改革開放以來，我國財稅體制進行了一系列改革，為理順國民經濟分配關系、推動國民經濟發展、提高綜合國力起到了重要作用。但是，這些改革僅調整了收入分配關系，沒有對預算管理和國庫管理制度進行大的調整。隨著國民經濟的快速發展，現行財政國庫管理制度越來越顯示出它的弊端。從2001年起，我國開始以建立國庫集中收付制度為基礎的財政國庫制度改革。2001年，國務院選擇幾個有代表性的部門進行試點，在總結經驗、優化和完善方案的基礎上，2002年進一步擴大改革試點范圍。按照國務院的部署，我國力爭在“十五”期間全面推行財政國庫管理制度改革。

　　一、財政國庫管理制度改革的必要性

　　（一）我國現行的財政性資金繳庫和撥付方式的弊端

　　我國現行的財政性資金繳庫和撥付方式主要是通過預算單位設立多重賬戶分散進行。隨著社會主義市場經濟體制下公共財政的建立和發展，這種在傳統體制下形成的運作方式顯露的弊端越來越突出。具體表現如下：一是重復和分散設立賬戶，導致財政支出活動透明度不高，大量預算外資金游離于預算管理之外，不利于實施有效的管理和全面監督。二是財政收入、支出信息反饋遲緩，難以及時為預算編制、執行分析和宏觀調控提供可靠依據。三是財政資金入庫時間延滯，收入退庫不規范，大量資金經常滯留在預算單位，降低了使用效率；財政資金使用缺乏事前監督，截留、擠占、挪用等問題時有發生，容易誘發腐敗現象。四是由于分散收繳和分散撥付，對預算單位實際的財政收入水平、用款規模缺乏統一掌握，不利于上級政府根據實際情況作出有效和正確的決策。五是財政資金使用效益不高，各預算單位收到了財政性資金，并不是一下子全花完，而是逐日逐月開銷，這樣就必定有一部分資金短時期閑置。各預算單位閑置資金較為分散，不利于財政部門有效調撥資金。甚至財政部門為了應付某些急需，又不得大量舉債，增加了財政負擔，不利于提高財政資金使用效益。六是在不利于財政資金使用的監督。由于分散收繳和支付，財政部門無法對各預算單位財政性資金的收繳和支付進行及時有效的跟蹤監督，即使發現了問題，處理起來也只能是“馬后炮”。

　　（二）建立國庫集中收付制度的意義。

　　改革現行財政國庫管理方式，建立國庫集中支付制度，是適應社會主義市場經濟體制下公共財政的內在要求，它有利于加強財政監督管理，提高資金使用效益，增強財政在宏觀調控中的作用，也有利于從源頭上預防腐敗。具體說：

　　1.有利于節約庫款，避免收入流失，提高財政資金的使用效率。現行的財政資金管理方式是：財政性資金繳庫有些是由征收機關通過設置過渡性賬戶收繳，不是直接繳入國庫。財政性資金支出是通過各級預算單位設置的財政資金賬戶逐級轉撥。這就造成了征收機關和預算單位分散、多重設置財政資金賬戶。大量收入入庫時間延滯，收入流失問題時有發生。預算單位均在商業銀行開設財政資金賬戶，并按財政資金的不同性質開設多個銀行賬戶。財政支出先由財政部門撥付主管部門，再由主管部門撥付到所屬下級單位，然后逐級支付到收款人或用款單位。資金撥付環節多、運轉慢、效率低，從國家整體看，一方面財政每年要發行幾千億的國債，用來平衡財政支出。另一方面各級預算單位占用滯留的財政資金存在銀行不能及時有效使用，很顯然這是不合理的。實行財政國庫集中收付后，建立國庫單一賬戶體系，財政收入和支出全部通過國庫單一賬戶體系進行收支，避免了分散、多重設置財政資金賬戶問題，從而大大提高資金的周轉速度，節約庫款，提高資金的使用效益。

　　2.有利于加強預算管理，嚴格計劃開支。以前預算的編制采用的是基數法，每年都是在上一年基數上作適當增減。預算編制和下達的時間都相對滯后。預算都是從年前編制到年尾，“一年預算，預算一年”，預算編報得晚，批復得也晚，中間還在不斷的調整，甚至到年底還在批當年的預算。實行國庫管理制度改革后，對預算編制的要求將更加嚴格。因為實行財政直接支付和授權支付的基礎是財政部門批復的部門預算，根據批復的部門預算，編制分月用款計劃，按照批復的用款計劃，辦理財政直接支付和授權支付的手續。沒有用款計劃，直接支付和授權支付都無法辦理，而且支付要在批復的預算以內。財政部門批復用款計劃，主要是看支出符不符合批準的預算。如果某項開支沒有列入預算內，就無法支付。

　　3.有利于從源頭上預防和治理腐敗。現行的財政資金運轉方式是分層次、多重設置銀行賬戶，資金層層轉撥，資金分散，很容易造成截留、挪用資金問題。同時，也容易誘發腐敗現象。從客觀上講，實行財政國庫管理制度改革后，減少了許多中間環節，減少了一些單位和部門直接接觸資金的機會。

　　二、財政國庫管理制度改革主要內容

　　按照財政國庫管理制度的基本發展要求，建立國庫單一賬戶體系，所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位。財政國庫管理制度改革的主要內容包括：

　　（一）建立國庫單一賬戶體系。

　　財政部門在中國人民銀行開設國庫單一賬戶，按收入和支出設置分類賬，收入賬按預算科目進行明細核算，支出賬按資金使用性質設立分賬冊；按資金使用性質在商業銀行開設零余額賬戶；在商業銀行為預算單位開設零余額賬戶；在商業銀行開設預算外資金財政專戶，按收入和支出設置分類賬；在商業銀行為預算單位開設小額現金賬戶；經國務院和省級人民政府批準或授權財政部門開設特殊過渡性專戶。國庫單一賬戶為國庫存款賬戶，用于記錄、核算和反映納入預算管理的財政收入和支出活動，并用于與財政部門在商業銀行開設的零余額賬戶進行清算，實現收付；財政部門的零余額賬戶，用于財政直接支付和與國庫單一賬戶支出清算；預算單位的零余額賬戶用于財政授權支付和清算；預算外資金財政專戶，用于記錄、核算和反映預算外資金的收入和支出活動，并用于預算外資金日常收支清算；小額現金賬戶，用于記錄、核算和反映預算單位的零星支出活動，并用于與國庫單一賬戶清算；特設專戶，用于記錄、核算和反映預算單位的特殊專項支出活動，并用于與國庫單一賬戶清算。上述賬戶和專戶要與財政部門及其支付執行機構、中國人民銀行國庫部門和預算單位的會計核算保持一致性，相互核對有關賬務記錄。建立國庫單一賬戶體系后，相應取消各類收入過渡性賬戶。預算單位的財政性資金逐步全部納入國庫單一賬戶管理。在建立健全現代化銀行支付系統和財政管理信息系統的基礎上，逐步實現由國庫單一賬戶核算所有財政性資金的收入和支出，并通過各部門在商業銀行的零余額賬戶處理日常支付和清算業務。

　　（二）規范收入收繳程序。

　　將財政收入的收繳分為直接繳庫和集中匯繳。直接繳庫是由繳款單位或繳款人按有關法律法規規定，直接將應繳收入繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶。集中匯繳是小額零散稅收和法律另有規定的應繳收入，由征收機關于收繳收入的當日匯總繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶。

　　（三）明確財政支出類型。

　　根據支付管理需要，具體分為：工資支出，即預算單位的工資性支出；購買支出，即預算單位除工資支出、零星支出之外購買服務、貨物、工程項目等支出；零星支出，即預算單位購買支出中的日常小額部分，除《政府采購品目分類表》所列品目以外的支出，或列入《政府采購品目分類表》所列品目，但未達到規定數額的支出；轉移支出未指明具體用途的支出，包括撥付企業補貼和未指明具體用途的資金、中央對地方的一般性轉移支付等。

　　（四）明確財政支付方式。

　　按照不同的支付主體，對不同類型的支出，分別實行財政直接支付和財政授權支付。財政直接支付，是由財政部門開具支付令，通過國庫單一賬戶體系，直接將財政資金支付到收款人或用款單位賬戶。實行財政直接支付的支出包括：①工資支出、購買支出以及中央對地方的專項轉移支付，撥付企業大型工程項目或大型設備采購的資金等；②轉移支出，包括中央對地方的一般性轉移支付中的稅收返還、原體制補助、過渡期轉移支付、結算補助等支出，對企業的補貼和未指明購買內容的某些專項支出等。財政授權支付是預算單位根據財政授權，自行開具支付令，通過國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。實行財政授權支付的支出包括未實行財政直接支付的購買支出和零星支出。

　　（五）規范財政支付程序。財政支付程序包括：

　　財政直接支付程序。預算單位按照批復的部門預算和資金使用計劃，向財政國庫支付執行機構提出支付申請，財政國庫支付執行機構根據批復的部門預算和資金使用計劃及相關要求對支付申請審核無誤后，向代理銀行發出支付令，并通知中國人民銀行國庫部門，通過代理銀行進入全國銀行清算系統實時清算，財政資金從國庫單一賬戶劃撥到收款人的銀行賬戶。

　　財政授權支付程序。預算單位按照批復的部門預算和資金使用計劃，向財政國庫支付執行機構申請授權支付的月度用款限額，財政國庫支付執行機構將批準后的限額通知代理銀行和預算單位，并通知中國人民銀行國庫部門。預算單位在月度用款限額內，自行開具支付令，通過財政國庫支付執行機構轉由代理銀行向收款人付款，并與國庫單一賬戶清算。

　　（六）推進預算編制改革，細化預算編制，全面推行部門預算制度。

　　部門預算是市場經濟國家財政預算管理的基本組織形式，是在全面推行零基預算、綜合財政預算的基礎上，按照綜合財力狀況，依照個人部分、公用部分和事業發展的順序，采取先進的技術手段，由預算部門編制，財政部門審核匯總，形成涵蓋預算部門所有收支的完整預算。部門預算將部門作為預算編制的基礎單元，取消財政與部門的中間環節，預算從部門編起，部門所屬二級單位的預算全部歸口到部門管理：預算要落實到每一個具體部門，預算管理以部門為依托，改變財政資金按性質和功能歸口管理的做法，將各類不同性質的財政性資金統一編制到使用這些資金的部門，一個部門的預算要全面反映該部門的各項收支。

　　三、財政國庫管理制度改革對財政審計的影響

　　我國的財政國庫管理制度改革勢在必行。我們財政審計也必須適應改革后的財政體制要求。改革后的財政國庫管理制度對我們財政審計而言，是一把“雙刃劍”。充分認識改革后的財政國庫管理制度的特點，有的放矢，將使財政審計工作變得更加簡潔、明了，易于發揮審計監督的作用；反之，又可能使財政審計變得無所事事，不能有效發揮審計監督的作用。具體來講，財政國庫管理制度改革對財政審計影響：

　　（一）審計實施的主線將更加清晰。

　　按照財政國庫管理制度的要求，建立國庫單一賬戶體系后，所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系核算管理，財政國庫賬戶能全部反映被審計地區財政收支狀況的全貌，國庫單一賬戶毫無疑問將成為實施財政審計所必須依賴的主線。

　　（二）審計的對象、重點和方式將有所改變。

　　在建立國庫集中收付和實行部門預算之后，“管錢”和“用錢”單位完全分離。截留收入，擠占、挪用資金，私設小金庫等問題存在的機率大大降低。因此財政決算審計已經變得不再重要了。應強化預算審計，重點對預算編制的合理、合法性以及預算執行情況的審計。審計也應從目前的單純的事后審計變成事前、事中、事后全過程的審計監督。

　　（三）有利于審計機關和審計人員掌握全局，作出合理的審計假設和判斷。

　　在建立國庫單一賬戶后，被審計地區一切財政性收支全部能夠集中反映在國庫賬戶中，對所在地區的總體經濟水平、產業結構、財政收支狀況、固定資產投資規模等，有利于審計機關和審計人員把握大局，全面、客觀的作出分析和判斷，以便作出正確的審計意見。

　　（四）更有利于先進審計手段的使用。

　　實行國庫集中收付和部門預算之后，必將建立財政業務處理和資料的信息化、系統化。隨著審計署金審工程的全面啟動，審計機關構建財政審計的網上作業平臺、開發可靠的財政審計軟件，審計人員利用先進的計算機網絡進行審計將更容易實現。

　　（五）加大了審計的難度，對審計人員的業務素質提出了更高的要求。

　　部門預算是一個綜合預算，既包括行政單位預算，又包括其下屬的事業單位預算；既包括一般預算收支計劃，又包括政府基金預算收支計劃；既包括正常經費預算，又包括專項支出預算；既包括財政預算內撥款收支計劃，又包括財政預算外核撥資金收支計劃和部門其他收支計劃。內容涉及面廣、專業性強。在以預算審計為重點的前提下，將給審計工作帶來很大的難度。同時，它也要求審計人員要有全面的、高水平的素質。

　　（六）審計風險在一定程度上將會有所降低。

　　實行財政國庫管理制度改革后，減少了許多中間環節，減少了一些單位和部門直接接觸財政資金的機會，增強了財政部門對資金使用單位的監管和約束力度，內部控制機制更加健全，在一定程度上會降低審計風險。