一、國家財務調控的現實必要：基于理論與實踐的思考

　　（一）理論反思：調控手段是國家財務本質的外在表現。

　　國家財務，即國家作為生產資料所有者，對國有資產生產經營單位所進行的本金投入與取得資產收益的經濟活動及其所形成的經濟關系，它是國有經濟財務體系的主導環節，也是國民經濟價值運動的重要方面。相對的，國家財務調控，就是國家作為一個特殊的理財主體，對國有本金的投入與收益活動及其所形成的經濟關系的調節與控制，以期實現社會再生產的良性循環。

　　從理論上講，國家財務本身就是社會調控職能和微觀增值職能的矛盾統一體，作為調控手段正是其本質的外在體現。國家財務的本質是國有本金的投入、收益及其產生的經濟關系。國家財務作用的對象是國有資本（國有本金），一方面，作為資本，國有資本在以增值為基本功能、以獲取最大的資本增值為運行目標方面，與其他任何形式的非國有資本是相同的，即具有資本的一般屬性——獲利性和增值性；另一方面，作為國有資本，它又具有不同于一般資本的特殊功能，即具有作為宏觀調控和發揮國有經濟主導作用的物質基礎的功能。宏觀調控是指國家作為經濟調節主體，運用一定的調節政策和手段，把微觀經濟活動納入宏觀經濟發展所要求的狀態的過程。要實現宏觀調控目標，從根本上講，在于合理配置經濟資源，即將有限的社會資源按合理的比例分配給國民經濟各部門和各產業。由于在市場經濟條件下，社會經濟資源在價值上大多數表現為資本，因此，合理配置經濟資源，從價值方面講，也就是合理分配資本。這種資本分配對政府的宏觀調控來說，是指國有資本的分配，即將國有資本在國民經濟各部門、各產業之間進行合理、有效的分配和組合。從這個意義上講，國有資本不僅具有增值功能，而且具有宏觀調控功能，作為調控手段正是其本質的外在體現。

　　（二）實踐必然：國家財務引導社會資本的良性發展。

　　以亞當。斯密、李嘉圖為代表的古典經濟學崇尚自由經濟，通過“一只看不見的手”配置社會資源可以實現經濟結構的優化調整，提高整個社會的福利水平。但是，1929年爆發的美國經濟危機證實了僅僅通過市場調節經濟結構的滯后性。通過政府的財政與信用宏觀調控政策干預市場，改善市場的供需結構，成為主流經濟學研究的重要內容，凱恩斯革命和弗里德曼貨幣主義思想都對政府干預經濟提出了經濟學理論基礎。但是，二十世紀70年代預期經濟學派的發展使政府干預市場的行為受到了質疑，人們對未來的理性預期將使政策調控失效。在市場與政府對經濟的調節與干預上，經濟學家試圖找到恰當的均衡點，試圖解釋為什么私營部門與公營部門共存的混合經濟現象會存在。二十世紀非主流經濟學，包括產權經濟學、公共選擇理論、新古典政治經濟學都沒有解釋清楚為什么類似于鐵路、能源、交通、供水、軍工等行業要由政府控股的企業運營？公共物品的特性導致市場失靈，供求不足，應由政府提供，可以改善社會福利，公共選擇理論雖能解釋清楚，但是對上述問題的回答也是含糊的。

　　除財政與信用政策外，在市場與政府之間還存在另外一種資源的配置方式：國家財務。市場具有不完善性、風險性和調節滯后性；政府也是理性人，同樣具有機會主義傾向；具有一定的缺陷性和局限性。國家財務的理論貢獻在于將宏觀財務與微觀財務相結合，是市場與政府之間的橋梁。國家財務的主體是自主經營、自負盈虧的法人實體。國有資本通過國家財務機制重點配置到基礎產業、基礎設施、支柱產業、高科技產業等領域，有利于為國民經濟和其他經濟成分的蓬勃發展提供良好的市場運行場所和宏觀環境；通過國有資本存量增量的變動，帶動社會資本良性發展，有利于調整和提升經濟結構，支持國家的產業政策；利用國有資本在人財物方面的優勢，以控股、參股等形式聚集社會閑散資本，可以擴大國有資本的競爭力和影響，力，同時通過公私混合經濟，中外合資合作經營等形式激發國有資本的增值功能，通過雙向互動提高國有資本的宏觀調控能力，彌補市場與政府配置資源存在的缺陷性與局限性。

　　二、國家財務調控的目標定位

　　如前所述，基于國家財務活動的多層性，國家財務關系的多元化，決定了國家財務調控目標的綜合性、宏觀性和層次性。

　　（一）國家財務調控目標的綜合性。

　　國家財務調控目標包括許多方面的內容，如宏觀性目標、增值性目標等。因此，國家財務調控追求的并不是某一方面的特定目標，而是許多方面的多目標綜合體系。這種綜合性特點正是國家財務調控目標與一般企業財務調控目標的主要區別之一。盡管從表面上看，企業財務調控和國家財務調控都具有多重目標，但是從其實質來看，企業財務調控的多重目標基本上可以歸結為企業資本增值最大化，即使考慮一些社會目標，如環保等，但最終是服務于增值這個目標；而國家財務調控的多重目標則基本上可以歸結為宏觀性目標、增值性目標兩大類，表現為多向性或綜合性，而不是單一的資本增值最大化。國家財務調控目標的綜合性特點在國有資本的運營上表現得尤為突出。也就是說，國有資本的運營既不能單純追求宏觀性目標，也不能單純追求增值性目標而必須把這兩方面的目標綜合起來，相互兼顧。

　　（二）國家財務調控目標的宏觀性。

　　與企業財務調控和私人財務調控的目標不同，國家財務調控的目標具有明顯的宏觀性特點。這是由國家財務調控自身的性質決定的。作為國家所有的資本，國家財務調控表現為國家宏觀經濟調控的直接手段之一。因此，在其內在規定性上，國家財務調控首先是一種宏觀調控，服從于國家宏觀經濟政策和社會整體利益的目標導向。國家財務調控的宏觀性目標固然具有宏觀性特點，就是增值性目標也同樣體現宏觀性特點。盡管在形式上，國有資本的增值性首先表現為特定方面的國有資本投資實體自身的行為，但是，這樣一種微觀性的國有資本投資實體的盈利性經營，也是建立在國有資本宏觀合理布局和國家財務宏觀調控的基礎上的，服從于國家財務調控的宏觀目標。因此，其增值性目標同時也具有宏觀性的特點。國家財務調控目標的宏觀性特點，決定了任何一個方面的國家財務調控活動都必須在一定程度上，考慮國家財務調控目標的總體要求，把國家財務調控目標的宏觀性與自身經營活動的微觀性結合起來。

　　（三）國家財務調控目標的層次性。

　　這一特點是與國家財務調控目標的綜合性相聯系的，也體現出國家財務調控目標與企業財務調控目標的不同。企業財務調控目標主要集中在對實現企業價值最大化的財務活動和財務關系的調節與控制，因此，并沒有明顯的層次性。國家財務調控目標則不同，它有比較明顯的層次性。首先，作為第一層次的國有資產監督管理委員會追求的是國家財務調控的宏觀目標，并且包含多個方面的內容，而作為第二層次的國有資產運營管理公司和第三層次的國有控股（參股）公司主要追求，的是國家財務調控的微觀目標。另外，在國家財務調控的宏觀目標體系中，在一定時期一定社會經濟形勢下，總有某一個或某幾個方面的目標占據主導地位，其對于國家財務調控總體目標體系的實現以及社會經濟效果有著巨大的影響作用，而其他方面的目標則相對處于輔助、次要、從屬的地位。因此，各個特定時期特定社會經濟形勢下，國有資本的宏觀管理者，即國有資產監督管理委員會，既要綜合考慮國家財務調控目標體系的總體要求，又要因時因勢合理選擇主導層的目標，并主要圍繞主導層目標展開國家財務調控活動，以期取得良好的社會經濟效果。

　　三、國家財務的調控方式

　　利用國有資本調控國民經濟，西方國家已積累了豐富的經驗。它們一般的做法是：通過國有資本的增加，公共財政、公共工程的支出擴大有效需求，解決經濟增長和勞動力就業問題；通過國有資本增量變動和存量調整，引導社會資本的投資結構，繼而影響國家產業結構的提升和生產力布局；國有資本一般投資于基礎產業、基礎設施及高科技、高風險產業等，一旦產業成熟，即轉讓為私人資本，為其攫取高額利潤服務；通過國有資本的縮減或擴張，反經濟周期、經濟波動對國民經濟的消極影響。二十世紀90年代以來，在經濟上，西方盛行所謂的“第三條道路”，即既不是自由主義也不是政府主義的經濟政策。西方國家利用國有資本實行調控的作用在于：“收殘補缺”，“填補”私人資本不愿投資的基礎產業、風險產業和邊遠地區；培育市場環境，推動產業結構的調整和升級；貫徹國家經濟發展規劃和經濟政策等。

　　我國國家財務宏觀調控作用的發揮是通過國家投入資本總量的控制與結構的調整實現的。產業政策是國有資本總量控制與結構調整的先導，國家財務主體利用自身的資本、信息、人才技術等方面的優勢，借助于資本運營手段，通過國有資本的配置，優化經濟結構，實現產業政策的調控目標。國家財務宏觀調控作用的優勢在于將宏觀財務與微觀財務結合起來，將國家的產業政策直接貫徹于微觀層次。具體而言：

　　1.產業結構調控。首先，國家可以通過對國有資本的營運實現對產業結構的調整。國家在編制國有資本經營預算，制定經濟結構、產業結構調整規劃，明確產業發展順序和重點的條件下，通過國有資本運營的方向和規模來引導和鼓勵微觀經濟主體，增強優先發展產業的實力，促進資本向優先發展產業流動和集聚，推動產業升級，優化產業結構。其次，國家可以通過國有資本在不同地區有序地流動對地方產業布局進行調整。引導和鼓勵各地方從實際出發，發揮優勢，統籌兼顧，合理布局，實現地方產業發展方向的調整，形成既合理又有地方特色的產業布局。再次，國家可以通過采取不同的國有資本運營方式實現所有制結構的調整。國家通過宏觀調控，推動國有資本“有進有退”，促進國有經濟的戰略改組，實現國有資本布局的調整。

　　2.資本導向調控。國有資本。流向哪里，流量為多少，是國有資本引導作用的基本表現形式。在我國的社會主義經濟制度下，關系國計民生的產業的發展，失衡的經濟結構的調整，邊遠和貧窮地區的開發等等，都需要國有資本充分發揮其引導作用。國有資本進入了，基本條件改善了，投資環境具備了，經濟效益凸現了，外資和其他社會資本也就隨之而來了。在一定程度上來講，國有資本引導力的發揮是對國家宏觀經濟調控的有力支持和重要保證，即國家要在制定科學的產業發展政策及有關配套政策的基礎上，通過國有資本的運動方向來捉供導向。在國有資本流入的同時引導和支持其他形式的資本流入，對應退出的產業及行業，國家通過國有資本的運營，包括破產、兼并、收購、重組、再就業等政策，解決退出障礙，促使資本從低效率、低效益的領域向優勢產業及行業轉移。

　　3.溝通服務調控。資本運營的操作是一項專業性、技術性極強的工作，單個的部門或企業由于缺乏宏觀眼光和出于自身的利益，其資產重組或增量投入的行為往往集中于那些回報率較高的行業或項目上，這極易造成某一行業的投資過熱及投資結構不合理、不平衡。國有資本運營由于其地位的特殊性，便于從宏觀上把握經濟方向，因此，國家可以通過國有資本運營的實踐來發揮其協調溝通功能。如定期發布產業結構調整信息，提供市場需求分析預測，發布產權、經營權轉讓信息，組織資本運營方案的論證和可行性研究，組織產權核定評估，協調各方利益沖突等。適當的時候，國家也可以采取適當的方式向某些實力較強的企業或部門提供投資參考。