財政部就加快發展我國注冊會計師行業若干意見再次征求意見的函
財會函[2009]8號

　　2009年5月7日，我部辦公廳印發了《關于就加快發展我國注冊會計師行業若干意見征求意見的函》（財辦會[2009]4號），在社會上引起廣泛關注和良好反響。根據各方面反饋意見，我部對原征求意見稿進行了修改完善，形成了《財政部關于加快發展我國注冊會計師行業的若干意見（第二次征求意見稿）》（見附件），再次公開征求意見，請于2009年6月26日前將意見反饋我部。

　　聯 系 人：財政部會計司注冊會計師處 王宏 覃東

　　通訊地址：北京市西城區三里河南三巷3號，100820

　　聯系電話：010-68552933、68552532

　　傳 真：010-68552934

二〇〇九年六月十一日

　　附件：

財政部關于加快發展我國注冊會計師行業的若干意見（第二次征求意見稿）

　　改革開放以來，經過恢復重建和不斷發展，我國的注冊會計師事業取得了顯著成就。會計師事務所超過7,200家，執業注冊會計師超過8.5萬人，法律制度體系基本健全，注冊會計師執業范圍和服務對象日益拓展，執業能力和監管水平穩步提高，社會影響力和國際話語權逐步增強，在維護經濟秩序和社會公眾利益等方面發揮了重要作用，注冊會計師行業已經成為促進經濟社會健康發展不可或缺的力量。但是，由于起步較晚、基礎薄弱等多種因素影響，我國注冊會計師行業的整體水平與綜合國力的發展要求和全球會計行業發展水平還有較大差距。為了貫徹落實國務院《關于加快服務業發展的若干意見》（國發[2007]7號），明確當前和今后一個時期加快發展注冊會計師行業的指導思想、目標任務和工作重點，現提出以下意見。

　　一、加快發展我國注冊會計師行業的重要意義

　　我國是全球最大的新興市場和發展中國家，經濟總量已躍居世界第三位。經濟越發展，會計越重要。隨著國際化、信息化逐步深入和我國工業化、城鎮化、現代化進程的不斷加速，注冊會計師行業出現了前所未有的發展機遇，蘊藏著巨大的發展空間，同時也面臨著嚴峻的挑戰，比如：會計師事務所規模普遍偏小、布局不盡合理、執業領域較窄、高端人才缺乏、內部治理和運行機制需要完善、執業水平和執業質量有待提高、行業現狀與我國經濟總量和國際地位不相適應等。發展是硬道理。只有奮發圖強、改革創新、跨越發展，才能做到順時應勢、不負重托、不辱使命，為經濟社會健康發展和貫徹中央“走出去”戰略作出應有貢獻。

　　注冊會計師行業作為知識密集型高端服務業，在促進建立現代企業制度、引導資源合理配置、提高會計信息質量、維護市場經濟秩序和社會公眾利益等方面承擔著重要職責。注冊會計師行業發展水平高低，在一定程度上衡量和體現著一國經濟社會發展水平和綜合國力。加快發展注冊會計師行業，既是完善社會主義市場經濟體制的必然要求，又是維護國家經濟安全的戰略舉措，同時也是繁榮和發展服務業，吸納和擴大就業，促進社會和諧穩定的重要內容。

　　由美國次貸危機引發的全球金融危機對實體經濟造成的影響目前仍未消除。黨中央、國務院高瞻遠矚、審時度勢、果斷決策，實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，迅速出臺保增長、擴內需、調結構、重民生、促就業等一系列方針政策，收到了良好成效。加快發展注冊會計師行業，充分發揮注冊會計師行業在經濟社會發展中的作用，對于應對金融危機，促進我國經濟平穩較快發展，同樣具有十分重要的現實意義。

　　二、加快發展注冊會計師行業的指導思想、基本原則和主要目標

　�。ㄒ唬┘涌彀l展注冊會計師行業的指導思想。

　　以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，全面總結行業發展過程中的經驗教訓，圍繞當前困擾行業發展的突出問題，著力從體制、機制、制度上深化改革、開拓創新，通過各種扶持政策和有效措施，努力形成大中小會計師事務所協調發展的合理布局，重點培育特大型會計師事務所，積極扶持大型會計師事務所，科學引導中小會計師事務所規范發展，不斷擴大執業領域和執業范圍，進一步提升執業質量和內部治理水平，加快培養行業高端人才，大力改善執業環境，全面加強行業監管、誠信和文化建設，促進注冊會計師行業又好又快發展。

　�。ǘ�）加快發展注冊會計師行業的基本原則。

　　加快發展注冊會計師行業，應當遵循以下基本原則：

　　一是堅持解放思想、改革創新。要立足我國國情，借鑒國際經驗，認真研究、準確把握行業發展規律，在遵循法制要求和市場規則的基礎上，積極探索加快行業發展的多種模式、途徑和方法，齊心協力謀發展。

　　二是堅持加快發展、穩步推進。要深入分析我國注冊會計師行業發展的客觀現狀、顯著特征和宏觀走勢，既積極穩妥，又扎扎實實；既要防止一哄而起、盲目跟風，又要避免反應遲緩、貽誤機遇。

　　三是堅持政府引導、市場運作。要妥善處理政府、行業協會、會計師事務所之間的關系，重視政府的宏觀政策、引導扶持和監督管理，發揮行業協會的自律協調作用，尊重會計師事務所的首創精神和市場主體地位，支持其按照市場規律和公平自愿原則進行優化組合，確保合并、分立和重組規范運作。

　�。ㄈ�）加快發展注冊會計師行業的主要目標。

　　力爭在未來5-10年內，努力實現以下主要發展目標：

　　——會計師事務所布局更為合理�；�本形成特大型、大型會計師事務所和中小會計師事務所執業領域各有側重、服務對象各有傾斜、競爭優勢各有特點、發展空間各得其所、地域分布較為合理，不同規模的會計師事務所有序競爭、接續發展的合理布局。

　　——會計師事務所競爭力明顯增強。重點培育5-10家年收入規模在30億元以上、具備較好國際聲譽和競爭力、能夠為我國企業境外上市和“走出去”提供跨國經營綜合服務的特大型會計師事務所�；�本實現關系國計民生的重點骨干企業境外投融資，由我國特大型會計師事務所提供會計審計相關服務的目標。積極扶持100家左右能夠為上市公司和大型企業提供服務的大型會計師事務所。促進中小會計師事務所規范有序健康發展�；�本實現我國注冊會計師行業收入規模翻一番的目標。

　　——會計師事務所執業領域大幅度拓展。認真落實《公司法》“公司應當在每一會計年度終了時編制財務會計報告，并依法經會計師事務所審計”的規定，推動各種類型公司接受注冊會計師審計逐步規范化、制度化。在鞏固企業客戶的同時，促進將醫院、高校和其他非營利組織財務報表納入注冊會計師審計范圍；在鞏固財務報表審計、資本驗證、涉稅鑒證等傳統業務的基礎上，進一步延伸到企事業單位內部控制、管理咨詢、并購重組、資信調查、業績評價、司法會計鑒定、投資決策支持、政府購買服務等相關領域，其中內部控制審計將成為行業發展新的增長點，推動特大型和大型會計師事務所業務加速向高端型、高附加值業務轉變和升級。

　　——會計師事務所組織形式全面改進。本著有利于注冊會計師行業健康發展、有利于提高會計師事務所治理水平、有利于增強會計師事務所競爭能力的原則，支持會計師事務所依法采用與自身發展戰略、業務特點和具體規模相適應的組織形式。

　　——會計師事務所和注冊會計師執業環境明顯改善，指定業務、索取回扣、壓價招標、人為設置地區和行業壁壘等制約會計師事務所發展的不當行為得到有效治理，會計師事務所和注冊會計師執業環境更加公平和優化。

　　——注冊會計師隊伍結構更加合理、從業人員規模發展壯大�；�本實現執業注冊會計師和從業人員數量各翻一番的目標，推動中青年注冊會計師逐步成為發展注冊會計師行業的中堅力量。

　　——注冊會計師執業責任保險制度基本建立并落實到位，會計師事務所抗風險能力進一步增強。

　　——注冊會計師行業信息化逐步普及�；�本實現特大型和大型會計師事務所利用信息化手段實施財務報告、內部控制審計和提供其他相關服務，會計師事務所內部信息化管理水平明顯提高。行業監管服務信息網絡體系基本完善，切實做到對行業狀況的實時動態監控。

　　三、重點培育具備國際競爭力的特大型會計師事務所

　�。ㄋ模┩晟品�律法規，優化組織形式。

　　積極推動《注冊會計師法》的修正工作，完善配套制度辦法，大力推廣特殊普通合伙組織形式。在《注冊會計師法》修正案頒布前，鼓勵具備條件的會計師事務所開展特殊普通合伙模擬試點，為平穩過渡積累經驗。積極引導特大型、大型會計師事務所依法、有序向特殊普通合伙組織形式轉換。

　�。ㄎ澹┨剿鞫喾N模式，加快做強做大。

　　繼續支持會計師事務所采取總分所發展模式，通過吸收合并等形式，將有意融入的會計師事務所變更為分所，實行總所對分所的統一管理和集中控制；同時，徹底解決總所與分所法律形式統一但實質上各自為政的問題。大型會計師事務所依照法律程序和公平自愿原則，吸收當地會計師事務所成為分所的，各地財政部門應當給予支持。

　　鼓勵多家會計師事務所本著平等、自愿、互利、共贏的原則注冊組建會計師事務所管理公司，負責所屬各會計師事務所的協調運作和統一管理。在管理公司范圍內應當實行統一品牌、統一業務管理、統一資源調度、統一質量控制、統一教育培訓、統一信息技術平臺，逐步實現實質上的一體化，切實做到資金到位、人員到位、管理到位。條件成熟時，管理公司應當將所屬的各會計師事務所融合為完全統一的會計師事務所。

　　加盟國際會計公司是做強做大注冊會計師行業的渠道和途徑之一。我國會計師事務所在平等互利的基礎上加盟國際會計公司，應當維護中國品牌，堅持中國成員所的獨立性、主導權和控制力，并在人才培養、技術合作、經驗共享、市場開拓等方面取得實際成效�，F存中外合作會計師事務所應當加快本土化進程，在我國法律框架和統一市場經濟規則下規范發展、公平競爭。

　　鼓勵不同組織形式的會計師事務所積極探索“管理總部——業務分部”的管理模式，集中優化配置會計師事務所資源，打造強有力的后臺支持系統，實現在管理總部統一控制下，各業務分部在人事、財務、業務、技術和信息等方面達到實質性的統一。

　　會計師事務所發展為特大型會計師事務所，要在苦練內功、真正做強、提升核心競爭力上多下功夫，并采取發展境外成員所等多種形式走出去。要重視發揮香港和澳門特別行政區的窗口和平臺作用，選擇具有良好資質和一定規模的香港會計師事務所作為其成員所或分所，為增強境外業務競爭力創造必要條件，實現兩地會計行業的雙贏和協調發展。

　�。�六）強化政策支持，加大扶持力度。

　　財政部門要會同有關部門研究制定加快發展注冊會計師行業的支持政策，加大扶持力度，消除行政壁壘和地方保護，打破行業分割，逐步解決資格林立、執業限制等問題，并在人才引進、稅收政策、外事外匯、執業收費等方面爭取相關部門給予更大支持。要認真貫徹落實商務部等九部委《關于支持會計師事務所擴大服務出口的若干意見》（商服貿[2007]507號），為特大型會計師事務所“走出去”提供便利條件。境外上市企業、金融保險企業以及關系國計民生的大型骨干國有企業，在公平競爭的前提下，應當優先選擇我國特大型會計師事務所為其提供相關服務。

　　四、積極扶持大型會計師事務所加快發展

　　（七）堅持質量第一，適度擴大規模。

　　財政部要會同有關部門堅持依法行政、嚴格市場準入、擇優授予許可，確保獲得證券期貨資格的大型會計師事務所具有為資本市場服務的專業能力。隨著經濟社會和資本市場的發展，需要相應數量的具備證券期貨資格的會計師事務所為上市公司提供會計審計和相關服務，為廣大投資者和社會公眾進行投資決策提供專業技術支持。在此過程中，要根據資本市場發展狀況，堅持質量第一的原則，逐步擴大大型會計師事務所數量，力爭以證券期貨資格會計師事務所為主體、為上市公司和大型企業提供服務的大型會計師事務所達到或接近100家。

　�。ò耍�擇優予以扶持，不斷發展壯大。

　　財政部要會同有關部門積極為大型會計師事務所拓展業務領域，以做好上市公司財務報告審計和內部控制審計為基礎，不斷開拓新領域，促進大型會計師事務所與特大型會計師事務所享受同等待遇。大型會計師事務所要深入研究、主動適應上市公司和非上市大型企事業單位的發展戰略和業務需求，以優質服務贏得市場信賴和廣大客戶認可。鼓勵收入規模較大、治理機制科學、發展勢頭良好的大型會計師事務所采用吸收合并或通過組建管理公司等模式，實現強強聯合，發展成為特大型會計師事務所。

　　五、科學引導中小會計師事務所規范發展

　　（九）突出服務特色，重在做精做專。

　　我國中小企事業單位數量多，分布廣，業務范圍和發展前景廣闊，是與中小會計師事務所特點和規模相適應的重點服務對象。中小會計師事務所應當發揮自身優勢，堅持以中小企事業單位為服務基礎，同時關注代理記賬、稅務代理、外包業務、IT支持、個人理財、社區事業等咨詢服務領域，積極承辦社會主義新農村建設中“村賬鄉管”、“鄉財縣管”相關會計審計服務。各地財政部門可以探索中小會計師事務所特色排名機制，引導社會合理選聘會計師事務所，引導中小會計師事務所走有特色的發展道路。

　�。ㄊ�）服從市場選擇，實現接續發展。

　　中小會計師事務所經過不斷發展，具備條件和實力的，可以依法申請取得證券期貨業務資格。鼓勵確有專長、信譽良好，成長快速、規模趨大的中型會計師事務所成為大型會計師事務所或其分所，獲得更大的發展空間。

　　六、全面實施注冊會計師行業人才戰略

　　（十一）加大人才投入，優化人才政策。

　　會計師事務所應當在行業人才培養中發揮基礎性、主渠道作用。要制定員工職業發展規劃和各層次人才培養計劃，分階段、分步驟抓好組織實施。加盟國際會計公司的中國成員所，要與國際會計公司簽署人才培養協議。要積極參與注冊會計師行業領軍人才培養規劃，加強業務練兵和崗位培訓，致力于培養一批專業扎實、技術過硬、知識面廣的領軍人才。要改革完善人力資源政策，進一步優化激勵約束機制、考核分配制度及合伙人進入與退出機制，把加快培養中青年管理團隊和業務骨干列入重要議事日程，推動從業人員隊伍順利實現新老交替、平穩過渡。要培育尊重人才、保護人才、激勵制度向優秀人才傾斜的人才文化，形成以事業留人、待遇留人、感情留人、合伙文化留人的良好氛圍。

　　（十二）搭建良好平臺，創新培養機制。

　　財政部和各省級財政部門、行業協會要大力抓好行業領軍人才和后備人才培養工作，力爭用10年左右的時間，培養100名左右在業內具有較高聲望、在行業“走出去”過程中能夠發揮“領頭羊”作用的領軍人物，培養1000名左右能夠承擔國際化業務的復合型人才。要力爭把注冊會計師行業領軍人才培養納入國家專業人才培養體系，加大扶持力度，健全選拔、培養、考核、使用與激勵制度，打造行業領軍人才培養的優勢品牌，發揮領軍人才對行業從業人員的輻射、帶動和促進作用。要進一步加大教育培訓力度，著力提高行業從業人員的整體素質。要積極選聘高校應屆優秀畢業生和海內外優秀人才，抓好人才儲備，優化隊伍結構，為我國注冊會計師行業發展提供人才保障。

　　七、不斷強化注冊會計師行業行政監管和自律約束

　　（十三）加強行政許可，嚴格市場準入。

　　各級財政部門要加強會計師事務所行政許可和注冊會計師注冊備案，從源頭上防范和杜絕不具備資格的會計師事務所和注冊會計師違法執業。要嚴格落實“誰許可、誰負責、誰監督”的行政許可基本要求，利用多種形式加強后續監管，及時跟蹤了解會計師事務所有關信息和動態，防止出現重審批、輕監管等現象。要加快行業管理信息系統建設，建立財政部門和行業協會信息共享機制，完善業務報備等各項管理制度，加大處罰力度，嚴厲懲治通同舞弊、掛名簽字、兼職執業等違法違規行為，切實把會計師事務所及其注冊會計師有進有退制度落到實處。不具備證券期貨資格的會計師事務所，不得承接證券期貨相關業務。禁止會計師事務所一所多章分頭簽發業務報告等行為。依法查處會計師事務所之外的其他中介機構和個人違法承辦注冊會計師審計業務。

　　（十四）健全監管體制，提高監管效能。

　　繼續鞏固完善政府監管、行業自律和社會公眾監督有機協調、相互補充的監管體制。依法理順有關監管部門的監管職責，完善行業監管聯席會議制度和溝通協調機制，提高監管效能，避免多頭重復檢查，切實減輕會計師事務所負擔。財政部要會同有關部門加強對證券期貨資格會計師事務所及其注冊會計師的直接監管；各省級財政部門要加強對中小會計師事務所的監管，建立完善定期檢查制度，采取多種形式交流監管經驗；注冊會計師行業協會要加強行業自律。要寓監管于服務之中，將強化監管與改進服務結合起來，將打擊不良風氣、違規行為與表彰先進、弘揚正氣結合起來，推動注冊會計師行業始終保持良性快速發展態勢。

　　八、加強注冊會計師行業誠信和文化建設

　�。ㄊ�五）加強誠信建設，鑄造誠信精神。

　　誠信是注冊會計師行業的安身立命之本和長遠發展之基。要繼續大力弘揚誠信為本、操守為重、堅持準則的職業風尚，深入推進行業法制教育和誠信建設，健全行業信用管理制度和誠信檔案制度，建立推廣行業從業人員誠信宣誓制度和會計師事務所誠信公約制度，推動獨立、客觀、公正的執業精神深入人心，不斷提升行業的誠信度和公信力。

　�。ㄊ�六）狠抓內部治理，建設人合文化。

　　會計師事務所要確立打造“百年老店”的可持續發展戰略目標，吸收借鑒國際同行先進管理經驗，充分利用現代信息技術手段，狠抓內部治理、嚴格質量控制，加快完善“權責清晰、決策科學、管理嚴格、和諧發展”的治理機制，建立健全以決策程序、風險控制、人才培養、收益分配、執業網絡協調為重點的內部管理制度，增強管理的科學性和透明度。財政部門在考察、評價會計師事務所時，要將其內部治理情況作為重要衡量標準。要采取切實有效的措施，積極培育人合、智合、心合的合伙文化。主任會計師、合伙人、股東和高級管理團隊應當在文化建設中發揮主導作用，同時引導和規范從業人員行為，形成整體團隊的向心力，促進會計師事務所長遠發展。

　　九、強化注冊會計師行業加快發展的組織領導

　�。ㄊ�七）強化組織領導，明確職責任務。

　　財政部門作為我國會計和注冊會計師行業的主管部門，要全面把握加快發展注冊會計師行業的形勢和任務，加強領導、落實責任，科學籌劃、認真實施，確保加快發展注冊會計師行業的各項政策措施落到實處、抓出實效。

　　財政部應當制定行業加快發展總體規劃、研究制定行業扶持政策、推進會計審計準則與內部控制規范的國際趨同等效、培養行業領軍人才等關系行業發展全局的重要政策，加快制定完善會計師事務所收費管理辦法、會計師事務所會計核算辦法、會計師事務所分所管理辦法、會計師事務所從事境外業務管理辦法、特殊普通合伙會計師事務所管理辦法、注冊會計師執業責任保險辦法等行業基本管理制度。

　　各省級財政部門應當加強對本地區會計師事務所的監管，根據財政部的統一部署，制定本地區注冊會計師行業發展規劃或實施意見，促進本地區注冊會計師行業規范有序發展。

　　注冊會計師協會要充分發揮行業協會的橋梁紐帶作用，不斷加強行業自律、技術支持、繼續教育、權益維護、會員服務等職能，本著“以支定收、略有結余”的原則確定會費收取標準，支持會計師事務所加快發展，努力把注冊會計師協會建設成為會員之家。

　�。ㄊ�八）加大宣傳力度，營造良好氛圍。

　　各級財政部門和注冊會計師協會要通過宣傳部門和新聞媒體，加大對注冊會計師行業執業性質、職能作用、發展狀況、感人事跡等的宣傳力度，加深全社會對注冊會計師行業的認知度和認同感，營造理解、支持、尊重注冊會計師行業的有利氛圍，為加快發展注冊會計師行業凝聚共識、匯聚力量，創造更加良好的外部環境。