■政策調整目標：由“外優于內”轉變為基本“公平稅負”
　　■制度調整目標：進口由“應收不盡收”轉變為“應收盡收”

　　出口由“應退不盡退”轉變為“應退盡退”

　　專家建言

　　一、我國現行進出口稅收政策、制度特點及存在的主要問題

　　為了吸引外商投資、刺激對外貿易的發展，我國從改革開放至今，我國在進出口稅收政策和制度上采取了力度較大的稅收優惠政策。其主要特點是：“外松內緊入世后我國進出口稅收政策和制度需做重大調整、外優于內”，即加工貿易和外商進口設備享受了過優的稅收待遇，而內資出口企業又受到了無限期拖欠出口退稅的政策待遇，長此下去，這種政策和制度將產生“抑內揚外”的明顯效應。其主要問題是：

　　（一）來料加工貿易不論是否進入保稅區，一律實行免征關稅和國內稅－－增值稅和消費稅。2001年我國進口總額中，加工貿易占38．6％，即接近40％的進口商品免稅，免稅數量巨大。這種做法，既不符合國際上入關征稅原則，也不符合進口商品必須依法全值征收增值稅的征稅機制。它導致每年約8000—9000億元人民幣的無稅貨物進入國內市場。由此也形成稅收征管上的巨大漏洞。一些不法分子鉆政策空子，利用加工貿易和一般貿易的稅收差別，通過搞假的加工貿易等手段，規避國家稅收，造成國家進口稅收的大量流失和增值稅大案要案的屢屢發生而難以控制。

　　（二）進口機器設備的免稅優惠面過寬。對外商投資所需的部分機器設備等的進口，免征增值稅和消費稅，由此帶來大面積的稅收減免。據了解，免稅面已占機器設備進口額的40％左右；2000年進口免稅額占進口產品消費稅、增值稅收入的50％左右。由此造成三方面問題：一是政府財政來自海關代征的增值稅和消費稅減少；二是進口商品騙取免稅的漏洞和機會大大增加，海關征稅管理的難度提高；三是這些進口機器設備由于具有免稅的價格優勢，使同類的國內產品處于不公平的市場競爭劣勢。

　　（三）對一般貿易的出口退稅，未按照國際通行做法實行零稅率退稅，而另定稅率退稅。并采用預算計劃指標控制出口退稅的數量和進度，造成退稅不及時、不到位。長期拖欠企業一部分出口退稅款，給出口企業尤其是中小企業造成嚴重的經營困難。據權威部門的資料反映，截止到2001年底，政府已經累計拖欠企業出口退稅1400億元，按照入世后乃至未來我國擴大對外開放的發展趨勢，在政府財政尤其是中央財政的承受能力有限的情況下，如果不采取有效措施，拖欠企業的出口退稅將可能越積越多，政府解決這部分欠稅將越加被動。

　　總之，我國進出口稅收政策和制度存在的問題概括為一句話就是：進口應收的沒有盡收，出口應退的沒有盡退。

　　二、關于漸進地對我國進出口政策和制度進行重大調整的建議

　　（一）我國進出口政策和制度調整的目標

　　政策調整目標：由“外優于內”轉變為基本“公平稅負”。制度調整的目標：進口由“應收不盡收”轉變為“應收盡收”；出口由“應退不盡退”轉變為“應退盡退”。

　　（二）調整的具體步驟

　　考慮到中央財政的承受力，調整首先從清理進口稅收政策開始。

　　第一，對加工貿易來料進口稅收制度的調整。嚴格要求加工貿易的來料進口免稅政策應只限于“境內關外”的特定地區和場所，如必須進入保稅區、出口加工區或指定的保稅工廠，實行規范化的保稅管理，其他不進入這些規定地點和場所而轉入關境的進口原材料一律照章征收關稅和進口環節流轉稅；或者采取關稅仍實行海關監管，交納一定數量保證金，在加工成品出口時，再退還所征保證金；進口環節的國內稅——增值稅和消費稅則與國內生產的產品實行同等待遇，一律照章征稅。

　　第二，清理進口設備的稅收優惠政策，可分兩步進行調整：一是縮小政策優惠面。對國內短缺、具有國際先進技術的進口設備仍需要實行進口免征增值稅政策，政府可以通過明確的目錄限定優惠政策面。對于國內可以制造或在國際上并不是最先進的機器設備一律征稅。另外，參照1997年的做法，在執行這一政策前，可以給予外商半年左右的緩沖期，以利于他們對政策的適應。第二步是隨增值稅由生產型轉為消費型后，允許企業扣除機器設備已交過增值額的情況下，將進口環節的增值稅一律改為既征稅又允許抵扣稅的做法。

　　第三，徹底實行出口退稅的“免、抵、退”制度，同時在預算中打足出口退稅的資金，不留資金缺口。在我國進出口貿易基本保持平衡的情況下，只要進口環節的稅收做到“應收盡收”，由于國內流轉稅的計稅依據是進口貿易總值加關稅，一般來講，只要貿易保持少量順差，進口的關稅和流轉稅數量應該大于出口退稅的數量，財政不會產生不平衡的問題。對于前幾年的出口退稅的欠稅，在確實核定應退稅數額的基礎上，在以后年度中逐步通過增加出口預算資金，清還對出口企業的欠稅。

　　（三）為了加強對加工貿易來料進口、進口設備等的稅收征管，建議由海關代征增值稅和消費稅改為由口岸稅務機關成立專門機構直接征收這部分稅收。根據國際上公共管理革命中的“無縫隙”政府原理，對于一件公共事項的管理，涉及的機構越多，“縫隙”越大，效率越低，管理成本越高。海關代征的流轉稅由稅務機關直接征收，有利于強化稅收的征管、提高效率。

　　（四）進出口稅收政策和制度的調整是否會影響外資引進和外貿進出口的增長？短期內可能會使增長率有所減緩，但是根據目前國內經濟自主增長力增強的判斷，以及中國入世后對出口的有利因素，估計不會對我國經濟的穩定增長構成影響。目前是調整政策的比較好的時機。只要我們把握好政策調整的力度，漸進地推進制度的改革，從中長期看，這項政策和制度的調整將對切實實行擴大內需的戰略，增強國內企業的競爭力，維護國家的稅收權益，減輕中央財政的壓力、防范財政風險，以及中國經濟的穩定、快速增長起到重要的積極作用。（國務院發展研究中心宏觀經濟研究部　研究員 倪紅日　參與研究　張俊偉）