[摘 要]會計信息失真似是一種頑癥，強化對會計的監督、增強會計信息的真實性有賴于建立一種有效；的會計信息監督機制，而國家審計無疑是這一機制中的重要內容。國家審計應選擇合理的組織模式，以發揮國家審計會計信息監督的制度基礎作用。

　　[關鍵詞]國家審計 組織模式 立法式 所有權監督

　　一、問題的提出

　　在現代企業制度下，所有者及其他利益相關者對企業的監控多采取間接監控手段，會計信息也越發成為這些信息使用者對企業經營者受托經營責任的履行情況進行監督和評價，進而作出相關決策的重要依據。真實性是對會計信息本質描述和基本要求，保證會計信息的真實性要求會計信息與所反映的客觀經濟活動適當相符。然而，現實的情況是，會計造假盛行，已成公害。瓊民源粉飾會計報表的嚴重作假行為，制造了一個“中國股市的大騙局”，給眾多的投資者帶來重大損失；1996年的“渤海事件”、1998年的“東北藥事件”、“紅光事件”等又何嘗不是造成了這樣類似的惡劣后果，尤其是震驚整個社會的銀廣夏案件，使得虛假會計信息成為廣為關注的熱點問題。如果說這些是點上的問題的話，那么，下面的情況就具普遍性了：財政部從1999年起對全國不同行業的會計信息質量情況進行抽查表明，會計信息失真大有逐漸加重之勢，會計信息質量越來越令人擔憂。在美國，幾個大公司會計造假丑聞也接連曝光，從安然到世通、從施樂到默克，一波未平一波又起，造假的數額一個比一個人，也給社會造成極大震動。

　　我們需要治理會計假賬，防范會計信息失真。這有賴于建立一個有效的會計信息監管機制。在這個機制中，審計無疑發揮著獨特的監管作用。審計是具有比財政、稅務、銀行等經濟監督形式更大獨立性的經濟監督形式，但又是實務性和操作性很強的學科。研究審計無疑需要研究審計的技術、方法和技巧等，但是，欲使其發揮更大的作用，必須從根本上解決問題。就審計而言，必須研究和采取適宜的組織模式，審計自1983年得以恢復以來，我們似乎過多地關注了審計程序與技術，而對審計組織模式或體制的研究還不夠，即使涉及也僅是不觸痛處的。當今，隨著我國政治和經濟體制改革的逐步深入，審計體制的改革也必須與其相配套。

　　關于審計組織體系，在理論上，盡管有多種觀點，但卻從未否認過“國家審計是主導”的基本觀點，我國《審計法》規定國家審計應對注冊會計師審計活動進行指導、監督和管理，對內部審計進行指導和監督。國家審計對于整個審計事業的發展和完善起著主導作用。我們需要研究審計組織模式，尤其需要研究國家審計適宜的組織模式。

　　二、國家審計的不同組織模式

　　國家審計機關是國家的財政經濟綜合監督部門，它代表國家在其授權范圍內行使審計職權，履行審計義務。由于世界各國的政治制度和經濟制度存在諸多差別，所以國家審計機關的設置方式及在審計監督體系中的地位也存在很大不同。

　　在世界范圍內，有四種國家審計機關的設置形式，并形成了相應的內部關系。

　　1.立法式

　　這種模式的基本特征是國家審計機關隸屬于立法機構，在立法機構的領導下開展工作，并向立法機構報告工作。在世界上，有相當多的國家都采用這種模式。但最早采用的是英國。1861年英國在議會下設立了決算審查委員會，實施審查國庫收支的審計：工作，并向議會提出報告。1866年，英國議會通過了《國庫和審計部法案》，并依此法案在次年成立了國庫審計部。這標志著世界上第一個立法式審計制度的誕生。美國是立法、司法和行政二權分立的國家。這三方面的權力分別由國會、法院和政府來行使。審計總署受國會領導并向其報告工作、反映情況，獨立于行政之外。美國這種體制的形成主要是受英國的影響，美國使得“立法模式”進一步完善，它與英國一起被稱為“立法模式”的代表，因此，有人把這一模式叫做“英美模式”。在這種模式下，國家審計的中央組織和地方組織沒有領導和被領導的關系，它們之間是相對獨立的。

　　2.司法式

　　這種模式的基本特征是國家審計機關建立在司法系統中，具有司法權。首先采用這種模式的是法國。1807年法國正式通過法令，決定新建具有司法性質的國家審計法院。審計法院是介于立法機關和行政機關之間的司法機構，它不歸屬司法部門，但擁有司法審計權。這種體制的總體目標是把國家審計管理法制化，以此來強化國家審計管理的職能。歐洲、南美和非洲一些原為法國殖民地的國家，如希臘、塞內加爾、阿爾及利亞等，由于受法國的影響，先后按司法模式建立起國家審計制度。除上述國家外，另一個較有影響的選擇司法模式的國家是德國。在世界審計史上，法德兩國的國家審計合稱“大陸派”。這種模式·廠的中央審計組織和地方審計組織是沒有領導和被領導關系的。

　　3.獨立式

　　這種模式的基本特征國家審計機關既不隸屬于立法機關，也不隸屬于行政系統和司法系統，具有超然獨立性。日本采用這種模式。1889年5月， 日本根據本國憲法制定了《會計檢查院法》。該法規定，會計檢查院直屬于天皇。第二次世界大戰以后的1947年，修訂了《會計檢查院法》，這意味著獨立模式的國家審計制度最終形成。修訂的《會計檢查院法》表明，會計檢查院不再隸屬于天皇，并獨立于國會、內閣和司法部門。獨立模式下中央審計組織和地方審計組織沒有領導和被領導的關系。

　　4.行政式

　　這種模式的基本特征是國家審計機關隸屬于政府行政系統，是國家行政機構的組成部分，對政府及所屬各部門、各單位實施審計監督。這種模式的國家審計，其獨立性和權威性要差于立法模式的國家審計。世界上一些社會主義國家大都采用這種模式。這些國家采用非“三權分立”的政治體制，行政模式是與其相適應的。前蘇聯是較早采用這種模式的國家。第二次世界大戰后，東歐各國在蘇聯的影響下也建立了蘇式的行政模式國家審計制度。但后來有的東歐國家依照本國國情放棄或改變了這種模式，如南斯拉夫后來采用了立法模式。目前，某些北歐國家象瑞士和瑞典，其國家審計也設在行政系列中，具有行政模式的某些特征，但其審計工作又要向議會報告，在某種程度上成為議會執行檢查職能的附屬機關。我國國家審計也采用了行政模式。在這種模式下，國家審計的中央組織和地方組織一般是有領導和被領導關系的。

　　綜合而言，上述四種模式中的前三種屬于獨立型的，后一種屬于半獨立型的。獨立測的國家審計機關較為符合審計的三者關系，即委托者、審計者和被審計者的三者關系，在這些模式下，審計的所有權監督理論可以得到最為直接的體現，即國家審計機構接受公有財產所有者代表的委托，或直接代表財產所有者對公有財產的管理者和使用者進行審計監督，其結果是審計監督的獨立性和權威性都較強，尤其是獨立模式，其獨立性和權威性最強。行政模式之所以叫做半獨立型，因為在這種模式下，委托者和被審計者有時是合二為一的，審計的三者關系不盡明確，其獨立性和權威性是不如獨立型的。盡管這樣，國家審計機構的審計行為也是代表財產所有者并以其需要為出發點的，只不過它或多或少地還受到財產經管者的制約。應該說，某些國家之所以采用行政模式，是與其當時政治和經濟體制及其他諸多客觀情況相吻合的；如果舍此而求彼，反而適得其反。所以，無論是獨立型，還是半獨立型的國家審計機構，其設置都體現了所有權監督的需要。

　　三、國家審計組織模式的選擇依據

　　一般來講，設立審計組織是發揮審計職能作用的前提條件，而設立審計組織必須遵循一定的依據。

　　1.所有權監督的審計溯源理論依據

　　審計的溯源理論是關于審計產生利發展客觀基礎的理論。所有權監督作為審計產生利發展的客觀基礎，自然也是審計組織設立的理論依據。根據所有權監督理論，審計代表財產所有者進行經濟監督，在監督的內容、方式及目標上，都應考慮財產所有者的需要或要求，這樣，在設立審計組織時，就應以滿足財產所有者的這種需要或要求為出發點，并以此作為審計組織設立的依據。首先，設立審計組織應在其隸屬關系上考慮所有權關系的要求。我們已經知道，財產的所有權與經管權分離是審計產生的基礎，不同的所有權應由不同的審計形式米代表。就內部審計而言，監事審計組織直接代表具體企業的股東集團（出資者所有權）的利益，直接隸屬于股東大會；企業內部審計組織直接代表法人所有權進行經濟監督，直接隸屬于企業的法人代表。部門內部審計，有的代表出資者所有權進行經濟監督，有的代表法人所有權進行經濟監督，所以，隸屬關系視所有權關系而定。其次，設立審計組織應在其作用的側重方面考慮財產所有者的要求。審計作為一種獨立的經濟監督形式，可以在財務審計、[法紀審計和經濟效益審計等方面發揮其具體作用。設立的審計組織，發揮的作用是側重于財務審計，還是法紀審計，抑或是經濟效益審計，應考慮財產所有者的要求。在審計界，有人認為，審計組織設立的理論依據是獨立性和權威性。實際上，獨立性和權威性是審計組織按所有權監督理論設立后所表現出的一種必然結果，而不是前提條件或理論依據。獨立性是指審計機構和人員依照法定程序對被審計單位實施審計監督，不受其他單位和個人的干涉或阻撓，組織獨立是其具體表現之一。權威性是指審計在獨立性的基礎上所表現出的監督活動的高層次性和審計結論和決定在一定程度上的可信賴性。審計代表財產所有者進行經濟監督，在兩權分離的前提下，就使得審計在經濟上完全脫離于被審計單位，不從事任何的經濟業務，在組織上與被審計單位沒有隸屬關系，它只隸屬于財產的所有者。正是由于審計這種相對于財產經管者的超脫性，決定了其必然具有獨立性。所有權與經管權相比較，所有權為經管權提供物質要素，并對其經營管理活動進行約束，所有者可以對企業所獲利潤進行分配。所有[權是一種終級權利，它高于經管權，由此決定了審計所代表的所有權監督具有天然的權威性。正由于審計組織的設置必然具有獨立性和權威性，所以，實際設置審計組織時不能違反這一規律。

　　2.提高審計效益效率、明確責任、規避風險的審計目標理論依據

　　審計目標是人們通過審計實踐活動所期望達到的目的或期望取得的結果。對于具體的所期望達到的目的或期望取得的結果，盡管有不同表述或觀點，但有一點是勿容質疑的，那就是審計應高效益和高效率地實現其目標，并且，在這一過程中明確審計責任，規避審計風險。在弊端審計階段，要高效益、高效率地查錯防弊；在財務審計階段，要高效益、高效率地對會計報表的真實性進行鑒證，以便為廣大的投資者提供真實可靠的會計信息，相應作出投資決策；在經濟效益審計階段，要高效益、高效率地對企業經營業績的分析和評價。在這些不同的階段中，都應根據審計活動的具體內容和環境，明確自己所應承擔的審計責任，將審計風險控制在可以接受的水平，規避不可接受的審計風險。要高效益和高效率地實現審計目標，要明確審計責任、規避審計風險，就應設置或建立能滿足這一要求的審計組織或機構，就國家審計而言，應設置適宜的審計組織模式。

　　3.符合有關法律法規規定的法制依據

　　設立審計組織應符合所有權監督理論和審計目標理論，在此基礎上，還應具體遵循國家的有關法律法規的規定。應該說，制定有關審計方面的法律法規也應依據所有權監督理論和審計目標理論，這樣看，設立審計組織似乎只要遵循了所有權監督理論和審計目標理論就夠了，但是，所有權監督理論和審計目標理論作為設立審計組織的理論依據只是一種宏觀要求，不能給予具體指導：而且，制定審計方面的法律法規除了遵循所有權監督理論和審計目標理論以外，還考慮和兼顧了其他諸多情況和因素，例如一個國家的社會經濟背景和當時的審計環境等。所以，設立審計組織遵循法制依據與遵循所有權監督理論和審計目標理論依據并無重疊，更不矛盾。就我國而言，遵循法制依據設立審計組織體現在很多方面：按照《中華人民共和國憲法》及《中華人民共和國審計法》規定，國務院設立了審計署，縣級以上人民政府設立了審計局或審計廳，確立了國家審計在隸屬關系上的行政模式；按照《中華人民共和國審計法》規定，國務院各部門和地方人民政府各部門、國有的金融機構和企業事業組織建立或建立健全了內部審計機構，該機構直接隸屬于本部門或單位的有關行政或業務負責人領導：按照《中華人民共和國公司法》及其他有關法規的規定，公司制企業設立了企業內部審計或監事審計機構，隸屬于出資所有權或法人所有權；按照《中華人民共和國注冊會計師法》規定，注冊會計師可以經國務院財政部門或省級人民政府的財政部門批準合伙設立會計師事務所，作為民間審計組織開展注冊會計師業務。

　　四、我國現行國家審計組織模式的弊病和癥結分析

　　我們有必要從這一體制的產生說起。八十年代初，特定的經濟和政治形勢促使我國經濟理論界對建立我國審計制度的重要性和必要性進行了緊迫而又細密的研究，其結果孕育了我國社會主義的審計監督制度。當時理論界就國家審計體制提出了兩種方案：一是將審計機關置隸于人大系統，以強調其獨立性和權威性：二是將其歸屬政府，中央審計由國務院領導，地方各級審計機關由本級人民政府和上一級審計機關雙重領導。經多方商討后，1982年12月修改后的憲法對國家審計體制采用了后一種方案。

　　應該說，這一體制的確立在一定程度上是適合我國當時國情的。當時我們急需建立審計機關，考慮的著眼點是采用哪種審計體制更有利于迅速建立審計機關并及早發揮其監督作用。當時我國整個國民經濟的組織和管理工作都是由國務院和各級地方人民政府負責的，作為立法和權力機關的人代會及其常委會正值恢復與健全時期，采取行政式的國家審計體制是適當的。實踐證明，這一體制成功地創建了我國的審計機關，走過了中國審計監督制度的重要的奠基階段，并使國家審計的組織機構在規模上不斷得到發展，管理上逐步得到加強。

　　但是，隨著我國經濟改革的不斷深入，尤其是社會主義市場經濟秩序和現代企業制度的逐步確立和完善，對國家審計機關的獨立性和權威性越來越強調，對國家審計監督作用的要求也越來越高，一直沿用至今的現行國家審計體制越來越難以滿足這種需要，其不適應性乃至弊病便逐漸暴露出來。

　　1.自我手術效應日趨嚴重

　　按照審計監督三者關系理論，審計機關作為審計監督者應接受全體人民利益的代表——人代會及其常委會的委托，對各級人民政府及其所屬部門和單位的經濟管理及經營活動實施監督檢查，并向委托者報告結果。而現行體制說明審計實質上是一種上級對下級的行政約束，經濟運行的管理權與監督權集于一身，使審計的獨立性與權威性成為空殼，從而形成審計的自我監督、自我手術效應，并日趨嚴重，大大削弱了審計監督的職能作用。

　　2.監督領域的真空地帶時有形成

　　由于監督的權威性較小，獨立性較差，加上自身利益考慮，使得審計機關對同級被審單位幾乎難以發揮監督作用，對有些重要部門和領域有時也不能或不敢涉足，如在政府決策失誤、計劃失調、財政收入流失、支出失控以及政府短期行為等問題上，審計難以發揮其應有：的監控作用。因此，審計監督出現真空地帶，這種情形并不時發生。

　　3.以權壓審現象難以杜絕

　　現行體制下，審計機關負責人的任免、調動、獎懲等，都與本級人民政府有著直接關系。政府尤其是地方政府從自身利益出發，有時利用這種關系來干擾審計工作，致使形成有關方；面以權壓審現象。

　　4.審計遷就變通行為已是無奈

　　從一定意義上講，審計者與被審計者總是存在矛盾甚至沖突的，但問題的關鍵是怎樣解；決這些矛盾或沖突�，F行體制下，審計機關不能真正依照國家法律、法規的規定，獨立行使監督檢查權，只能遷就變通，成為本級政府維護區域利益的工具，充其量也只能在極低程度上維系和約束著國家、集體和個人以及中央和地方之間利益分配格局。審計的這種遷就變通行為并非自愿，實屬無奈。

　　綜合上述諸多弊病，其根本在于我國現行國家審計體制不適應或已不適應審計發展和深化經濟改革的需要，已到非改不可的地步。

　　獨立性和權威性是審計的本質特征，也是審計生命的根源。我國現行國家審計體制的上述弊病，其表層原因是缺乏應有的獨立性和權威性，而造成應有獨立性和權威性缺乏的緣由無疑是上述弊病的根本癥結。對此，我們必須作透徹分析和研究。

　　1.歷史環境的局限

　　任何事物的產生與發展都受特定環境的影響，審計也不例外�？v觀新中國成立前的國家審計產生與發展過程，其領導體制一直是行政模式，即各級審計機關分屬本級行政政權領導。我們知道，審計在我國奴隸社會的早期——西周便基于財產的所有權與經營權分離和經濟監督的需要而產生了，此時的審計職權直隸于居百官之首、掌邦國之治的冢宰或大宰，而最終受制于朝庭天子。此時審計領導體制行政模式的采用是適合當時社會經濟環境的。因為奴隸社會的早期，生產方式還很落后，經濟活動還很不發達，財產的所有權和經營權也只能在淺層次上得以分離，審計應該也只能歸由階級利益的統治者來領導。隨著社會的發展，經濟的繁榮，審計監督越來越規范。這種規范性應體現在審計方式方法越來越先進，審計范圍內容越來越深廣，審計規劃管理越來越科學，審計領導體制越來越合理。但遺憾的是，審計領導體制并未發生大的變化，基本上沿襲了審計萌芽與產生時的做法，只不過國家審計機構已有多個層次，領導體制也已形成一個網絡。應該說，這是與我國整個社會制度發展，政治體制改革相一致的。國家審計領導體制的缺陷是有其歷史根源的。因此，新中國成立以前的國家審計在其獨立性和權威性上便受到很大影響和限制。

　　新中國成立時，由于受國內外諸多因素的影響和制約，我國沒有專門設置國家審計機關，其職能是由財政、銀行、稅務等經濟監督形式代替的。這種情形一直延續到本世紀八十年代。1978年黨的11屆3中全會拉開了我國改革開放的序幕。但開始時，改革的重點是經濟體制尤其是農村經濟體制，政治體制改革還遠未涉及和展開，就是人民代表大會制度也只是剛剛恢復。況且，經濟體制改革也是任重道遠的。總之，八十年代初期，我國政治和經濟體制存在的缺陷和弊端還未從根本上解決。正是在這樣的政治與經濟背景下培育了我國現行的社會主義審計體制。盡管這一體制從一定意義上講是適合當時政治和經濟形勢的，但它一產生，便帶有一定缺陷，并逐漸成為一種致命因素——影響或削弱審計的獨立性與權威性。這不能不說是歷史環境影響和限制的結果。

　　2. 理論研究的不足

　　科學的理論是指導實踐的重要武器。如果說現行體制產生之前，限于時間和各種因素，對審計理論未能作深透研究，那么，在此之后，這一工作的開展還不能適應審計發展的需要，就不能不說是一種缺陷了。長時間以來，我們偏重于審計業務具體操作技術的研究，對審計的深層次理論和關系到能否發揮審計真正效能的管理體制未作廣泛的、有實際意義的研究，其主要表現就是對關系到能否使審計的獨立和權威地位得到保障的、西方己作長時間研究并有廣泛應用價值的審計三者關系理論，我們既沒有借鑒西方的研究成果，也沒有根據我國的具體情況進行及時探討，以致使我國的國家審計管理體制至今還不能完全符合這一重要理論。按照審計三者關系理論，審計機關作為獨立的經濟監督者應接收財產所有者的代表一人代會及其常委會的委托，對被監督者——各級政府及其所轄單位和部門的經濟與經營活動進行監督，委托者、審計者和受托者是相互聯系、相互制約的。我國現行國家審計體制所體現的審計關系實際上是二者關系，因為只有受托者和審計者，沒有委托者。這就混淆了財產所有權和經營權的兩權關系，違背了促進經濟發展的客觀規律。由于審計理論研究的不足。實踐就必然得不到科學理論指導，體現在審計體制上就是現在這種缺乏審計獨立性和權威性的狀況。

　　3.綜合改革的欠缺

　　ll屆3中全會以來的二十幾年政治、經濟改革取得了令人矚目的成就，這是不容置疑的。審計從無到有并進行了一系列改革。就國家審計體制而言，也是歷經幾次改革的。如將中央各部委的審計機構由原來的純內部審計管理體制改為兼有外部審計的管理體制，即將中央各部委的審計局改為審計署的派駐機構，實行特殊意義上的雙重領導：各級地方國家審計機關根據需要也可以在其工作轄區內設立派出機構；特別是，剛實行不久的<<中華人民共和國審計法>>規定，國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告。應該說，這對增強國家審計機關的執法權利具有一定的積極意義。但是也不可否認，在改革過程中，由于各種改革措施有時缺乏有機協調，加之人們認識能力和客觀環境的限制，使有些改革結果不能令人滿意。就國家審計管理體制而言，雖經上述幾項改革，但還不能從根本上解決國家審計獨立性差、權力地位弱的問題。如《中華人民共和國審計法》對國家審計機關的權利地位雖有所強化，但還未能跳出<<中華人民共和國審計條例>>的總體框架，未能擺脫其禁錮審計職能充分發揮的指導思想。這既有國家審計管理體制改革力度不夠的原因，也有審計與其他各項政治與經濟改革措施之間缺乏綜合協調的重要緣由。

　　4.自身素質的弱化

　　審計從其自身職能講，應當具有較強的經濟監督權限，但這一權限的行使，除了具備各有關外部因素環境外，還要求審計人員具有與此相適應的素質�，F行國家審計體制難以培養與造就高素質的審計人員，反過來，低素質的審計人員又加劇了現行國家審計體制的弊病。因此，當前國家審計人員的素質弱化也是造成現行國家審計體制種種弊病的重要因素之一。 上述癥結并不是孤立存在的，而是相互聯系、相互滲透地誘發并助長了現行國家審計體制的種種弊病。透視現行國家審計體制的弊病，分析其癥結，目的是有針對性地采取對策。

　　五、我國國家審計組織模式的選擇

　　（一）確立科學的改革思路

　　根除現行國家審計體制的弊病，其根本就是改革現行體制，改革現行體制則必須把握一些基本原則，理順總體思路。

　　1.總結歷史，研究現在

　　上已述及，我國的國家審計體制自古至今都是行政模式，但這一模式在不同歷史時期是存在很大差別的。這就要求我們比較這一模式各個歷史階段的不同特點，總結其經驗教訓，并對現行審計體制的每一細節及其與其他有關政治、經濟管理體制的關系進行深入研究便在明古悉今的基礎上設計改革方案。

　　2.立足現在，著眼未來

　　改革國家審計體制，消除其弊病，是為了擺脫國家審計的現實困境，最大限度地發揮其經濟監督作用。但每一步改革都應不是權宜之計，要高瞻遠矚，著眼未來，使改革后的國家審計體制能較長時間地適應經濟發展的需要。

　　3.基于本國，借鑒他國

　　世界各國由于在政治、經濟與法律制度上存在差異，于地理、歷史、民族和文化等方面具有不同，便使國家審計體制具有不同或不完全相同的特點。四大模式的區別在于將國家審計機關有的歸屬于立法系統，有的歸屬于司法組織，有的歸屬于行政機構，而有的置于完全獨立的地位。應該說，四種模式各有優缺點，但比較而言，立法模式更為科學合理，更符合審計的三者關系理論，所以，為大多數國家所采用。在設計改革方案時，應針對我國國情，借鑒這一模式，以使我國的國家審計體制逐步趨于合理。

　　4.尊重科學，注重合理

　　改革現行國家審計體制，必須依照體現科學規律的審計三者關系理論，并在此基礎上設計合理的改革方案。合理性主要體現在改革方案應是可行有效的。

　�。ǘ�）設計理想的目標模式

　　國家審計體制既屬于經濟體制的組成部分，也是政治體制的一部分內容。所以，改革國家審計體制，既要與整個經濟體制改革相適應，又要滿足政治體制改革的需要。我國政治體制改革的根本目標是建立高度民主、法制健全、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制。高度的民主政治和完備的法制機制在于調動人民群眾的積極性和創造性，激勵并監督國家各職能部門各司其職、協調一致，實現決策與管理的科學化和規范化，從而使整個政治體制富有效率和充滿活力：我國經濟體制改革的根本目標是建立健全社會主義市場經濟秩序，推進和完善現代企業制度，以最大限度地開發與使用各項經濟資源，提高經濟效益與社會效益。達到政治和經濟體制改革目標的根本措施是放權、分權與責任制約。放權，要求從總體上使我國的政治與經濟生活處于一種“寬松、自由”狀態；分權，要求各項政治與經濟工作職責明確，權限相宜；責任制約，要求從宏觀與微觀上使各個崗位、每項工作相互聯系和相互制約。

　　所以，設計國家審計體制改革目標模式時必須與上述政治和經濟體制改革的目標要求相協調，并充分體現放權、分權和責任制約的要求。根據這一要求并遵循上述基本原則和思路，我們設計出下列理想的國家審計體制改革目標模式。

　　（1）在全國人大常委會下設立最高審計機關——中華人民共和國最高審計院，取消國務院下的中華人民共和國審計署。高審院負責對國務院及其所轄部門進行經濟監督，實行與高法院、高檢院相同的管理體制，即在全國人大常委會的領導下進行審計監督，并對其負責和報告工作，在權限上相似，在職責上側重于經濟監督。

　�。�2）在地方各級人大常委會下設立地方各級審計機關——地方各級審計院，取消地方各級人民政府下的審計局或審計廳。地方各級審計院負責對本級人民政府及其所轄部門進行經濟監督，實行與本級法院、檢察院相同的管理體制，即各級地方審計院既隸屬于本級人大常委會，又要接受上一級審計院的領導，在權限上相似，在職責上側重于經濟監督。

　�。�3）在一定時間內保留中央各部委、地方各有關部門及各有關大城市的審計派駐或派出機構，使其繼續負責對本部門或本行政區域內的有關經濟和經營活動進行監督，但在關系工歸屬于設立派出機構的審計院，各部委、部門或地方人民政府應積極協助和支持派駐或派出機構的審計工作。待時機成熟和條件具備后（改革后的國家審計體制走入正規），再取消派駐或派出機構。

　�。�4）高審院、地方各級審計院及派駐或派出審計機構根據工作需要，可以設立或在特定時期內設立若干或特別職能機構，并使其職責分工，崗位明確，工作配合，相互牽制，以形成高效、協調的組織網絡。

　　這一模式的確立，符合審計三者關系理論，確保了審計機關應有的獨立性和權威性，有利于充分發揮其綜合的、高層次的經濟監督職能作用。它不僅符合我國國情，具有中國特色，而且，也與國際慣例相吻合，符合世界審計發展的趨勢。但是，這一模式確立后，需要在其指導下制定具體的改革方案，而具體改革方案存在一個逐漸完善的磨合過程。這一問題就需要在實施環節解決了。

　　（三）規劃合理的實施程序

　　改革現行國家審計體制是一個循序漸進的過程。這一過程一般包括五個階段：

　�。�1）設計階段。在這一階段，應在上述目標模式指導下制定具體的改革方案，并應經過初步論證，以奠基礎。

　�。�2）試行階段。在這一階段，對設計好的改革方案，應在特定范圍內進行一點或多點試行，以求穩健。

　　（3）總結階段。在這一階段，應對試行階段正反兩方面的結果進行科學總結，并對原方案進行修正，以求準確。

　�。�4）推廣階段。在這一階段，應對修正后的改革方案逐步在全國范圍內進行推廣，并在保證質量的前提下加快速度，以求高效。

　�。�5）完善階段。在這一階段，應對推廣后的改革方案，針對新時期出現的各種情況，不斷補充和完善，并加大實施力度，以求健全。

　　上述三個對策構成一個整體，運用時，必須將其予以綜合，以發揮其合力作用。

　　（四）建立保障機制

　　為了確保立法式國家審計組織模式的建立與運行，必須建立起保障機制，主要包括適時修改《憲法》和與審計有關的法律法規，加速我國整個政治和經濟體制改革的進程，使國家審計組織模式的改革與其他相關改革協調進行等。改革現行國家審計體制是一項系統工程，而這一工程的完成，需要研究諸多理論問題，解決許多實際矛盾。