困難,但隱性負債和或有負債規模的擴大,仍會程度不同地增加未來的財政困難程度,從而影響著政府現實的財政支出行為及其未來的可持續性。從大量調查來看,縣鄉政府的隱性負債和或有負債不僅來源繁多、規模較大,而且增勢不減,成為一個突出問題。僅以欠發工資為例,這是縣鄉政府隱性負債的重要形式,據國家審計署對中西部地區10省市49個縣(市)的調查,截至2002年9月,已有42個縣市(占總數的85.7%)累計欠發國家規定的工資18億元,是1998年底欠發額的3倍多,而當年1-9月新欠額就高達1.32億元。目前,甘肅省有70%的縣不能正常地發工資。
  值得注意的是,在20世紀90年代初中期各地加快發展的過程中,鄉鎮企業熱、開發區熱、批發市場熱、城鎮建設熱、房地產開發熱和合作基金會熱此起彼伏。在此過程中形成的許多政府隱性負債和或有負債,經過長達幾年的蓄積或由于運行環境的變化,逐步具備了轉化為顯性負債和直接負債的條件。較為典型的體現是農村合作基金會的呆壞帳和鄉鎮辦企業的負債。比如,黨國英(2003)調查的河北某鄉到2001年底,共有直接負債550.7萬元,其中125.3萬元系由政府擔保的借款因逾期不能償還轉化而來的,占鄉鎮直接負債總額的22.8%.
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