伊犁哈薩克自治州，各州、市、縣（市）人民政府，各行政公署，自治區(qū)人民政府各部門、各直屬機(jī)構(gòu)：

為貫徹落實黨的十八屆三中全會關(guān)于“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”精神和國務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)[2015]42號）要求，在公共服務(wù)領(lǐng)域加快推行政府和社會資本合作模式，經(jīng)自治區(qū)人民政府同意，現(xiàn)提出如下意見。

一、重大意義

政府和社會資本合作模式是政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。

（一）有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開、政事分開。作為社會資本的境內(nèi)外企業(yè)、社會組織和中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)公共服務(wù)涉及的設(shè)計、建設(shè)、投資、融資、運營和維護(hù)等責(zé)任，政府作為監(jiān)督者和合作者，減少對微觀事務(wù)的直接參與，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會管理、市場監(jiān)管、績效考核等職責(zé)，有助于解決政府職能錯位、越位和缺位的問題。

（二）有利于打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多參與機(jī)會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿Γ欣诒P活社會存量資本，形成多元化、可持續(xù)的公共服務(wù)資金投入渠道，打造新的經(jīng)濟(jì)增長點，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長動力。

（三）有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。在政府和社會資本合作模式下，政府以運營補(bǔ)貼等作為社會資本提供公共服務(wù)的對價，以績效評價結(jié)果作為對價支付依據(jù)，并納入預(yù)算管理、財政中期規(guī)劃和政府財務(wù)報告，能夠在當(dāng)代人和后代人之間公平地分擔(dān)公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補(bǔ)當(dāng)期財政投入不足，有利于減輕當(dāng)期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。

二、總體思路

（一）指導(dǎo)思想。貫徹落實黨的十八屆三中全會精神和自治區(qū)黨委八屆六次全委（擴(kuò)大）會議精神，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，引導(dǎo)和鼓勵社會資本積極參與公共服務(wù)供給，滿足公眾對提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給水平的訴求，為企業(yè)提供新的發(fā)展空間。

（二）適用范圍。能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域。

（三）發(fā)展目標(biāo)。2015年，要基本做到健全組織機(jī)構(gòu)、完善制度體系、明確操作流程、制定扶持政策、分清部門責(zé)任，建立政府和社會資本合作項目庫，積極推出一批示范試點項目。從2016年起，廣泛推廣政府和社會資本合作模式，逐步覆蓋到公共服務(wù)領(lǐng)域所有適用項目。

三、基本原則

（一）依法合規(guī)原則。將政府和社會資本合作模式納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護(hù)參與各方的合法權(quán)益，明確全生命周期管理要求，確保項目規(guī)范實施。

（二）重諾履約原則。牢固樹立契約理念，保證政府和社會資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴(yán)格履約。

（三）公開透明原則。實行陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，保障公眾知情權(quán)，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

（四）公眾受益原則。加強(qiáng)政府監(jiān)管，將政府的政策目標(biāo)、社會目標(biāo)和社會資本的運營效率、技術(shù)進(jìn)步有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)社會資本競爭和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。

（五）積極穩(wěn)妥原則。鼓勵各級政府和行業(yè)主管部門因地制宜，探索符合當(dāng)?shù)貙嶋H和行業(yè)特點的做法，總結(jié)提煉經(jīng)驗，形成適合我區(qū)區(qū)情的發(fā)展模式。堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，有序推進(jìn)項目實施，控制項目的政府支付責(zé)任，防止政府支付責(zé)任過重加劇財政收支矛盾，帶來支出壓力。

四、前提條件

（一）必須遵循利益共享，所有政府和社會資本合作項目要保證政府、社會投資者和公眾利益共享，不得任何一方獨享。

（二）必須遵循風(fēng)險共擔(dān)，風(fēng)險與利益對等，政府和社會投資者共同承擔(dān)風(fēng)險，不得任何一方獨自承擔(dān)。

（三）必須遵循公共利益最大化，政府和社會資本合作項目均為公共服務(wù)領(lǐng)域項目，必須充分體現(xiàn)和照顧公共利益。

（四）必須遵循社會效益和經(jīng)濟(jì)效益兼顧，優(yōu)先保障公共服務(wù)供給，同時創(chuàng)造條件吸引社會投資。

（五）必須遵循收益約束，既要保障投資者有合理收益，調(diào)動其積極性；又要有約束，避免出現(xiàn)暴利。

五、操作方法

（一）政府和社會資本合作項目完全可以通過項目完工后的收費來補(bǔ)償投資和運營成本的，應(yīng)通過收費解決。

（二）現(xiàn)有收費價格還不能完全解決投資和運營成本，但還有調(diào)價空間的，可以通過逐步調(diào)整價格來收回投資和維護(hù)運營。

（三）不能通過收費或調(diào)價方式收回投資和運營成本的，可以通過政府購買服務(wù)的方式，由政府出資補(bǔ)償投資和維護(hù)運營。

（四）政府和社會資本合作項目是低收費或不收費的項目，政府可以通過配置土地資源、礦產(chǎn)資源和政府掌握的其他資源，補(bǔ)償投資和維護(hù)運營。

（五）對收益比較好的政府和社會資本合作項目，可以采取外包的辦法，確定合理的收益。

六、風(fēng)險防范

（一）防范虛假合作項目，名義上是合作，實質(zhì)是政府借債建設(shè)運營項目。

（二）防范社會投資人利用公共服務(wù)的壟斷和特許經(jīng)營權(quán)擴(kuò)大收費范圍和提高收費標(biāo)準(zhǔn)取得額外利益。

（三）防范同一區(qū)域內(nèi)同類型合作項目收費標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等不統(tǒng)一，導(dǎo)致合作項目運作不規(guī)范、不平等。

（四）防范合作項目操作不透明。政府和社會資本合作項目一般采取“一事一議”的辦法來確定，要公開透明，主動接受社會監(jiān)督，防止利益輸送。

（五）防范合作項目運營危機(jī)影響公共利益。政府和社會資本合作項目實施過程中，社會投資者一旦出現(xiàn)經(jīng)營危機(jī)影響到公共服務(wù)項目正常運轉(zhuǎn)時，政府部門應(yīng)及時啟動應(yīng)急措施維持項目正常運轉(zhuǎn)，避免影響公眾利益，影響社會穩(wěn)定。

七、效益目標(biāo)

（一）市場配置資源的決定性作用得到充分發(fā)揮，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，公共服務(wù)質(zhì)量和運行效率明顯改善。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投資較快增長，經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展。

（三）政府債務(wù)大幅度降低，更多的財政資金用在改善民生和維護(hù)社會穩(wěn)定方面。

（四）國資、民資、外資進(jìn)一步融合，市場活力不斷增強(qiáng)，混合所有制經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。

（五）政府職能明顯轉(zhuǎn)變，市場環(huán)境明顯改善，社會管理、市場監(jiān)管不斷加強(qiáng)。

八、工作重點

（一）明確盈利模式。要在項目投入產(chǎn)出、現(xiàn)金流、資本回報能力進(jìn)行充分的論證和研究的基礎(chǔ)上確定合作項目，同時必須要確定盈利模式，保證社會投資者的合理收益。

（二）制定靈活的激勵措施。對盈利能力比較弱的項目，在制定政府和社會資本合作方案時，要提供靈活的政策，確保項目有吸引力。

（三）確定一定的商業(yè)自由空間。允許投資企業(yè)通過投放商業(yè)廣告或者開展各種延展業(yè)務(wù)，增加項目收益，增強(qiáng)項目吸引力。

（四）明確發(fā)生自然災(zāi)害等不可抗力時政府的救助責(zé)任。受地震等突發(fā)自然災(zāi)害影響，合作項目現(xiàn)金流下降無法維持正常運轉(zhuǎn)時，政府應(yīng)予以幫助。

九、合作領(lǐng)域

（一）交通領(lǐng)域。

1.高速公路項目。新建項目由政府通過政府采購引入投資人，獨資或合資成立項目公司。公司負(fù)責(zé)項目建設(shè)，承擔(dān)項目負(fù)債，在特許經(jīng)營期內(nèi)自主運營、自負(fù)盈虧。收費價格實行政府定價。已建成投運項目的政府股權(quán)采取一事一議方式，通過政府采購轉(zhuǎn)讓給投資人。投資人按股比分享項目收益。行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管項目建設(shè)質(zhì)量、運行安全。

2.地方鐵路項目。政府通過政府采購或競爭性磋商引入投資人，獨資或合資成立項目公司。公司負(fù)責(zé)項目建設(shè)，承擔(dān)項目負(fù)債，自主運營、自負(fù)盈虧。貨運價格實行市場調(diào)節(jié)價，客運價格實行政府指導(dǎo)價。對起步初期有一定經(jīng)營困難的項目，可適當(dāng)配置土地資源以降低投資人風(fēng)險，土地資源按既定的性質(zhì)和用途開發(fā)。行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管項目建設(shè)質(zhì)量、運行安全。

3.機(jī)場項目。政府通過公開招投標(biāo)或要約引入投資人，獨資或合資成立項目公司。將機(jī)場項目捆綁進(jìn)入經(jīng)營性開發(fā)項目，通過土地補(bǔ)償招標(biāo)等公開競爭方式，確定綜合開發(fā)單位，進(jìn)行綜合開發(fā)。公司負(fù)責(zé)項目建設(shè)，承擔(dān)項目負(fù)債，自主運營、自負(fù)盈虧。

4.軌道交通項目。政府通過公開招投標(biāo)或要約引入投資人，獨資或合資成立項目公司。公司負(fù)責(zé)項目建設(shè)，承擔(dān)項目負(fù)債，在特許經(jīng)營期內(nèi)負(fù)責(zé)項目運營、享受收益。獨資項目，全部建設(shè)投資通過對價方式，由政府合理匹配上蓋物業(yè)開發(fā)、土地等資源；合資項目，政府按協(xié)議出資并合理匹配上蓋物業(yè)開發(fā)、土地等資源對價。對價資源由投資人按既定的性質(zhì)和用途自主開發(fā)、自負(fù)盈虧，作為投資回報。行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管項目建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量、運行安全，財政、物價部門負(fù)責(zé)核定票價，物價部門通過公開聽證適時調(diào)整執(zhí)行票價。

（二）市政公共設(shè)施領(lǐng)域。

包括城鎮(zhèn)供水、污水處理、垃圾處理等項目。新建項目由政府通過政府采購引入投資人，獨資或合資成立項目公司。公司負(fù)責(zé)項目建設(shè)，承擔(dān)項目負(fù)債，在特許經(jīng)營期內(nèi)開展運營、享受收益。已建成投運項目由政府通過政府采購，引入投資人實行購買、委托、租賃運營，實行政府定價。污水垃圾處理通過財政購買服務(wù)補(bǔ)貼實現(xiàn)“保本微利”。行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管項目建設(shè)質(zhì)量、處理標(biāo)準(zhǔn)、運營安全。

（三）土地整治開發(fā)領(lǐng)域。

政府以土地整治成本和收益率為主要條件，通過政府采購或競爭性磋商引入投資人。投資人按約出資并進(jìn)行土地整治，驗收后交由國土資源部門按程序“招拍掛”出讓。政府按約支付投資人土地整治成本及收益。可采取股份公司或施工總承包方式運作，土地整治成本（不含融資成本）和投資人收益計入土地“招拍掛”底價。投資人按約享受有限收益，不分享土地出讓增值收益。行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)制定整治標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管項目建設(shè)質(zhì)量，財政、審計部門負(fù)責(zé)核定整治成本。

（四）經(jīng)營性社會事業(yè)設(shè)施領(lǐng)域。

包括非義務(wù)教育、非基本醫(yī)療衛(wèi)生、健康、養(yǎng)老、體育、文化產(chǎn)業(yè)等項目。政府按照區(qū)域功能和城市規(guī)劃要求，編制項目布局規(guī)劃，并明確項目規(guī)模及功能標(biāo)準(zhǔn)。新建項目，以特許經(jīng)營方式通過政府采購引入投資人組建項目公司，公司按規(guī)劃和功能標(biāo)準(zhǔn)投資建設(shè)并開展運營、接受監(jiān)督、享受收益。對政府投資已建成投運的項目，可在不改變原有服務(wù)功能的前提下，通過政府采購引入投資人參與或受托管理。實行政府定價或政府指導(dǎo)價。對承擔(dān)了公共服務(wù)功能的事項，政府給予同等的財政補(bǔ)貼。行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管項目建設(shè)質(zhì)量、運營安全、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量。

十、審批監(jiān)管

（一）加強(qiáng)投融資方案和合約文本編制管理。政府和社會資本合作投融資方案應(yīng)包括期限和范圍、招標(biāo)或要約條件、投資人收益率和價格測算、回報來源和支付方式等重點內(nèi)容。投融資方案和合約制定過程中，應(yīng)引入第三方中介機(jī)構(gòu)、法律顧問開展評估、參與討論，為投資決策提供參考。

（二）加強(qiáng)項目審查審批管理。既有領(lǐng)域項目政府和社會資本合作投融資方案按原渠道審查審批，新增領(lǐng)域項目按照“一事一議”方式，由有關(guān)部門審核，報同級政府審定。

（三）加強(qiáng)政府采購管理。統(tǒng)一制定采購流程、采購規(guī)則、監(jiān)管辦法，由行政監(jiān)管部門加強(qiáng)監(jiān)督。

（四）加強(qiáng)全程跟蹤監(jiān)管。監(jiān)控成本、監(jiān)管賬戶、暢通信息，監(jiān)督項目建設(shè)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、運營標(biāo)準(zhǔn)和安全，確保公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。

十一、扶持政策

（一）簡化項目審核流程。建立項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機(jī)制，進(jìn)一步減少審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化審批流程，提高審批效率。項目合同簽署后，可一并辦理必要的審批手續(xù)。各項目審批單位要主動加強(qiáng)服務(wù)對接，對項目實施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實質(zhì)性審查。

（二）多種方式保障項目用地。一是對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府。二是實現(xiàn)抵押權(quán)后改變項目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。三是不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。四是以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以縣級或縣級以上人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)后實施。

（三）完善財稅支持政策。一是自治區(qū)財政和各地財政設(shè)立政府和社會資本合作項目融資支持基金，吸引更多的社會資本參與政府和社會資本合作項目。二是研究制定以獎代補(bǔ)等措施，引導(dǎo)和鼓勵地方融資平臺存量項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目。三是落實和完善國家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務(wù)項目采取政府和社會資本合作模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

（四）做好金融服務(wù)。各級金融機(jī)構(gòu)要創(chuàng)新符合政府和社會資本合作模式特點的金融服務(wù)，優(yōu)化信貸評審方式，積極為政府和社會資本合作項目提供融資支持。一是鼓勵開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢，參與改造政府和社會資本合作項目，引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)拓寬項目融資渠道。二是鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場化方式進(jìn)行融資。三是鼓勵項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)㈨椖渴找嫫睋?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。四是鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則，創(chuàng)新運用債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式參與項目。五是對符合條件的“走出去”項目，鼓勵政策性金融機(jī)構(gòu)給予中長期信貸支持。六是依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。

十二、保障措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。自治區(qū)成立在公共服務(wù)領(lǐng)域推行政府和社會資本合作模式工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)政府和社會資本合作中心，合作中心設(shè)在自治區(qū)財政廳，負(fù)責(zé)規(guī)劃指導(dǎo)、政策制訂、宣傳培訓(xùn)、項目篩選、信息發(fā)布、績效評價等工作。各級政府要成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組和合作中心，做好本地政府和社會資本合作項目各項工作。

（二）明確工作職責(zé)。各級政府要承擔(dān)推進(jìn)政府和社會資本合作模式的主體責(zé)任，負(fù)責(zé)提出合作項目實施方案，建立項目庫。各級財政部門要做好政策制定、項目評估、政府補(bǔ)貼核定、績效評價等工作，發(fā)展改革部門要做好合作項目的篩選、儲備、價格調(diào)整等工作，國土資源、環(huán)境保護(hù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、水利、民政、人力資源和社會保障、教育、科技、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、文化、衛(wèi)生計生等行業(yè)主管部門要做好合作項目的推薦、組織實施、行業(yè)監(jiān)管等工作。

（三）啟動示范項目。各地各部門要認(rèn)真研究和梳理前期工作較為成熟的投資項目，按政府和社會資本合作模式啟動，爭取年內(nèi)見效。啟動項目既可以是新建項目，也可以是存量項目。

（四）加強(qiáng)培訓(xùn)。大力培養(yǎng)專業(yè)人才，加快形成政府部門、高校、企業(yè)、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)人才的機(jī)制。鼓勵各類市場主體加大人才培訓(xùn)力度，開展業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)，建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊伍。鼓勵有條件的地方整合專門力量，承擔(dān)政府和社會資本合作模式推廣職責(zé)，提高專業(yè)水平和能力。

（五）加強(qiáng)督導(dǎo)檢查。各地、各部門要進(jìn)一步完善工作機(jī)制，明確工作職責(zé)，細(xì)化工作任務(wù)，認(rèn)真研究梳理符合本地區(qū)和本部門實際的政府和社會資本合作項目群，建立項目庫，制定具體項目方案、推進(jìn)時間表、路線圖，抓緊推進(jìn)項目實施。自治區(qū)將對各地、各部門推進(jìn)政府和社會資本合作工作情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查。

2015年9月6日