2001年6月，財政部發布了《內部會計控制規范——基本規范（試行）》和《內部會計控制規范——貨幣資金（試行）》，目前又已完成了采購與付款、銷售與收款、工程項目等3個內部控制具體規范的初稿及一審、二審工作，并開始實物資產、對外投資、預算、擔保等多個控制項目的前期研究。內部會計控制制度是企業和單位加強內部會計監督的一項基礎設施建設，對于貫徹落實《會計法》，加強企業內部管理，對于注冊會計師審計的順利開展，都具有極其重要的意義。

　　一、制定《內部會計控制規范》的意義

　　1．是貫徹實施《會計法》的客觀要求。新《會計法》第二十七條規定：“各單位應當建立、健全本單位內部會計監督制度。單位內部會計監督應當符合下列要求：（1）記賬人員與經濟業務事項和會計事項的審批人員、經辦人員、財物保管人員的職責權限應當明確，并相互分離、相互制約；（2）重大對外投資、資產處置、資金調度和其他重要經濟業務事項的決策和執行的相互監督、相互制約程序應當明確；（3）財產清查的范圍、期限和組織程序應當明確；4、對會計資料定期進行內部審計的辦法和程序應當明確。”上述4個“應當明確”盡管在字面上沒有出現內部控制的提法，但其所規定的職責分離、授權批準、相互制約、監督檢查等制度卻體現了內部控制的核心和精髓，反映了內部控制的基本理念。同時，《會計法》第四十二條第九款指出，“未按照規定建立并實施單位內部會計監督制度”的，將被追究相應法律責任。《會計法》為推進內部控制建設提供了法律依據，而建立健全內部控制并落實到位也必將促進《會計法》的貫徹執行。財政部門作為會計工作的歸口管理部門和《會計法》的執法主體，在推動內部控制建設中自然責無旁貸。

　　2．是切實履行財政部門管理職能的具體行動。項懷誠部長曾經指出，財政部門有四大職能：一是預算管理；二是稅政管理；三是國有資產管理；四是會計管理。從內部控制的角度分析，單位控制弱化、管理松懈，勢必造成國有資產流失、會計信息失真，也勢必造成收入申報不實、稅款繳納不準、“小金庫”盛行、預算外收入“打埋伏”等諸多現象，會直接或間接地影響著國家宏觀經濟決策和財政政策的制定實施。因此，財政部門有義務、有責任從外部入手強化監管，從內部著眼夯實內控，通過不懈努力使這些問題逐步得以解決。

　　3．是推動建立現代企業制度、完善公司治理結構和提高單位經營管理水平的重要舉措，同時也是吸收、借鑒國外先進經驗和通行做法，從源頭上堵塞漏洞、治理腐敗的一項制度安排。在建立社會主義市場經濟體制的過程中，出現了大量經濟犯罪案件。其中大多數案例都與單位內部會計監督不力、控制和管理弱化緊密相關。如有的單位，廠長經理一個電話、一個條子就可劃轉數百萬、上千萬資金，至于為什么用、用到什么地方去了，無人過問，無人監督。財政部一直以高度的責任感關心單位，尤其是國有企業內部控制問題。1996年，財政部就發布了《獨立審計準則第九號——內部控制與審計風險》，要求注冊會計師應當審查企業的內部控制。1996年，財政部發布《會計基礎工作規范》，明確要求各單位應當建立內部牽制制度，體現了對內部控制問題的前期認識和關注。

　　二、《內部會計控制規范》的制定是集思廣益、群策群力的結果

　　按照財政部規劃，內部會計控制規范作為《會計法》的配套規章和國家統一會計制度的重要組成部分，將采取分批分步制定實施的方式。針對當前會計及相關工作中管理最為薄弱的環節，先制定最迫切需要的若干規范。在此基礎上，經過幾年的努力，逐步建立起與我國經濟發展相適應、滿足不同單位經營管理需求的內部控制規范體系。

　　根據這一思路，前一階段主要做了以下工作：（1）2001年6月發布了《內部會計控制規范——基本規范（試行）》和《內部會計控制規范——貨幣資金（試行）》。（2）2001年11月，組織專家研究初審了采購與付款、銷售與收款、工程項目等3個內部控制具體規范初稿；2001年12月，財政部就前述3個具體規范的征求意見稿面向社會公開征求意見。（3）2002年，全面啟動了對實物資產、對外投資、預算、擔保等多個控制項目的前期研究，一批學識淵博、經驗豐富的專家教授被吸收進了研究隊伍，一批針對性強、實用性高的內部控制規范將按計劃陸續出臺。在研究、制定規范的同時，財政部還適時開展對已發布控制規范的跟蹤調查和監督檢查，以檢驗規范的科學性、適應性，保證規范的有效執行，切實發揮規范的積極作用。

　　從前一階段研究制定的情況看，《內部會計控制規范》完全是集思廣益、群策群力的結果。首先，財政部積極通過召開研討會等方式，廣泛宣傳，深入發動，熱烈討論，為制定內部控制規范營造良好氛圍。如2000年11月，財政部在南京召開了內部控制制度研討會，就構建具有中國特色的內部控制體系問題廣泛征求企業界、會計理論界、注冊會計師界和會計管理部門的意見，在社會上引起強烈反響。馮淑萍部長助理曾評價這次會議是“我國內部控制制度體系建設發展史上的里程碑”。同時，還深入基層調查研究，切實掌握單位內部控制的主要環節和強點、弱點。在此基礎上，通過走訪、摸底，排列出目前各單位管理最為松懈、控制最為薄弱、最迫切需要的若干控制項目。首批確定的重點項目有9個，包括貨幣資金、實物資產、采購與付款、銷售與收款、工程項目、對外投資、籌資、成本費用、擔保等。形成初稿后，財政部進一步組織專家初審，并發布征求意見稿，廣泛聽取社會各方面意見并進行匯總、分析。在此基礎上，組織二審。最后再終審定稿、正式發布。從前一階段的情況看，社會各界對《內部會計控制規范》的研究制定極為關注。每個文件在征求意見時，都有大量單位來函、來電反饋意見。其中有黨政機關、國有大中型企業，有金融機構、社會中介組織，也有高等院校、社會團體。截至目前，僅團體書面意見就已超過400份，直接參與討論的人員在1萬人以上。
    
　　三、《內部會計控制規范》的特點與作用

　　（一） 主要特點

　　1．具有普遍約束力。《內部會計控制規范——基本規范（試行）》規定，“本規范適用于國家機關、社會團體、公司、企業、事業單位和其他經濟組織”。這就明確了財政部制定的內部控制規范的效力范圍：在中國境內的前述所有單位都必須遵守這一規范，沒有例外。我們知道，為了加強行業、系統內部控制，一些部門也相應制定了一些控制制度。如中國證監會制定了《證券公司內部控制指引》、《期貨經紀公司內部控制指導原則》；中國人民銀行制定了《商業銀行內部控制指引（征求意見稿）》等。這些制度對加強證券公司、期貨經紀公司、商業銀行的內部控制，防范和降低各種風險具有重大作用，應予肯定，但這些規定都帶有較強的行業特征，不能對其他行業的單位起到約束作用。而財政部制定的內部控制規范較好地克服了上述局限，能夠在最大范圍內發揮作用，形成威懾，同時也為其他部門制定本部門、本系統的內部控制規定提供了參考依據。

　　2．具有強制執行力。《內部會計控制規范——基本規范（試行）》及隨之發布的各項具體規范，是依據《會計法》等有關法律法規制定的，屬于國家統一的會計制度范疇。從法律層次上看，是財政部的部門規章，具有強制執行力。需要著重指出的是，盡管出于各種考慮，財政部對“基本規范”等暫時采取了“試行”的方式，但試行不等于試點，更不等于可執行可不執行。如果單位不按照內部控制規范行事，財政部門將依據《會計法》實施相應行政處罰。

　　3．既認真吸收國外先進成果，又充分考慮我國國情，注重可操作性。當今世界公認的內部控制領域綱領性文件，當屬美國COSO委員會1992年提出、1994年修改的《內部控制——整體框架》。該文件認為內部控制應包含控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監控等5個相互聯系的要素。該文件從謀篇布局到內容闡釋也都圍繞這5個方面展開。財政部制定的內部控制規范較好地吸收和借鑒了該文件的先進成分。比如：規定內部控制應隨著外部環境的變化、單位業務職能的調整和管理要求的提高，不斷修訂完善，體現了控制環境思想；規定單位要樹立風險意識，針對各個風險控制點，建立有效的風險管理系統，體現了風險評估的要求；規定了內部控制的內容和方法，體現了控制活動的要點；規定各單位要建立和完善內部報告制度，全面反映經濟活動情況，及時提供業務活動中的重要信息，增強內部管理的時效性和針對性，體現了信息與溝通的主旨；規定各單位應當重視內部控制的監督檢查工作，由專門機構或者指定專門人員具體負責內部控制執行情況的監督檢查，體現了監控的理念。可以說，財政部制定的內部控制規范在所有重大方面與國際先進做法保持了協調一致。

　　但另一方面，考慮到中國的具體國情，財政部在制定內部控制規范時又十分注意照顧國人的閱讀習慣，在遣詞造句等方面力求樸實、平和、自然，避免過于晦澀和深奧。同時還明確指出國務院有關部門可以根據內部控制規范制定本部門或本系統的內部控制規定，各單位可以根據財政部的控制規范和部門、系統的控制規定制定本單位的控制制度。這使內部控制體系在具有鮮明的層次性的基礎上增強了各單位貫徹實施的主動性、靈活性，從而使內部控制既易于理解，又便于操作。

　　（二） 主要作用

　　1．為公開發行股票、債券的公司披露內部控制情況提供了直接依據，必將大大促進證券市場的健康發展。中國證監會在其《公開發行證券的公司信息披露內容與格式準則第１號——招股說明書》第一百二十二條規定，“發行人應披露公司管理層對內部控制制度完整性、合理性及有效性的自我評估意見。注冊會計師指出以上‘三性’存在重大缺陷的，應予披露并說明改進措施”。發行人進行自我評估最直接最權威的標準就是財政部制定的內部控制規范。

　　2.為注冊會計師評審單位內部控制情況提供了評價標準，豐富和發展了注冊會計師執業范圍和服務領域。早在1996年，財政部就發布了《獨立審計準則第9號——內部控制與審計風險》，要求注冊會計師應當審查企業的內部控制情況。但由于缺乏一整套科學嚴密的評價標準，多年來注冊會計師對單位內部控制的評審更多地出于一種審計程序和審計效率的考慮，而對內部控制本身的健全性、有效性關注不夠，對如何提升內部控制的實際效能較少提出建設性意見或建議。內部會計控制規范的出臺，為解決這一問題提供了極為有利的條件。在財政部發布《內部會計控制規范》不久，中國注冊會計師協會也發布了《內部控制審核指導意見》，對注冊會計師簽定內部控制審核業務約定書、制定審核計劃、履行審核程序、出具審核報告等作出詳細規定。毋庸置疑，為支持、規范注冊會計師開展內部控制評審工作提供了依據和準則，注冊會計師的傳統業務范圍也將得以進一步拓展，服務領域進一步擴大。

　　3.為各部門、各單位完善治理結構、提升管理水平提供了法律依據，必將增強單位防范、控制風險的能力和市場競爭實力，為保證國民經濟持續健康發展和平穩運行奠定了基礎。健全有效的內部控制機制，以合理劃分人權、事權、監督檢查權為制度內核，以保護單位資產安全完整、保證會計信息真實可靠、保障國家法律、法規、規章和單位內部經營管理目標實現為終極目的，是單位規避風險、趨利避害的“安全閥”，也是整個社會經濟安全運行的重要屏障。從這個意義上講，財政部加快推進內部控制建設，雖著手于細微之處，卻作用于安邦之道。