為了加強對國有企業及國有控股企業（以下簡稱國有企業）領導人員（以下簡稱企業領導人員）的管理和監督，正確評價企業領導人員任期經濟責任，促進國有企業加強和改善經營管理，保障國有資產保值增值，杜絕有的領導干部弄虛作假、虛報政績、“官出數字，數字出官”現象的發生，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于前年發布了《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）。《暫行規定》第五條規定：“企業領導人員任期經濟責任審計應當由企業領導人員管理機關報本級人民政府批準，由人民政府下達審計指令。審計機關可以直接進行審計，也可以由社會審計組織或上級內部審計機構進行審計。”本文擬根據該條款規定，就企業集團內部審計機構接受審計機關的委托，承辦國有及國有控股子公司領導人員任期經濟責任審計工作有關問題，提出幾點粗淺的看法，與同行共同探討。

　　一、內部審計作為任期經濟責任審計的主體問題

　　對《暫行規定》第五條有關任期經濟責任審計主體的規定，對部門、單位內部審計機構作為任期經濟責任審計主體問題，目前審計理論界和實務界主要有兩種不同的理解：

　　“多主體”論。持這種觀點的同志認為：“經濟責任審計的主體，即審計人，是指縣級以上地方各級人民政府審計機關，依法成立的社會審計機構，部門、單位內部審計機構，國家和省批準設立的開發區審計機構以及鄉鎮政府設立的審計站（所）。”（參見柏繼民主編《任期經濟責任審計實務》）。

　　“兩主體論”。持這種觀點的同志認為：“經濟責任審計的主體是審計機關或其他審計組織。經濟責任審計……，一般應由各級國家審計機關成立專門職能機構，配備審計人員，具體負責經濟責任審計工作的組織、實施、協調、指導和管理。如果審計機關認為有必要，可以依照有關法規，組織內部審計機構和社會審計組織實施經濟責任審計事項，并對其進行管理、指導和監督，必要時可以對其審計機構進行檢查、審核。”（參見黃道國主編《經濟責任審計指南》）。

　　由于《暫行規定》第五條對有關任期經濟責任審計主體規定的措詞比較含糊，導致了人們對《暫行規定》第五條對有關經濟責任審計主體規定的不同理解。問題的關鍵在于：社會審計組織和部門、單位內部審計機構能否直接成為國有企業領導人員任期經濟責任審計的主體。筆者認為：應當結合《審計法》第二十條、第二十一條、第二十二條和《審計法實施條例》第十八條、第十九條、第二十條的規定來理解《暫行規定》第五條的規定。《審計法》和《審計法實施條例》明確規定：審計機關對國有企業和國有資產占控股地位或者主導地位的企業，實施審計監督。也就是說，對國有企業實施審計監督是審計機關的法定職責。

　　在我國經濟責任審計發展的過程中，有的中央部委和大型企業集團根據《審計法》、《審計署關于內部審計工作的規定》等有關規定，制訂了本部門、企業集團適用的經濟責任（離任）審計方面規章制度，這些本部門、企業集團適用的經濟責任（離任）審計規章制度屬于內部經濟責任（離任）審計規章制度的范疇，部門、企業集團內部審計機構依照這些內部規章制度開展經濟責任（離任）審計工作，從有關條款規定看，雖然在審計內容等方面與審計機關目前開展的國有企業領導人員經濟責任審計工作有相同之處，但由于審計機關側重依法監督，而部門、企業集團內部審計側重為提高本部門、企業集團經濟效益服務，工作出發點上的不同，決定了對審計工作中發現問題的處理方式不同，審計結果也存在明顯差異。

　　因此，將部門、企業集團內部審計機構直接列入國有企業領導人員經濟責任審計主體范疇，由人民政府直接向部門、企業集團內部審計機構下達審計指令的做法，與《審計法》、《審計法實施條例》有關條款的規定相悖，值得商榷。

　　筆者主張，只有審計機關才能成為國有企業領導人員經濟責任審計的主體，不宜直接將部門、企業集團內部審計機構列為國有企業領導人員經濟責任審計的主體，但當審計機關認為必要時，可以由審計機關委托部門、企業集團內部審計機構開展國有企業領導人員經濟責任審計工作。部門、企業集團內部審計機構接受委托后，成為審計機關派出的一個審計組，根據審計機關的授權，開展國有企業領導人員經濟責任審計工作。

　　二、審計機關委托內審機構開展經濟責任審計的必要性

　　根據我國現行法規規定，投資決策權是企業領導人員享有的經營管理權限之一。從我國企業集團發展的實踐看，由于企業集團的母公司及集團下屬的各級全資和控股子公司不斷對外進行投資設立新公司，企業集團的成員企業規模不斷擴大，企業集團的成員企業少則數十家，多則幾百家。

　　與企業集團的成員企業規模不斷擴大的趨勢相反，我國各級政府審計機關的審計力量卻呈不斷減少的趨勢。在1998年開始的新一輪政府機構調整過程中，各級政府審計機關的人員編制普遍壓縮45—50％。在納入企業集團合并會計報表范圍子公司數量不斷增加的情況下，審計機關要提高任期經濟責任審計質量，減少審計風險，必須加強對納入企業集團合并會計報表范圍子公司的會計報表的真實性、合法性的檢查。

　　財政部于1998年10月22日發布《國有企業年度會計報表注冊會計師審計暫行辦法》（財經字第[1998]114號），規定除個別特殊行業（企業外），國有企業年度會計報表實行注冊會計師審計制度。我國雖然實行國有企業年度會計報表注冊會計師審計制度，但《獨立審計具體準則第1號——會計報表審計》第六條規定：“會計報表審計的目的是對被審計單位會計報表的以下方面發表審計意見：（一）會計報表的編制是否符合《企業會計準則》及國家其他有關財務會計法規的規定；（二）會計報表在所有重大方面是否公允地反映了被審計單位的財務狀況、經營成果和資金變動狀況；（三）會計處理方法的選用是否符合一貫性原則。”顯然，根據該條款規定，注冊會計師出具的企業集團下屬國有及國有控股子公司年度會計報表審計報告無法滿足審計機關開展國有企業集團領導人員任期經濟責任審計的要求。

　　面對現實，審計機關在開展企業集團領導人員任期經濟責任審計過程中，授權比較熟悉情況的企業集團內部審計機構，根據國有企業領導人員任期經濟責任審計工作的要求，對集團下屬全資和控股子公司領導人員任期經濟責任履行情況作出評價，是一種比較可取和現實的選擇。