近年來，我國在財政管理制度上進行了一系列的重大改革，特別是《預算法》的頒布實施，使財政預算管理開始向法制化的軌道邁進。但是，由于計劃經濟體制下形成的財政資金分配方式和管理格局還未從根本上突破，加上地方財政預算管理科學化、規范化層次不高，不僅影響到財政預算管理法制化效果，而且也影響到了財政資金運行質量。隨著我國市場經濟體制的逐步完善，當前財政管理制度中存在的弊端越來越突出。這就要求我們適應市場經濟發展，加快財政管理制度改革。要按照公共財政的要求，構建適應社會主義市場經濟發展的地方政府公共收入體系和公共支出體系，改革預算編制和財政資金管理制度，使政府公共預算和公共支出能夠反映出“體現政府職能，公平配置資源；科學編制預算，強化預算約束；提高資金使用效率，增強公共支出透明度”的特點。在當前實踐中構建的現代支出管理模式，主要有部門預算編制改革、實行國庫集中收付制度和推進政府采購制度等三大舉措，這三大舉措緊密聯系，相互促進，構成了現代財政支出管理改革主要內容。財政審計要強化對“三項”改革實施情況的審計，促進改革順利進行。

　　一、當前財政管理制度中存在的主要問題（一）從財政預算編制看，地方財政預算編制還缺乏對財政經濟形式的科學預測與全面分析，缺乏科學統一的支出標準，缺乏相關部門參與的預算論證過程，所編出的財政預算簡單粗糙、透明度低、準確性差、可操作性不大，導致預算執行隨意性大，預算追加頻繁，失去了應有的約束力。同時，由于預算編制粗糙和預算執行中的隨意性，給部門和單位以可乘之機，造成部門和單位間的貧富不均，加上有些部門和單位預算和法制觀念淡薄，還易造成亂用資金、損失浪費以及其他腐敗問題。近年來，各地進行了部門預算編制的試點工作，取得了一些經驗，但在規范化、制度化、科學化（如“零基預算”）等方面尚需要進一步探索，同時在編制部門預算的廣度（預算外資金還未真正納入進來）和深度上還需要下功夫。另外，如果財政預算預留指標問題得不到解決，即使預算執行部門全部實行了部門預算，預算執行的隨意性、嚴肅性仍然無法從根本上解決，預算的透明度仍然不會高，所謂的細化預算將成為泡影。

　�。ǘ�）從經費供給形式上看，對于大多數部門仍采用將經費撥付各部門賬戶，由各部門自行支付和核算的模式，國庫單一賬戶的集中支付制度還沒有真正建立起來；地方政府采購工作開展得還不夠深入和規范，經費供給貨幣化形式仍然占絕對比重，大量財政支出不能充分利用市場競爭機制和買方市場節省購置成本，造成財政資金的浪費。

　　（三）從支出管理辦法來看，存在重撥輕管，財政資金使用缺乏成本、效率意識，一些地方雖然出臺了部分財政資金使用效益考核指標和獎懲辦法，但不能善始善終地跟蹤問效、獎懲兌現，行同虛設。有的地方根本沒有成本意識，財政資金一撥了之，使用結果不了了之，與社會主義市場經濟效率原則相悖。

　　二、 下一步改革的重點（一）改進預算編制方法，細化預算編制內容必須實行部門預算部門預算是市場經濟國家采用的通行預算編制方法，是財政預算管理的基本組織形式。其基本涵義有三點：一是部門作為預算編制的基本單元，取消中間環節，財政預算從基層編起。二是財政預算要落實到每一個具體部門，預算管理要以部門為依托。改變財政資金按性質歸口管理的做法，財政將各類性質的財政性資金統一編制到使用這些資金的部門。三是部門本身要有嚴格的資格要求，限定那些與財政直接發生經費領撥關系的一級預算單位為預算部門。實行部門預算，對于規范財政資金分配，優化政府資源配置，促進依法理財、依法行政，嚴肅財經紀律，從源頭上預防和治理腐敗、加強廉政建設等都具有十分重要的意義。這一改革對人大、政府、部門等各個方面的職能履行來講都是大有益處的。

　　首先，要從細化預算編制抓起，以此作為預算編制的重要依據。對財政經濟形勢的預測與分析工作必須到位，預算收支項目必須與特定的政策目標掛鉤，各項開支標準及預算科目應在現行的基礎上進一步細化。要通過全面推行和規范編制部門預算來細化政府預算，使財政預算報告盡可能詳細具體，并向全市公民公開，讓社會各界都有機會和渠道參與整個預算管理過程的監督。

　　其次，以零基預算法取代目前的基數預算法。在預算編制方法上，多數地方沿用著傳統的“基數加增長”的辦法�！傲慊�預算”雖然提了多年，但未能真正完全實行起來。因此，在資金安排上仍然存在隨意性、低效性和人為因素較大的現象。財政部門應根據國家的有關制度規定，結合本地實際，抓緊研究制定各類支出的具體標準、定額，摸清各部門的人員、車輛、收支狀況等具體情況，最大限度地做到細化和具體化，保證零基預算編制方法的順利推行。

　　第三，要建立預算論證制度，提高預算編制的準確性。財政部門要花更多的時間和精力研究財政資金的投向和效益，對主要的支出項目作必要的成本效益分析，特別是專項資金還必須吸收行業專業人員、審計機關專業人員參與，依據政府的社會經濟發展計劃，進行項目論證，依次排列預算項目，確保有限的資金用在刀刃上。

　�。ǘ�）改進財政預算資金撥付方式，提高資金運行效率，推進國庫收付制度改革國庫集中收付應當既包括收，也包括支。目前主要先解決集中支付問題。所謂集中支付，就是改變現行的財政資金層層撥付的程序，建立國庫單一賬戶體系，將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，由財政部門通過國庫單一賬戶體系將財政資金直接撥付到收款人。因此，要進一步推進國庫支付制度改革，取消各部門在銀行開設的收支賬戶，改變財政按期向各部門撥付預算資金的做法，所有財政性支出均通過國庫單一賬戶集中支付。加快財政集中支付中心的建立和運行工作，并從制度上嚴格加以規范。預算部門和單位的人員工資由財政通過人行—商業銀行—職工工資信用卡方式，由財政集中支付中心直接支付；預算部門和單位的專項支出按預算指標通過人行—政府采購辦—商品供應商方式支付；預算部門和單位的小額零星支出，通過人行—商業銀行—預算部門和單位備用金支付，使財政監控作用從財政資金預算開始，一直貫穿到資金撥付、銀行結算、資金使用、資金直達商品和勞務供應者賬戶全過程。實行財政集中支付后，大額支付由財政直接支付到供應商和用款單位，可以減少支付的中間環節，每日大量發生的小額支付，不需要逐筆向財政部門申請，可以提高支付效率。

　�。ㄈ�）規范和加強政府采購工作隨著《政府采購法》的頒布實施，要依法規范采購程序，嚴格執行采購目錄規定的采購范圍，對部門擅自采購目錄中規定的商品或勞務的，應嚴肅處理。要改進采購資金的結算方式，將政府采購與部門預算、國庫集中支付制度緊密結合，整體聯動，構建“零戶統管，集中支付”的政府采購資金全新的運作模式，推動政府采購高效運作。所謂“零戶統管，集中支付”，是以部門預算和建立國庫集中支付制度為目標，以完善財政內部控制、協調和規范資金運行機制為基礎，以簡化資金流轉環節和防范采購風險以及提高工作效率為重點，政府采購中心不設銀行賬戶，由國庫統一管理并集中支付的一種資金結算與管理模式。筆者認為政府采購應達到的目標：一是經濟性有效性目標。經濟性目標是指以最有利的價格等條件采購到質量合乎要求的貨物、工程或服務。有效性是指，在使采購的貨物、工程、服務具有良好的質量、合理的價格的同時，還要注意采購的效率，要在合同規定的合理時間內完成招標采購任務，以滿足使用部門的需求。二是落實政府重大政策目標。政府采購實質上就是對有些政府支出的安排和使用行為，將政府采購政策與其他政策相結合，能夠實現政府的各項重大政策目標。三是反腐倡廉的目標。政府采購制度的顯著特征是公平交易，采購活動始終在公開、公平、公正、透明的環境中運作，能夠進入政府采購市場的供應商和經辦人員也有著嚴格的法律規定，從而形成了財政、審計、供應商和社會公眾全方位參與監督的機制，能夠從源頭上防止公共采購中的各種腐敗現象。

　�。ㄋ模┘訌婎A算監督，強化預算約束要嚴格按照《預算法》辦事，把財政支出預算作為一個嚴肅的法案加以執行和維護，任何單位和個人不得隨意調整。要通過建立健全預算追加聽證制度，排除“條子支出”、“人情支出”等各種非制度性行為對預算的沖擊。

　　財政部門、審計部門及相關職能部門應隨時可以了解到預算收支的運行情況。筆者認為，在預算的組織結構層面上，形成政府預算權力的有效制衡機制。政府的行政權力是公共權力，具有強制性，往往會凌駕于法律之上。要保證約束的有效性，必須考慮在政府預算過程中建立權力制衡機制。政府預算權力包括：預算編制權力、審查批準權力、執行與調整權力和決策、審計權力。通常，這些權力不能由某個人或某一機構或某級政府壟斷，必須要在國家政治權力機構之間，以及其與預算單位之間進行分配，以實現權力的相互制衡。有效地將預算權力在立法機關、政府、政府財政職能部門和其他職能部門之間進行分配，以形成一個相互制約的運作系統，強化對政府及部門預算權力的制約。我國目前需要改革的方面：一是強化立法機關的審批權與監督權。首先，可以考慮在人大通過預算之前，建立聽證會程序，作為一個公眾的監督機制或一個反映民意的渠道，實行公眾對政府收支安排活動的監督；其次，人大財經委員會中可設置以專業人員為主體的預算審核專門委員會或機構來具體負責預算的檢查與評估，從而形成一種“專業化牽制”。二是明確政府預算的具體調整范圍，縮小“行政主動權”，強化執行中對政府的約束。三是要健全政府內部預算權力制衡機制。建立預算部門、政府會計部門和審計部門三者相對獨立、相互制約的結構模式。

　　三、加強審計的參與和監督隨著財政管理制度改革的不斷深入，必將有力地促進財政在市場經濟發展中發揮更大的作用。但是，改革是一種新生事物，其結果往往都存在著兩面性，即在其發揮積極作用的同時，通常還有消極的一面。如，實行財政集中支付中心，在一定程度上避免了各部門亂花亂支等問題，但同時是否會造成程序繁雜、效率底下以及“吃、拿、卡、要”等問題。又如，現有的政府采購，只是“財政采購”，在采購范圍、采購過程、制約機制等方面都不夠規范，從而出現時效性差、售后服務不到位、部分商品質量不好等問題。另外，也是關鍵的一點，就是在實施財政集中支付和政府采購之后，是否會出現變“分散腐敗”為“集中腐敗”的問題。因此，在積極推行財政管理制度改革的同時，必須加強監督和制約機制。而審計部門作為經濟領域的綜合監督部門，按照《審計法》的規定，恰恰是財政預算執行情況的最直接、最綜合的監督部門。那么，在改革的新形勢下，如何充分發揮審計的作用呢？應當從以下幾個方面著眼：

　�。ㄒ唬�對部門預算執行情況的審計實行部門預算后，審計監督的領域進一步拓寬，由過去預算執行、決算向預算編制、預算審核拓展，逐步實現從單一的事后審計轉變為事前、事中審計和事后審計相結合，從單一的靜態審計轉變為動態審計和靜態審計相結合；審計的目標也從側重于評價財政財務收支的真實合法性，向資金使用效益評價延伸，把差錯糾弊與績效審計評價相結合。首先，要重點審計部門預算編制的科學性和合理性。即：預算編制是否采用了“零基預算”的編制方法，是否按照要求細化到二級單位和具體項目；項目經費預算編報的項目內容是否真實，并符合本行業當前的發展要求和經過可行性論證；基本支出預算中的人員經費和公用經費預算的依據是否準確，定額標準是否合理；預算外資金是否作為本部門收入預算的組成部分等。其次，要重點審計預算執行的真實、合法性和效益性。即：部門是否按照法定的期限及時對下級單位批復預算，預算追加或調整是否真實和符合法定程序；是否嚴格按照預算規定的用途使用預算資金，有無直接或變相改變用途、虛列、轉移、經費串用的情況；對下級單位經費是否及時撥付、按進度撥付，有無截留、挪用、無預算撥款的情況；各部門管理使用的財政專項資金的經濟性、效率和效果如何（三E），尤其對于體現政府財政公共職能的公共基礎設施投資項目，其建設進度、建設質量及建設成本是否體現了經濟性、效率性，效果如何，有無設計質量、施工質量和材料質量不夠高的問題，有無施工進度和現場管理不善，拖延工期、效率低的問題，有無損失浪費、支出超預算等問題。第三，審計預算外資金的使用管理情況。重點審計：預算外資金來源是否合法合規，有無超標準、超范圍、擅自收費問題；是否嚴格實行“收支兩條線”管理，有無應繳未繳專戶和坐支挪用的問題；是否全部納入部門統一核算，有無隱瞞收入、私設“小金庫”等問題。

　　（二）對政府采購的審計地方政府采購工作已經逐步展開，取得了一定成效。對政府采購的審計原來一直停留在事后審計上。今后，隨著《政府采購法》的頒布實施，政府采購工作將有法可依，逐步走向規范。而對政府采購的審計，也應由事后審計提前為事前、事中審計，使審計介入到政府采購的全過程，并成為審計機關的一項常規工作。審計的主要內容：首先，對政府采購主管部門，要審查政府采購的計劃、資金的安排、招標的組織、資金的撥付情況；審查政府采購工作內部控制制度的建立和執行情況；評價實行政府采購制度的效果，提出改進建議等等。其次，對政府采購中介機構，要了解開展政府采購業務情況，包括組織招標、投標、開標、評標和決標，看其組織過程是否公正、公平、公開，程序是否合法、規范；審查其各項收費情況是否合法、合規等等。第三，對政府采購的商品使用單位，要調查政府采購的商品是否符合部門的工作需要，質量如何，時效如何，價格是否偏高；審查部門當年采購的商品，有無應通過政府采購而擅自采購的問題；審查部門政府采購資金的來源、使用及賬務處理情況是否合法合規等等。

　�。ㄈ�）對財政集中支付中心的審計實行財政集中支付以后，各部門的資金核算方式發生了變化，傳統的審計方式也隨之發生較大變化。作為預算執行部門，仍然是預算資金的支配者和使用者，但其資金支付結算權卻轉移到了集中支付中心實施，這樣以來，審計的客體就變成了兩個。即在按照部門預算實施對各有關部門審計的同時，還要對集中支付中心實施審計。不僅要審計集中支付中心所集中管理的各有關部門的預算資金的收支情況，還要對集中支付中心的內部制度、職責履行、行政效率、自身經費等情況實施審計監督和評價。對集中支付中心實施審計時，要與部門預算審計、專項資金（基金）審計、政府采購審計緊密結合起來。要從預算的編制、批復、調整、執行，資金的結算，直到資金的最終去向以及政府采購商品和勞務的使用者都要實施審計監督，以促進提高財政資金使用效益為最終目標。