預算管理工作涉及預算編制、預算執行及預算考核等多方面，一直是財政工作的重點和難點，也是財政研究與探討的焦點，其中尤以預算編制為最重要的一環，預算編制過粗是當前亟待解決的問題，它嚴重制約著財政職能的有效發揮。為推進預算管理改革，細化預算編制，我們結合豐臺區實際進行了相關調研。

　　一、豐臺區預算管理主要情況

　?。ㄒ唬┴斦傮w狀況。豐臺區位于北京南城，經濟發展相對落后于其他城區，財力狀況特別緊，支出壓力非常大。近五年來，財政收入居城八區第6位，人均可用財力居城八區最后。1999年區財政總收入7.79億元，近三年平均增長16.7%；1999年財政總支出11.31億元，近三年平均增長19.0%；財政收支規模不斷擴大，但收支平衡很大程度上仍依靠市對區的轉移支付。

　?。ǘ┴斦罩ьA算安排特點。我區收支預算的安排，既非簡單的以收列支，亦非簡單的以支列收。收入預算安排主要依據經濟發展狀況估算收入額度。實際執行中，一方面積極改善基礎設施和投資環境，招商引資，涵養財源，另一方面狠抓稅收征管，應收盡收，所以財政收入呈現穩步增長趨勢。支出預算安排鑒于我區財力貧乏的事實，堅持“一要吃飯、二要建設”，采取的是厲行節約、適度從緊、有保有壓的財政政策，力保各項法律法規要求的支出增長和政策性增支。在保證政權建設支出外，重點放在教育、公檢法、城市維護和社會保障支出。

　?。ㄈ╊A算編制程序。我區每年的預算安排，是財政部門給各單位布置預算表，各單位按預算表要求申報預算，財政部門在人大批準的大盤子下給各單位批復預算。從程序上說，屬于“一上一下”的方式，但在實際的預算編制過程中，各項支出都經歷了與預算部門及相關單位的反復協商論證，大多數經歷了“多上多下”的過程。采取這一方式主要是由于我區財力緊張，這種財力的有限性與各部門事業發展對資金需求的無限性矛盾太大，采取形式上的“兩上兩下”不易達成供需的共識。

　?。ㄋ模╊A算編制內容。1998年以前，我區預算編制內容基本上是預算內的預算，至于預算外及其他資金游離于預算管理之外，財政調控能力十分有限。1998年7月，我區第一批預算外資金納入財政專戶管理，逐步開始對預算內外資金統籌安排。在1999年預算批復中，突破了僅批復財政補助資金總量的方式，支出預算區分人員經費、公用經費、業務費。1999年，我區首次編制比較規范的綜合預算（2000年），預算批復細化至節級科目，對重要支出（如取暖費、工會經費、失業保險金等）明確到細節批復。2000年進一步細化了預算編制表格，加強了對各單位基本數據的掌握，綜合預算提高到法制性高度，對于單位在2001年預算表中未反映的收入一律視同“小金庫”嚴肅處理。

　　（五）預算管理工作進展。我區預算管理工作從以往的粗放式、預算內外割裂的簡單預算，逐步發展為布置早、編制細，綜合預算內外等各項收入，堅持零基預算原則的部門預算管理方式。預算安排時間和批復時間都大大提前，從以前的“一年預算預算一年或大半年”到現在基本可以在人代會后及時批復預算。預算管理手段也有了很大提高，1999年開始要求預算單位報送軟盤匯總預算，2000年部分單位已可以通過Internet報送相關預算資料，部門預算軟件也在一些部門開始被使用。

　　二、預算管理中存在的主要問題

　?。ㄒ唬呢斦块T說，預算編制粗糙、模糊，缺乏具體項目和明細資料。

　　1.由于對預算編制的政策依據掌握不全不準，造成預算編制粗。財政部門安排預算時首先必須依照法律、按政策規定編制預算，但是財政部門目前對于政策法規的掌握并不是特別清楚、準確、全面。一方面，對于經費開支規定，政出多門現象十分嚴重，往往人事、財政、勞動、外事、房管局、房改辦、政府、計生、教育、政法、紀檢、農業、科技等等部門都有與支出相關的政策文件。而且各類與預算相關的文件、政策還常常封閉在不同部門、甚至部門的不同人員手里，致使財政部門預算安排常常依據不充分。另外，有的文件、政策本身規定比較模糊，有的已經過時，有的本來就不盡合理。所以這些使財政部門的預算安排依據十分混亂，預算編制過粗也就在所難免。

　　2.由于對預算部門（單位）基本情況掌握不細，造成預算編制粗。豐臺區預算編制逐年細化，到2000年已將預算具體批復到相關節級科目。但是由于對預算單位的人員情況、資產情況、業務活動情況等，掌握不清，預算雖然細化到相關科目，但每一科目具體用于什么人員、什么項目的卻掌握不清楚。對于人員經費的預算安排一直不能實現逐人核定，而是簡單平均匯總。對于公用經費尤其是業務經費，由于對業務活動的具體開支需要，僅靠財政部門難以進行準確的核算論證，常常是列出一個粗略的包干支出數，至于這些業務經費用于哪些項目，需要用于哪些項目，各項目開支多少不清楚，也不明確批復。這樣執行結果有時造成經費浪費，有時還致使一些部門正常專業活動難以開展。

　　3.由于預算安排的原則立場未徹底端正，致使預算安排粗、不合理。由于財政部門的預算編制并沒有完全擺脫基數遞增的陰影，為保單位既得利益在給各單位批復預算時，經常出現安排結余預算的情況。諸如給某單位年度預算安排結余幾百萬元，單位咨詢問這幾百萬元是安排干什么用的，財政部門只好答復是收支預算安排后沒有安排完的部分。我區財政十分困難，近年一直面臨收支不易平衡的困境，如1999年，我區財政收支滾存結余6264萬元，扣除專項結余后的凈結余僅為394萬元，而財政綜合結余卻達到了26711萬元，財政凈結余僅占綜合結余的1%.如下圖：

　　可以看出，由于預算編制不合理，致使一方面財政面臨收支難以平衡，另一方面大量結余沉積于各單位、各部門，財政的宏觀調控能力受到嚴重削弱。

　　4.由于預算管理的方法手段簡單，造成預算編制粗。我區預算安排方法采取的仍然是粗略估算、簡單平均、硬性包干的方式，方法手段十分簡單，雖然易于操作，但往往導致部門間苦樂不均的情況，合理性差。每至年末，有的單位存在大量結余，而有的單位卻面臨著勉強開支工資，無資金開展任何專業活動的現狀。由于預算編制手段的單一，迫于財力緊張，審核支出預算時，往往硬著頭皮一刀切式的壓低標準定額，多數單位過的去，有些單位就難以度日。所以預算過嚴、定額過緊、批復不全，致使一些單位頻繁打報告向財政要錢，財政部門大量的日常工作圍繞著處理資金申請報告，沒有精力放在執行預算、監督資金使用情況和參與部門的行業發展規劃和項目的選擇確定等重點方面，致使財政監督缺位，財政理財長期處于低水平。

　?。ǘ娜舜髮徸h的角度看，預算草案過粗、不完整，預算調整定義過窄

　　1.每年給人大匯報的預算草案僅僅是分大類按功能羅列的收支總數，人大進行預算審議時難以觸及實質性問題，也無法提出具體修改意見。預算草案表現為“外行看不懂，內行看不清”。

　　2.另外，由于《預算法》對預算收入界定范圍僅限于預算內資金，所以給人大匯報的預算草案也僅僅是預算內的預算，預算草案體現的預算不完整性問題十分突出。

　　3.同時，由于《預算法》對于“預算調整”所規定的范圍很窄，僅指“在預算執行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，使原批準平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加的部分變更”，我區基本上沒有《預算法》所規定的預算調整，所以各種頻繁的預算追加、增收、增支，支出項目變換等等均由于不屬于預算調整，所以均無須人大批準，頻繁追加即成為可能。

　?。ㄈ念A算部門和預算單位看，預算編制粗放、簡單、水平低

　　據悉，國家農業部編制2000年部門預算，報送的預算共259頁，僅說明就有7萬4千余字。而我區各部門（單位）報送的預算僅10余張表，每張表1、2行數字，絕大部分單位都沒有編制說明。財政部門在收到這些預算表經常遇見看不明白和容易誤解的情況，有時本著謹慎負責的原則需要反復詢問核實。十分突出的問題是，單位（部門）在做年度預算時，普遍存在經費安排沒有可靠依據，隨意虛報冒報預算的情況。

　　1.如我區某單位，1999年鍋爐供暖已實行煤改汽，按37.33元/使用面積（目前取暖物價標準）核交了取暖費，申報2000年預算時，卻按照55.99元/使用面積列支取暖費，經詢問才得知是自行預測了50%的增長。

　　2.又有一單位，在2000年預算中申報設備購置費科目支出130萬元，詢問準備購置什么物件，是否屬于政府采購項目，答復是不知道，至于為什么安排了130萬元，原因是1999年設備購置費支出了120多萬元。

　　3.還有兩個單位，都屬于區財政一級撥款單位，但是他們行政上卻有一定的隸屬關系。對于同一輛車，一個單位擁有產權，且負擔了保險費，但該車被調配到另一單位使用，負擔的是燃修等費用，但是兩單位都按擁有一輛車申報交通費預算，財政局若核算不細就極易按交通費定額分別安排預算。

　　4.還有不少單位預算申報不按客觀實際，虛報冒報普遍存在。如某單位預算申報取暖面積為1.8萬平米，與供暖單位簽定供暖合同面積卻為1.4萬平米，而經過實地核實為1.5萬平米，預算申報很不嚴肅。但對此財政部門也沒有特別明確的法規和辦法制止。

　　向上述的例子不勝媒舉，普遍出現在各單位的預算申報中，亟待解決。

　?。ㄋ模┦杖腩A算的安排缺乏科學性

　　我區收入預算的安排不是以定量、定性的分析和預測來尋找增長點，確定增長量，而基本上是一種基數遞增型的行政決定式預算。簡單的預測總收入的增長幅度，再分解到每一類、每一部門的收入的增幅，行政決定的因素很強。以這種方式來確定收入增長，往往使預算收入的增長脫離實際，且每一類收入的增幅也沒有足夠依據，整個收入預算缺乏嚴密的分析論證。在這種情況下，預算執行只好沿用過去的習慣，運用行政手段，而過多的運用行政手段的結果，必然造成預算編制過程中人為因素的產生，從而導致預算執行中的弊端。收入預算的粗放，導致兩種后果：一是有時保守的預算安排，致使稅收征管不嚴，影響財政收入規模和調控能力；而有時過高的收入預算，致使預算的完成依靠行政手段，違背經濟發展規律，反過來制約經濟發展。

　　（五）預算編制時間晚，周期短，質量低

　　我區預算安排每年都有所提前，但仍然比較晚。1998年由于預算安排晚，直到1999年6月才批復預算，嚴重影響了預算安排的嚴肅性。1999年在10月布置了2000年預算，并于2000年3月批復，基本上是在人代會后及時批復了。2001年的預算安排又有所提前，為2000年9月，但是要求各單位分別在10月下旬匯交，時間仍然過緊，極易造成基本數據調查不清，項目論證不充分，使得預算安排先天不足?？偟膩碚f，當前的預算編制還是一種臨時性工作，前后不過4、5個月，基本上還是在家里填填表格，匯匯總，既缺乏深入實際的調查研究，又缺乏廣泛細致的科學論證，在實際執行中必然會暴露出許多問題。

　　三、確定我區加強預算管理、細化預算編制的改革方向

　　豐臺區預算管理改革應當本著勇于開拓與穩步發展相結合的原則，緊緊圍繞政府中心工作，按照公共財政的框架要求界定財政職能、調整優化支出結構，集中財力把應由財政提供的公共服務做好，果斷退出市場能夠有效調節的領域。真正按照零基預算原則細編、早編部門預算，實現財政預算內外等各項資金的綜合平衡。建立起時間充裕、方法科學、操作規范、科目明細、項目齊全、功能完備，與社會主義市場經濟相適應的預算編制管理體系。

　　四、對預算管理改革的具體意見與建議

　?。ㄒ唬┖葑セA工作，細化標準與定額，推行零基預算

　　零基預算作為一個龐大的理論體系，如果嚴格用于實踐，工作量太大，信息量要求太高，難以實際操作。作為豐臺區推行零基預算（主要是指安排支出預算），應結合我區實際情況。

　　1.首先要建立完備、系統的政策庫。大部分人員經費和一部分公用經費的開支都是有政策規定的，首先應嚴格遵循政策法規，實際安排部門預算時只要掌握了這些政策規定就可以順利安排。財政部門與人事等部門應聯合對出臺的各類政策規定進行一次大清理，把各部門各方面與預算安排相關的政策規定整編收集入政策庫，清理過時和不適合的政策規定。政策庫要即時更新，動態掌握。把對政策庫的整理通報工作作為財政部門的一項重要和長期的工作，指定專人負責，改變以往不同政策封閉在不同部門、不同人員手里的情況。專門的負責人員調整變動時需要詳細交接，保證對政策庫維護更新的連續性。

　　2.建立詳細的基本數據庫。在建立好政策庫，掌握好相關政策標準后，必須進一步掌握各單位人員基本數據、資產基本數據、業務需要基本數據及事業發展基本數據等。對于人員經費的預算逐步核算到人，區分人的性別、級別、職務、是否有獨生子女、是否住平房、是否有多大的子女等等精心核算，摒棄以往采用平均工資、平均補助核定預算的方式，真正實現準確、公正、公平和易于監督。對資產要開展清查，真正把單位的車輛狀況、房屋狀況、宿舍狀況、電話狀況、計算機狀況、取暖方式和面積、業務活動情況等等列入基本數據庫，動態管理。

　　3.分類分檔，合理測算標準定額。對于一些沒有明確的政策規定的，或政策規定比較粗略的公用支出、少數人員支出，進行分類分檔，出臺相應的標準和定額。2000年豐臺區已開始嘗試分類分檔，制定標準和定額，我們開始可以先制定一個相對粗略些的標準和定額，以后再逐步細化和提高合理性。對于公用支出，要區分項目，進行合理的相關系數分析，不能簡單的一刀切，一律按人均多少分檔。因為有的支出與人密切相關的，如郵電費、水電費等；有的支出與物（資產）密切相關的，如交通費、供暖費等。有的與事（業務活動）密切相關的，如會議費、差旅費。還有些可能與人、物、事等多項相關，要分別按人均水平、資產比重、業務特點來測算標準與定額，如辦公費，既要結合業務分類，又應結合人數分檔。還有些帶有偶然性和專項性的支出可能與人、物、事關系都不是明顯相關的，如一些非經常性的設備購置費等，簡單的按人數制定一個標準與定額可能不太恰當，這就需要按項目的輕重緩急排序，實行必要的項目論證。對于單位的其他經費（指科目）也是比較難確定的一個標準定額項目，但是若不制定一定的標準定額，就很可能成為任意填列、形成貧富差距和不合理預算的百寶筐。對于其他經費建議先按人均水平核定標準與定額，不留標準定額的規范缺口。對于標準和定額的測定，應成立一個專門的測算小組，同時邀請預算單位的人員參與，并長期重點監測10來個支出部門，及時了解標準與定額的客觀性與合理性，不斷修正。

　　（二）細化報送人大的預算安排，增加透明度和完整性。

　　向人大報告的預算的確存在著過粗過亂的情況，即使是專門從事財政工作的人，拿到某區縣的財政預算草案，也難以弄清楚財政支出到底用于了哪些方面，投向了什么支出項目。所以，財政部門在布置預算時，就必須細化相關表格，做到充分考慮，嚴格設計。使一本預算真正反映預算安排情況的全貌，真正做到一目了然。這樣既便于財政部門的實際操作，也能得到人大的支持與監督。同時，必須把向人大匯報的預算草案完整化，實行綜合預算報告，不再僅僅匯報預算內資金的安排情況，真正把人大報告和財政批復的預算統一起來。既要按功能、也要按部門的說明預算。預算的編制務必到部門、到項目、到人員，報送人大的預算草案應當附表。嚴格控制預算調整，使預算的變更必須經過“部門建議-財政審核-政府研究-人大通過”的程序，杜絕頻繁追加的發生。

　　（三）加強對預算編制單位和部門的科學指導

　　現在，各預算單位和部門的預算管理和編制水平大都比較低，對預算的嚴肅性和重要性認識很不夠。所以財政部門在開展財務管理培訓的同時，應大力開展對各單位、各部門預算管理和預算編制的宣傳與培訓。有關人員經費預算安排的政策也應當與預算單位和部門進行交流與通報，即避免預算部門（單位）無依據申報預算，使預算安排得到更廣泛的共識。對于測算的公用經費的標準定額，要通報單位，擺在桌面上，一起推敲論證，避免單位按單位的思路申報預算，財政部門按財政的政策和定額核定預算，致使這種供求矛盾長期的不能達成一致。多向各預算單位、部門解釋和宣傳，嚴肅查處虛報冒報預算。出臺一定的規約性措施，對于采用虛報冒領方式編制預算的單位和責任人要進行相應的制裁。

　?。ㄋ模┛茖W編制收入預算

　　無財無以施政，針對我區財力匱乏的現狀，必須下大力氣確保財政收入的持續、快速、穩步的增長。收入預算要徹底摒棄以往簡單估算總額增長的行政決定式的預算做法。作為財政部門，應建立收入基礎資料庫，逐年將收入統計數據及相關經濟指標，以及重點稅源的生產經營情況和納稅情況整編入庫。在對歷史資料的充分分析論證的基礎上，參照國民經濟發展的趨勢和計劃，根據財政收入與GDP的回歸方程、彈性系數等數量關系，并結合財政政策的變動調整等諸多因素確定?？偟脑瓌t還是要依據經濟發展的客觀情況為基礎，結合推理統計等方法進行合理預算。

　?。ㄎ澹┱{整預算編制時間，及時批復預算

　　預算編制時間的充裕，是實現細化預算的前提。我區預算布置時間已逐年有所提前，應不斷總結經驗，實現每年提前1-2個月。逐步把預算編制從臨時性工作轉變為一種經常性的工作，把業務科室編制預算轉變為預算編制部門的專門工作，把閉門造車式的預算轉變為深入實際調查掌握資金需要和支出合理性的預算，使預算各項收支都是都是有充分依據，經過了科學論證的結果。切實落實《預算法》規定，保證在人大會批準之日起30日內，批復區級各部門預算。

　?。┘訌婎A算管理干部隊伍建設，開展各類學習與培訓

　　預算管理改革是一項宏偉而艱巨的事業，它需要一群高素質的人才去實現，所以必須充實一批銳意進取、有責任心、有較強謀劃能力和實際工作能力的同志到預算改革的第一線，打好細化預算管理改革的攻堅戰。充分運用先進的經濟管理方法和現代化辦公手段，加強計算機信息系統在預算編制中的開發運用。實踐證明，計算機信息系統的運用，對于預算編制由粗到細、由定性到定量轉變、加強分析判斷力、提高工作效率起著極其重要的作用。務必要抓緊開發一批適合財政預算管理的預算軟件、辦公軟件、數據庫軟件及相關的分析軟件。

　　總之，加強預算管理、細化預算編制改革是當前財政必須開展的最為重要和緊迫的改革之一，它將使支出結構得到必要調整，輕重緩急真正擺到桌面上排隊，預算人員對項目輕重緩急的分辨力明顯增強，使資金流向更為有效、更為公共需求的項目上，有限的經費發揮更好的效益，資金浪費和腐敗現象得到顯著減少。我們需要大力宣傳和解釋預算改革的目的與作用，要求各部門（單位）從講政治的高度，深刻理解、領會深化預算管理改革的重大意義，胸懷全局，密切配合，齊心協力搞好預算管理改革。