2005年財政部用中石油集團上繳的所得稅中的100億元彌補中石化集團煉油虧損的做法到底對不對？

　　審計署審計長在向全國人大常委會報告2005年中央預算執行情況時說，這種暗抵收入的做法違反了“收支兩條線”原則，縮小了中央財政收支規模，財政部應通過財政支出的方式安排這部分資金。

　　財政部和國家發改委，一個管中央預算，一個管國家的投資項目，可以說是管理國家“錢袋子”的兩個核心部門。2005年他們的管理水平如何？

　　審計署審計長李金華向全國人大常委會提交的《2005年中央預算執行的審計報告》中，第一部分就把關注點放在了兩部委管理國家“錢袋子”的水平上。而提及財政部用中石油上繳所得稅補貼中石化的做法，不過是審計長對兩部門中央預算管理水平的一部分描述。

　　這份審計報告，也是《審計法》實施以來，審計署第十一次對中央預算執行情況進行審計。

　　去年213名官員受處分

　　審計報告透露，上一年的整改情況是：2005年審計38個中央部門查出的問題已有95%得到糾正。通過整改，有關部門、單位上繳財政各項資金11.83億元，追回和歸還被擠占挪用的資金41.64億元，撥付使用被滯留閑置的資金117.62億元；有213人受到黨紀政紀處分，76人被依法逮捕、起訴或判刑。

　　穩健的財政政策下還存在5個問題

　　李金華說，審計結果表明，2005年，財政部實施以“控制赤字、調整結構、推進改革、增收節支”為主要內容的穩健的財政政策，充分發揮中央財政的宏觀調控作用，減少赤字，壓縮國債項目資金規模，調整國債項目資金的使用結構和投向，綜合運用稅收、補貼、轉移支付等多種政策手段，加強對農業等經濟社會發展薄弱環節的投入，保證了重點領域的資金需求，但審計也發現五個方面的問題：

　　——2005年，財政部從中國石油天然氣集團公司上繳的所得稅中退庫100億元，彌補中國石油化工集團公司煉油項目虧損。這種暗抵收入的做法違反了“收支兩條線”原則，縮小了中央財政收支規模。

　　——財政部2006年3月向十屆全國人大四次會議報告2005年度中央預算執行情況時，少報一項政府性基金2004年底結余21.12億元，2005年收入5.06億元、支出2.57億元，年底結余23.61億元。不符合預算法實施條例關于“經國務院批準設立的專用基金應當實行預算管理”的規定。

　　——2005年，財政部在政府性基金自身的收入能夠滿足支出需要的情況下，仍從預算內安排15億元。這一做法不利于提高基金的使用效益。

　　——2005年，中國信達資產管理公司在處置一筆不良貸款時，財政部在其實際發生費用4552萬元的情況下，同意其按回收現金8.54億元的18%提取委托手續費1.54億元。這一提取比例是信達公司實際費用率5.29%的3.4倍，是2005年財政部下達該公司考核費用率6.21%的2.89倍。

　　——2005年，財政部批準中國中信集團公司按上年稅后可供分配利潤17.54億元的39%，提取公益金6.84億元，不符合公司法關于法定公益金按稅后利潤的5%至10%提取的規定，導致該公司多提公益金5.09億元。

　　239個中央轉移支付項目41個內容重復2005年，中央財政綜合運用多種手段，加大對地方特別是中西部地區的支持力度，進一步加強了轉移支付資金管理，改善了轉移支付結構。與上年相比，財力性轉移支付和專項轉移支付都有較大增長，但審計調查也發現中央補助地方支出存在部分項目設置交叉重復等問題：

　　——地方財政對中央稅收返還和補助收入預算編報不完整。按照預算法的規定，省級政府應將中央財政對該地區的稅收返還和補助收入全部編入本級預算，但據對20個省（區、市）的審計調查，2005年，這些�。▍^、市）本級預算共編報中央稅收返還和補助收入3444.27億元，僅為中央實際補助7733.65億元的44.5%.

　　——部分專項轉移支付項目設置交叉重復、分配制度不夠完善、資金投向較為分散。目前參與中央轉移支付資金分配的部門多達37個。

　　據不完全統計，2005年中央財政分配的239項專項轉移支付項目中，有41項存在內容交叉重復的問題，涉及資金156.37億元；有65項沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元，占專項轉移支付資金總額的20%.按項目分配的專項轉移支付有71項（不包括預算內基本建設和國債投資項目），涉及資金545.55億元，具體分配到44149個項目，其中10萬元以下的項目8825個，平均每個項目4.36萬元。

　　——2005年，15個中央部門在部門預算中共安排中央補助地方支出383.69億元。這種由中央主管部門對口下達補助地方資金的做法，打亂了正常的預算管理級次和資金分配渠道，造成中央財政本級預算支出和補助地方預算支出不真實，不利于地方政府的管理和人大的監督。一些資金名義上是專項轉移支付，實際用作部門經費或系統內經費補助。

　　1574億元中央財政建設資金背后的7個問題

　　2005年，國家發改委組織實施十屆全國人大三次會議審議通過的國民經濟和社會發展計劃，組織分配5項共1574.76億元中央政府財政性建設資金，這些資金在農業及農業基礎設施建設、公共衛生、基礎教育、生態環境建設、西部大開發、東北老工業基地調整和改造等領域發揮了積極作用，這次審計發現了中央政府投資管理中存在的7個問題：

　　——至2005年底，尚有國債資金234.54億元沒有安排下達或投入使用，占當年可安排國債投資的20.1%，這類做法影響了國債投資的預期效益，也增加了國家的債務成本。

　　——對354.4億元中央預算內投資，國家發改委年初下達計劃267.37億元，扣除其中含有的可行性研究報告尚未批復和“打捆”項目22.98億元，以及未細化的投資1.67億元，實際落實到項目242.72億元，占當年中央預算內投資的68%，未達到“有預算二次分配權的單位年初下達預算要達到當年預算75%以上”的要求。

　　——在“淮北大堤除險加固工程”等5個項目的可行性研究報告、“淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程”等5個項目的初步設計尚未得到批復的情況下，國家發改委下達中央預算內投資計劃10.9億元，不符合國家關于基本建設程序的規定。

　　——2005年10月，國家發改委在下達煤礦安全改造項目投資計劃時，對財政部已撥付關閉破產補助38.33億元的10個資源枯竭型關閉破產煤礦，安排安全改造資金2741萬元。對政策性關閉破產煤礦，不應再安排安全改造資金。

　　——部分補助地方投資項目還存在額度較小，不利于更好地發揮中央政府投資效益的問題。

　　——部分專項投資存在內容交叉，資金多頭審批安排的現象。2005年，國家發改委、交通部分別使用“中央預算內投資”、“國債投資”、“車購稅”和“以工代賑”等資金263.3億元，安排“縣際和農村公路改造”、“通達工程”、“鄉村公路”等6項專項投資，這些專項均涉及農村公路建設，內容相近，資金多頭下達。

　　國家發改委內部有些業務司在專項投資設置上也存在不整合、內容交叉，甚至重復安排投資計劃的現象。如2005年，國家發改委社會司分別安排了4項涉及農村醫療的專項投資計劃。對齊齊哈爾二機床集團公司的“大重型數控銑鏜床”項目，國家發改委兩個業務司重復安排國債資金補助。

　　——去年中央預算執行審計中曾發現，國家發改委到2004年底才下達“優質糧產業工程”、“動物防疫體系工程”當年國債投資計劃。從今年審計情況看，這一問題仍未得到解決。

　　既有體制原因也有管理原因

　　李金華分析說，中央預算管理中存在上述問題，既有財政體制、投資體制改革不到位的影響，也有管理不嚴格、制度不落實的因素。

　　從管理層面看，有些資金分配缺乏科學、合理的標準和依據，還存在一些不夠公正、公平的問題；預算編制和計劃安排比較粗放，公開透明度比較低，導致執行過程中隨意性比較大，不利于增強自我約束、加強外部監督。

　　從體制層面看，中央和地方政府事權劃分還不夠明晰，轉移支付和投資項目設置目標還不夠明確，部門之間職能交叉、安排的項目內容重復，加上中央財政統得過細，在預算管理級次多、資金鏈條長、信息不對稱的情況下，影響中央預算資金的科學使用。