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淺析多種投融資體制下高速公路的效益審計
隨著我國高速公路建設事業的快速發展，高速公路建設投融資體制已從計劃經濟體制下的投資主體單一、資金渠道唯一，發展到投資主體多元化，項目業主多層化，籌資方式多樣化。結合今年審計署收費公路審計調查方案的要求，在效益分析過程中，針對目前高速公路投融資體制呈現多元化的趨勢，對如何評價不同投融資體制下的高速公路建設效益情況，筆者提出幾點建議。
一、高速公路投融資體制多元化的現狀
改革開放以來，各級政府開始了公路建設投融資體制改革，各地在實踐中創造出了很多行之有效的投融資方式，包括以各級交通主管部門作為項目業主，貸款修路，收費還貸；由各級政府集資修路；利用國外政府和銀行貸款修路；鼓勵國內外各類經濟組織投資修建高速公路，推行包括合作經營、BOT、成立股份有限公司發行股票籌資等方式。沈陽辦在審計調查過程中，了解到幾種典型的高速公路建設投融資體制。
（一）“統一規劃、統貸統還”投融資體制。事業型投融資體制是市場經濟條件下，公路作為政府提供的公共物品的投資模式。由于高速公路具有較強的經濟性，便于收費管理，可以分段經營，具備市場化運營的基本條件。目前，我國高速公路建設需要的大量資金都不同程度地采用了貸款和集資方式籌集，并且絕大多數采取了收費路的形式。實行這一體制，項目的前期工作和建設資金的籌措多由交通主管部門負責，投資來源包括交通部補助、養路費、通行費、車輛購置稅、國債轉貸和銀行貸款等。項目建設及竣工后的管理、養護和車輛通行費的收取也是交通主管部門及所屬事業單位負責。這種投融資體制下的通行費繳入財政專戶，納入預算管理，建設資金貸款實行統一償還。
（二）公路經營權轉讓融資。高速公路通行費收入主要用于償還貸款，但是通行費收入細水長流，資金積累緩慢，由于車流量的增加是一個漸進的過程，在通車的前幾年收費額與貸款償還額往往并不匹配，償還到期本息的壓力較大。為了解決現金流與貸款償還之間的錯位問題，考慮把未來的收益提前變現以償還當期貸款，可以采用公路經營權轉讓融資。通過未來收益提前變現的方法，經營權轉讓可以把未來預計收取的通行費提前集中獲得，迅速籌集資金，以達到公路資產變現的效果。經營權轉讓使得一些原來的收費還貸公路轉讓出去，由收費還貸變為通過收取通行費獲得投資收益的公司制經營模式。
（三）股份融資形式。通過對已建成高速公路進行資產評估，將得到確認的高速公路相關資產作為出資發起設立股份有限公司，向境內外公開募集資金。自從寧滬高速公路股份有限公司于1992年設立以來，全國陸續有安徽皖通高速等18家公路上市公司，利用市場發行股票融資近300億元人民幣，成為我國高速公路建設資金的重要補充。上市籌集到的資金一方面可以用來償還建設期銀行貸款，一方面可以用于股份有限公司對新路的建設。
二、不同投融資體制下的高速公路效益審計的側重點
（一）“統貸統還”體制下，高速公路效益審計側重對整體負債水平、還貸能力的分析。首先，了解高速公路主管部門債務的總體規模，銀行貸款、外資等所占比重及償還情況，對償還貸款金額較少、比例較低、財務費用負擔過重的高速公路，重點分析其還貸風險及面臨的潛在金融風險；其次，對高速公路投資運營成本效益的分析，分析單位造價的合理性，工程是否按期竣工，及內部收益率、投資回收期等主要經濟指標是否達到可行性研究報告水平等；第三，分析“統貸統還”政策下影響高速公路還貸能力的各種因素，有無不合理和無標準支出擠占通行費支出，使通行費收入成為政府籌措資金的一種渠道，加重用路成本；再次，“統貸統還”政策下，是否存在效益好的高速公路貸款還完后仍繼續收費以償還其他公路貸款的現象，從而掩蓋個別高速公路經濟效益差的事實。
（二）經營性高速公路的效益分析以公路經營權轉讓為主線，分析收費權益轉讓的必要性、程序合規性、定價合理性及受讓資金用途合規性。首先，了解經營權轉讓程序的合規性，解剖未按程序轉讓的原因及可能帶來的國有資產流失等后果；其次，審查轉讓收費期限延長的合規性，有無違規延長經營性公路收費期限從而加重社會負擔；第三，評估價格是否合規，關注那些評估方法不當，轉讓定價顯失公允的權益轉讓實例，并以現在為時點，運用趨勢分析、收益現值等方法分析轉讓后的公路收益狀況，進而揭露權益轉讓過程中存在的主要問題；最后，關注轉讓收入的用途是否合規，權益收入的資金流向是否用于還貸或公路建設，有無將公路權益轉讓資金用挪做他用等。
（三）股份制公司形式下高速公路效益審計關注其收益回報率和投資收益分配是否合理。股份融資作為我國高速公路建設新的資金來源，把高速公路納入到市場經濟的供給體系當中，公司追求利潤最大化。首先，要了解上市公司利潤是否真實，通行費收益與可行性研究預測或經營權受讓前相比，增長比例如何，是否存在低估收益，壓低轉讓價格，造成國有資產流失問題；其次，關注其利潤在國有股與其它股份之間的分配，有無分享收益同股不同權，或采用明顯有利于其他投資者保全資產和獲取收益的分配方案，致使國有股收益減少的情況；最后，關注高速公路經營公司的股權轉讓。
在多種投融資體制并存的情況下，分析高速公路效益情況，應以資金使用效益為主線，以管理問題作為切入點，同時結合不同投融資體制的特點，有針對性地進行效益審計。
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