風險性銀行監管方法20世紀90年代初首先在美國采用，目前已被很多發達和發展中國家應用。隨著銀監會的成立及《銀行業監督管理法》的頒布，我國銀行監管方法也由合規性監管向合規性監管與風險性監管并重、突出風險性監管轉變?？尚刨嚨你y行內部審計在風險性監管中能發揮杠桿作用，是實現有效風險性監管的重要條件，在國外已受到監管當局充分重視，但在我國尚未引起有關部門的關注。

　　一、風險性監管的基本框架

　　風險性監管（Risk-based Supervision）是指監管當局根據對銀行風險評估的結果，采取相應的監管措施，確保銀行建立健全的風險管理系統來鑒別、衡量、監測及控制風險的監管方法。一個監管周期一般由四步組成：1.全面評估銀行的風險全貌。（1）評估銀行經營活動固有風險的大小。如信用、市場、操作、法律、信譽風險等。（2）評估銀行鑒別、衡量、監測及控制這些風險能力的大小。主要是通過對銀行制定的相關政策、程序及審計等控制措施的檢查，評估銀行風險管理系統是否健全。（3）綜合分析以上兩種評估結果得出銀行的風險全貌。包括：目前整體風險的大小、每種風險的未來發展方向及高風險領域。2.根據風險全貌制訂相應的監管計劃。集中監管資源于高風險領域。3.執行監管計劃。主要手段有分析、監控、檢查及一定程度的交易測試等。4.得出監管結論并就監管關注問題與銀行進行交流，要求其采取相應的改進措施。

　　二、銀行內部審計杠桿作用表現

　　以較小的力量獲得較大效果的現象被稱為杠桿作用，其實質就是省力、高效。在風險性監管中監管人員一般可以采取利用銀行內部審計工作、聘請注冊會計師對一些關鍵領域實行周期性審計、自己直接檢查三種手段。利用銀行內部審計相對于后兩者具有省力、高效的杠桿作用。主要表現為：銀行內部審計的可信賴度越大，監管人員利用銀行內部審計工作就能在合理控制監管成本的同時，提高監管有效性。以美國為例，監管當局認為銀行內部審計可信賴度大一般是指對其評價的結果是強有力或令人滿意，不可信賴則是其評價結果為無效。評估銀行內部審計是否可信賴是監管人員評估銀行鑒別、衡量、監測及控制風險能力大小的重要內容，也是整個風險性監管的基礎性工作。監管人員可以從以下兩個途徑利用內部審計的杠桿作用：1.在確定銀行整體風險大小時，可信賴的內部審計確保了銀行風險管理系統的健全性，使銀行整體風險維持在較低的水平，從而降低監管關注程度，實施寬松的監管政策，從而降低檢查的頻率、廣度與深度。2.可以參考其審計結果確定每種風險的未來發展方向及高風險領域，并在此基礎上制定與執行計劃，減少重復性工作，集中有限監管資源于高風險領域。

　　三、銀行內部審計能發揮杠桿作用的原因分析

　?。ㄒ唬┰谔岣唢L險性監管有效性方面

　　1.銀行內部審計在銀行風險管理中的重要地位為其杠桿作用的發揮提供了內在條件

　　首先，內部審計自身的發展日益重視參與銀行風險管理。現代內部審計除了關注傳統的內部控制之外，更關注有效的風險管理機制和健全的公司治理結構。巴塞爾銀行監管委員會把評價和改善銀行風險管理的有效性作為內部審計的主要任務。所有的風險管理活動都是內部審計對象。

　　其次，內在需求與外來壓力促使銀行管理層日益重視內部審計在風險管理中的作用。從內在需求看，隨著銀行業務的迅速發展，尤其是受巴林銀行及安然等事件的影響銀行管理層日益重視建立健全風險管理系統。他們需要有一個部門能夠不斷地對風險管理系統進行評價，并能適時提出有益的建議。內部審計的獨立性、客觀性使其最適合充當這種角色。從外來壓力看，在各國監管規定中，銀行管理層始終對建立健全風險管理系統負有最終責任。如美國的《薩班斯-奧克斯利法案》的相關規定。銀行管理層是否勤勉地履行了責任是風險性監管的重要內容之一。面對來自監管部門的壓力，銀行管理層積極在銀行內部尋求分散自身風險與責任的方法與對象，能在風險管理中發揮重要作用的內部審計成為首選。管理層積極為內部審計參與風險管理創造條件從而有效轉移自身風險。

　　2.風險性監管的特點為銀行內部審計杠桿作用的發揮提供了外在需求

　　一方面，風險性監管具有全面性、持續性及事前防范等特點。合規性監管是對銀行業務的某一方面是否符合法律法規的檢查，主要是事后監管，著眼于“點”上，除非是在金融危機時期，否則不實行全面、持續性監管，監管工作量相對不大，多采用監管人員直接檢查的方法。而風險性監管具有以下特點：（1）監管的對象是銀行的風險管理。要求監管人員必須充分把握銀行的風險狀況。（2）是在對銀行風險全面評估、持續監控的基礎上突出對高風險領域的監管。新業務、新變化是其關注的重點。強調事前和事中監管。（3）主要是通過科學的風險評估模型來評價銀行風險管理系統的健全性。掌握充分而可靠的銀行數據是其評價的前提。

　　另一方面，相對于合規性監管來說，風險性監管的特點決定了其對銀行內部審計作用的依賴性。主要表現在：（1）由于銀行業務的不透明性及其風險的特殊性，銀

　　行外部人員不可能完全、及時地掌握其風險，而在銀行風險管理中發揮重要作用的銀行內部審計卻能滲透到風險管理的各個方面。（2）在銀行經營與管理新形勢下，要實現在全面評估、持續監控的基礎上突出對銀行高風險領域的事前或事中監管就必須依賴于可信賴的銀行內部審計。近年來銀行經營與管理出現了電子化、國際化、金融創新與規模擴張等新形勢。信息技術風險主要存在于決策與運用過程中，控制風險需要持續的事前事中監控；跨國分支行的風險管理普遍薄弱，但由于至少涉及兩個國家，其監管存在法律、地理、語言等障礙；在銀行金融創新、機構合并與規模擴張中，風險隨之發生變化，而且各家銀行的風險變化也不盡相同。內部審計熟知本行情況，在各國監管資源普遍不足的情況下，利用內部審計的工作成為捷徑。（3）由于銀行分支機構多、業務復雜多變，相對于外部審計來說，監管者主要是信賴銀行內部審計來獲得充分而可靠的銀行數據。如果內部審計不可信賴，銀行提供的資料、數據貧乏且不可靠，則監管人員將檢查重點放在測試賬務記錄、風險資產價值等的準確性與真實性上，監管方法就不是風險性監管而是合規性監管了。

　　（二）在合理控制監管成本方面

　　監管成本可以分為直接資源成本和間接效率損失。

　　1.直接資源成本

　　直接資源成本可分為行政成本和守法成本。由監管部門負擔的直接資源成本稱為行政成本。如監管部門所耗費的人力、物力、財力。守法成本是指銀行因遵守監管規定付出的成本。如為配合監管提供檢查場地、人員的支出等。長期以來，監管與被監管者都面臨著如何降低高額監管成本問題。由于風險性監管的全面性、持續性特點，如果不能利用可信賴的銀行內部審計，監管部門就要進行全面而深入的檢查、評估，導致直接資源成本大幅上升。反之，內部審計工作可信賴，審計成果可以同時被銀行、監管者利用，則能大大降低銀行與監管當局成本：對監管者來說避免了對銀行內部審計工作的重復，減少了不必要的行政成本支出。對銀行來說，就不會出現頻繁的外部審計、檢查增加銀行支出、干擾銀行正常工作的情況。

　　2.間接效率損失

　　間接效率損失主要表現為因監管的實施導致銀行競爭力的下降與道德風險的產生。

　　一方面，可信賴的銀行內部審計通過控制風險保持銀行的競爭力。銀行面臨的風險小，來自監管方面的限制少銀行有實力與空間來提高競爭力。銀行只有在充分利用內部審計的檢查、鑒證、評價及建設職能，才能在降低風險的同時提高其競爭力。

　　另一方面，可信賴的銀行內審可以減少銀行道德風險的發生。如果監管者不能有效地利用、監督銀行內部審計，而大量采用直接檢查或外部審計，這種單方面的行為會導致董事會及高級管理者無意自律，使銀行面臨道德風險。銀行的董事會和高層管理者會認為只要監管者評定的風險等級在可接受的范圍內，就是安全的，有意去冒險，或者雖無意冒險但卻疏于防范，使損失發生的可能性更大。反之，如果監管者在監管中抓住銀行內部審計，可以有效地監督銀行經營管理行為，同時銀行董事及高級管理者在保證內部審計有效性上負有最終責任，這就使其在監管中承擔壓力，無法袖手旁觀，減少了道德風險發生的可能。

　　四、發揮銀行內部審計的杠桿作用，當前我國銀監會與銀行應采取的措施

　　為了保證銀行內部審計作用的發揮，巴塞爾銀行監管委員會及許多國家的監管部門及銀行都采取了相應的措施，風險性監管正在我國逐步實行，當前銀監會與銀行應采取積極措施發展銀行內部審計，為風險性監管的有效實行創造條件。

　　（一）銀監會

　　1.出臺針對銀行內部審計的指引。目前監管部門對銀行內部審計的規定只是在有關銀行內部控制等文件中簡單涉及，操作性不強。各家商業銀行都是根據自己的情況制訂內部審計的具體辦法。銀監會需要結合銀行業特點，參照審計署及巴塞爾銀行監管委員會關于內部審計的規定制訂針對銀行內部審計的指引。其主要內容應包括兩部分：第一，關于銀行內部審計的有關要求。如內部審計的目標、方法、獨立性、人員素質、銀行管理層在內部審計建設中的責任、內部審計與外部審計及監管檢查人員間的合作與交流、信息技術等特殊領域的審計等。第二，監管當局如何對銀行內部審計實施監管。如檢查的原則、方法、評估的標準與等級等。指引既能作為檢查人員評估銀行內部審計的依據與指導，也能作為銀行管理層及審計人員建立健全內部審計及進行自我評估的重要參照物。

　　2.建立對銀行內部審計的監督與評估。目前銀監會尚未開展專門針對銀行內部審計的檢查及評估。只有在出臺前面所提指引的基礎上加強對銀行內部審計的監督與評估才能真正提高銀行內部審計的水平。可采用的方式主要有：舉行周期性的會議、現場評估、制訂銀行內部審計人員向監管者報告制度、利用注冊會計師審計獲得有關內部審計的信息等方法。將對銀行內部審計的檢查及評估作為風險性監管的每個監管周期的基礎性工作。同時要保證監管人員能充分而及時地接觸到銀行內部審計資源，如審計人員、工作底稿、工作計劃、方法、報告及預算等。檢查及評估的內容有：內部審計的質量及范圍、審計人員及其管理部門的能力等。如果評估結果為不可信賴，監管人員應調整檢查范圍，并就相關問題同銀行有關部門進行交流，同時向監管部門匯報以確定采取適當的措施，并將對內部審計的評估結果直接反映在銀行風險評級體系的管理成分等級及綜合等級中。檢查報告中應包含對內部審計充足性的評論、存在的重要問題及推薦的改進辦法等。

　　3.建立與銀行內部審計、外部審計部門間的交流與合作。監管部門與銀行內部、外部審計人員間的合作是巴塞爾銀行監管委員會多年來一直提倡的，已在很多國家收到了成效。同國外相比，目前我國在這方面差距很大。所以銀監會在推行風險性監管時應建立與三方審計部門間的交流與合作，充分調動各方的力量。監管者應定期同內部審計管理者討論共同關心的問題。如監管政策對銀行風險管理系統的影響、監管中發現的問題等。理想狀態是監管者并不需要檢查所有的銀行內部審計報告，但必須建立同銀行內部審計部門的經常性會晤，以體現服務為主，監督為輔的監管理念。外部審計需要評價并利用內部審計工作。以銀行為主的金融審計是國家審計的重要內容，同時國家審計依法對國有銀行的內部審計進行業務指導和監督。隨著我國銀行上市步伐的加快，會計師事務所在銀行審計領域中發揮著越來越重要的作用。監管部門可利用這兩種外部審計力量從另一個角度對銀行內部審計進行監督和指導。

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　　近年來，我國很多銀行內部審計的獨立性有了很大加強，但如發揮其在風險性監管中的杠桿作用，銀行內部審計還急需發展。

　　1.確立內部審計在銀行風險管理中的重要地位。風險管理已經被國內銀行提上了重要位置，很多銀行都設立了專門的風險管理部門，但內部審計尚沒有在風險管理中發揮應有的作用。國外銀行內部審計的職能不僅是監督，更重在評價與建設。但我國銀行內部審計缺乏評價與建設職能。以一項制度的建立與執行為例，國外銀行內部審計在其建立時就可以評價該制度的合理性，而我國銀行內部審計只能在該項制度建立后，評價其執行是否合規。審計的層次低，因而在風險管理中作用小。所以當務之急是要通過提高內部審計在風險管理乃至整個銀行中的地位，提高內部審計的目標定位，促進其作用的發揮。

　　2.拓展審計領域，充分發揮銀行內部審計在風險管理中的作用。內部審計可以評估銀行風險識別的充分性、風險衡量的恰當性及風險防范的有效性，并在此基礎上提出相應的改進措施，從而發揮自己在風險管理中的重要作用。在當前市場競爭日趨激烈、市場需求日益復雜的情況下，銀行面臨的風險越來越大，風險管理的關鍵在于防范。事前、事中的風險評估已成為國外銀行內部審計的重要內容，因為只有這樣才能及早確認風險，最大限度地減少風險。但目前我國銀行內部審計尚處在查錯防弊、開展合規性審計階段，局限于對經營部門及營業機構執行各項規章制度、開展各項業務情況的事后審計等，而對于相關決策部門經營戰略確立的恰當性、規章制度制訂的合理性、新產品新業務設計的完善性缺乏風險評估。例如很多銀行往往是先有新產品、新業務，再有風險管理程序和控制方法。甚至是只有出了風險，銀行才會制訂相應的管理程序。審計的層次低，在風險管理中的作用十分有限。因而今后應積極拓展內部審計領域，強調事中及事前審計，要確保在經營戰略的確立、規章制度的制訂、新產品及新業務的設計過程中就有適當的風險管理程序和控制方法，使內部審計能夠通過風險評估的結果、建議直接影響銀行經營政策的制訂，確保銀行風險管理目標與業務發展目標的一致性，力求從源頭上加強銀行的風險管理，使銀行真正做到“風險先行”。這種工作重心的前移，不但能使內部審計避免出現只重視細枝末節，忽略了主要風險的情況，而且有利于提升其在銀行內部風險管理中的重要地位，充分發揮內部審計在風險管理中的作用。

　　3.嚴格區分內部審計部門與風險管理部門在風險管理中的權限與職責，保持內部審計的相對獨立性。從國外的實踐來看，隨著銀行內部審計在銀行風險管理中的作用越來越大，銀行管理層甚至銀行內部審計人員常常會難以區分風險管理部門與內部審計部門的職責，易把銀行內部審計部門變成風險管理措施的設計與執行者，從而使其喪失獨立性。為了避免出現這種情況，在內部審計程序、審計委員會章程、公司治理等方面應嚴格區分銀行內部審計與風險管理部門的業務范圍。

　　4.提高內部審計自身的實力。在方法上，實行風險基礎內部審計。風險基礎內部審計擴大并重新定位審計的范圍從重在監控轉向重在評估。同過去的審計方式相比，風險基礎內部審計更加關注企業的風險管理活動，不但可以保證充分的審計覆蓋面，而且對每一個領域都會根據其風險評價結果有不同的審計頻率與深度，增強對風險的控制作用。在風險管理成為銀行與監管當局關心的首要問題時，風險基礎內部審計的發展成為必然。在手段上，要充分利用計算機審計，發展非現場審計。在人員素質上，除了需具備會計、審計、計算機、法律的相關知識外，應迫切提高風險管理知識水平。

　　5.內部審計人員要恰當處理與監管者、銀行管理層及注冊會計師間的關系。內部審計具有服務內向性的特點，內部審計人員既要借助與監管當局的聯系保持自己的獨立性與權威性，更要與銀行管理部門增進交流，加強理解。只有在得到管理部門理解與支持的基礎上才能有效地發揮內部審計的杠桿作用。根據我國的現行規定，上市銀行的財務報告需同時接受境內、境外會計師事務所審計，他們在審計方面有很多豐富的經驗。內部審計在接受其監督的同時，應積極加強與其交流、合作，學習其先進的審計觀念及方法，促進自身的發展。

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　　Leverage of the Bank Internal Audit under the Risk-based Supervision

　　WANG Jin - li， SHEN Lin - nan

　?。?Department of Accounting， Nanjing Audit University， Nanjing 210029 ， China； Jilin Branch， China Construction Bank， Changchun 130061 ， China）

　　Abstract： Risk-based supervision has become the main method of bank supervision. The leverage of reliable banks internal audit under the risk-based supervision is to improve the effectiveness in the risk-based supervision as well as to control its direct and indirect supervising costs. Therefore， CBRC and banks should take measures to promote such leverage in supervision.

　　Key Words： risk management； risk-based supervision； risk-based internal audit； leverage