每到歲末年初，稅務部門總是很會拿出一張優秀的成績單。這幾年中國稅收連續高增長，每年稅收增長都保持了5000億元左右的規模。

　　2004年，財政增收5900億元，中央財政實際比預算超收2537.71億元（未扣除新增出口退稅指標）。2005年，全國稅收超過3萬億元，稅收增加5000億元。

　　怎么理解稅收的巨幅增長？當政府集中了大量財力的時候，如何才能控制不亂花錢的動機？為此本報記者采訪了中國財政學會副會長、中國人民大學財政金融學院安體富教授、財政部財政科學研究所區域財政研究室傅志華主任和亞洲開發銀行駐中國代表處高級經濟學家彭龍運。

　　訪談

　　經濟觀察報：財稅收入高增長已持續了幾年。為什么會增長這么快，與經濟增長是否匹配？

　　傅志華：在我國稅收收入增長額中，相當一部分是由于稅收超收形成。稅收收入增長是指當年稅收收入比上年稅收收入增加額，既有年初確定的預算增長數，也有年末決算實際增長數；而稅收超收則是指預算執行結果超過預算安排的稅收收入，稅收收入實際增長數超過預算增長數部分。

　　無疑，出現稅收超收對于政府來說是一件好事。然而，如果形成一種連年的、大幅度的超收趨勢，則值得從深層次上考慮其他原因和動機。事實上，超收原因中大部分是可以預見的，在預算規劃制定過程中應當給予充分的考慮。但現實中大量增收因素我們似乎視而不見。這樣就不可回避地提出了稅收收入預算的準確性問題：如此多的稅收增收因素未能充分考慮，以至政府部門不僅能“輕而易舉”地完成稅收收入任務，而且還能出現巨額超收。

　　稅收收入預算不準確形成大量稅收超收，本身就反映出預算執行的彈性較大，特別在現行制度下大量超收收入的使用問題必然影響到預算執行的嚴肅性。

　　安體富：如果看修正后的GDP，稅收增長與GDP增長的匹配能好看一些。按稅收彈性系數計算，稅收增長速度比GDP增長速度，1999年彈性系數在2.45，2001年2.06倍，而2003年在1.05倍，2004年1.16，2005年1.43倍，可以看出，雖然稅收收入總體高于經濟增長，但逐漸趨于接近。

　　那么，為什么長期偏高呢？主要是結構問題。GDP當中有的對稅收貢獻大，有的沒有貢獻，有的很低，比如農業稅的取消，這樣稅收和GDP很難掛鉤。另外，從賬面上看，國有企業扭虧情況好轉，價格變化等因素也有利于稅收增加。當然還有一點就是稅收征管水平提高，征收率占應征收率1994年大約為50%，2003年提高到70%，提高了20個百分點。我覺得還有一個問題也不容忽視，那就是虛收的問題，收過頭稅，突出表現在1998年和2001年實施積極財政政策時期，稅收每年定任務，層層加，最近兩年有所好轉，但一些不發達地區仍然存在這個問題。還有一種情況就是，當地為了招商引資，實行稅收先征后返，造成虛收水分。

　　彭龍運：一般認為，稅收的增長率與GDP的增長率是相一致的，但事實上，當經濟結構處在巨大變化的時期這兩者是很難匹配的。一方面，兩者的統計口徑不同，稅收是按照現價計算征收的，而GDP增長率則是按照不變價或者叫可比價核算的。如果統一按現價或可比價計算，增幅預計只是幾個百分點。另一方面，經濟結構與稅收結構也存在差異，比如不同行業稅率不同，大小企業規模的征稅規范程度不同等等，很難對應掛鉤。

　　還有一個因素是外貿進口對經濟增長的影響，與對稅收增長的影響是不一樣的。進口在GDP核算上是做減項的，但在稅收上，只要發生進口了，那就會有稅收收入，是增項。這也是稅收收入增長會快于GDP增長的一個因素。

　　此外，就是這些年加強稅收征收管理，加大稅務稽查的力度，實施“金關工程”，跟蹤納稅大戶，這些也促進了稅收收入的增長。

　　總之，在經濟結構處于大變化的時期，各個行業發展不協調，不同行業的不同稅收加大了這種差異。但是，稅收增長與GDP增長不同步只能解釋這個現象，不能具體算賬。

　　經濟觀察報：錢多了，那么這些錢的投向就格外引人關注。財政有了更多的錢，應該怎么安排？

　　傅志華：預算確定的稅收收入增長在年初就已經被預測到，并被安排到年度預算支出中，而稅收超收則是“計劃外”收入，其用途并未在批準的預算中反映。近年來我國預算執行結果表明，在稅收大幅度超收的同時預算支出也基本同步“超支”，即每年有一千多億元稅收超收未納入年初的預算安排，而由政府在預算執行中“自主”追加安排支出。

　　稅收超收是先用于彌補赤字還是先用于建設？是不是在我國社會經濟發展的現階段，所有的預算支出方向都是“必要的”？此外，如此大量的稅收超收收入由政府根據需要用于預算追加撥款，實際上打破了國家預算的整體安排和統籌規劃。這也是一些“法定”支出，如教育法規定中央和地方政府教育支出增長要高于財政經常性收入增長，在年初預算審批時看起來“合法”，可結果卻“不合法”的根本原因所在。

　　沒有預算的準確性，就談不上預算的公開透明性，更談不上預算的嚴肅性。

　　彭龍運：這些年財政支出結構已經有了很大的改善，比如對農村醫療、農民工培訓、環境等方面的投入加大。那么在扣除財政法定支出外，如何安排增量？我認為最應該優先解決貧富差距拉大的問題，這個方法不是把高收入者拉下來，而是將低收入者拉上去。這就需要依靠財政支出來扶助救濟，我把這種財政叫做“益貧式”財政政策。將支出主要投向農村教育、醫療衛生，社會保障、低保體系以及環境和資源方面的完善，促進社會的和諧與公平。

　　安體富：今年財政部門按照“五個統籌”和構建和諧社會思路安排支出投向，但如何制度化是個問題。國外財政部門的預決算是通過議會審議的，增收部分的安排必須經議會統一，不能隨便改，我們盡管也有類似的制度，但不夠透明，5000億元的超收不能用完了再向人大報賬。

　　今年強調向農村義務教育、公共衛生、貧困問題等方面傾斜，這個思路非常好，但是地方財政面臨困難，全國一半是赤字縣，地方的義務教育、醫療保險等單靠地方政府做不來，現在是層層下放事權，層層上收財權，財政收支不匹配，事權與財權不匹配，這些是個制約。

　　經濟觀察報：不僅中央政府，一些地方財政收入的增長也是驚人的，但與此同時，地方政府的財政風險也不容忽視，在增收的背景下，解決地方債務是否可以有所作為？

　　彭龍運：發達地區和不發達地區兩類地方債務性質不一樣。一些發達地區舉債是發展型的，是為了建高速公路，而一些欠發達地區則是為了解決“吃飯”，借新債還舊債來發工資，維持機構運轉。這樣超過債務承受能力的地區并不少見。

　　一個必須做的工作是，首先要理清什么是地方債務，哪類是真債務哪類是假債務，哪類是隱性的哪類是顯性的，哪類是發展型的哪類是維持機構運轉型的，財政部對其進行調查摸底，制定出一個明晰的標準，掌握地方到底有多大規模的債務，然后中央與地方財政部門碰頭協商出具體的解決之道，建章立制。現在的確是到了解決地方政府債務的時機，但切忌盲目“下藥”。當然，依靠增收的財政收入來解決這個問題是不夠的。

　　安體富：解決債務問題關鍵是解決基層的債務。我了解現在國家已經在一些地方試點解決債務管理問題，但增收并不意味著就可以拿出錢來補窟窿，必須是有一套成熟的辦法。

　　經濟觀察報：在財政增收每年超過5000億的同時，長期建設國債雖然已經減少，但去年的安排仍然是900億，加上上年結轉的部分，也超過了1000億元，這種安排是否合理，目前是否意味著長期建設國債淡出到了一個比較好的時機？

　　彭龍運：我認為沒有必要再繼續發建設性國債了。政府繼續投資會刺激投資過熱。從1998年實施積極財政政策以來已經持續了6年時間，從時間上看工程也到了基本完結的時期了。即使沒有完結的，啟用正常財政基建支出也夠了。并且從2003年到現在，經濟已出現過熱的苗頭，不必要再擔心增長不穩固的問題了。

　　如果要繼續發國債，那么關鍵是看這個債的投向。是不是應該轉移到社會性支出方面，把過去一直未解決，現在急待解決的問題通過債務“買”時間的方式來彌補、完善，如社會保障制度的建設、低保體系的完善等等。

　　安體富：不是財政收入增加了就不用發國債了，兩碼事。現在是長期性建設國債在逐年減少，但為什么不一下子取消？因為前幾年積極財政政策實施的項目還沒有完成，“振興東北”、“十一五”基礎設施建設等政府需要部分支持。

　　當然應該更多吸引民間資本，減少政府的投入，政府從贏利性投資中抽身，像支持國有銀行上市股改這樣的事今后減少參與。我認為目前1000億元的盤子還是大了。

　　經濟觀察報：這是老百姓比較擔心的問題。有什么辦法來監督，使財政的錢花得有效率？

　　彭龍運：除了繼續深化細化國庫集中支付制度，部門預算制度，收支兩條線分類制度等一系列正在推進的財稅體制改革外，我認為還要做三件事：一是改變公共服務責任和提供服務的方式。政府應該提供公共服務但并不是所有的服務都必須由政府部門來做，可以通過合同委托、競標承包等方式來運作，這樣可以提高財政資金的使用效率。二是簡化財政程序。現在是許多部門都涉及，非常復雜，大大小小的制度十分繁雜，究竟財政是怎么花錢的，具體花了多少，沒有人能看明白。三是財政監督應該內外同時進行，現在財政部有監督部門，但媒體、公眾沒有辦法監督，即使是人大監督審議，也是不到位的。應該考慮建立對財政資金運行事前、事中和事后的全過程監控。

　　安體富：財政支出的效率問題，財政部門已經注意到了，已經開始進行政府采購績效評估，收支分類等五六項改革，但是，坦率說這個改革難度很大。

　　不是財政收入越多越好，政府集中的財力越大，效率越差，所以應該有個增收的范圍限制和比重安排，同時在支出結構上進行績效評估，強化人大預算決算監督。尤其是超收的支出去向。